中央與地方關(guān)系：改革開放３０年來嬗變的實(shí)證研究

羅國亮

摘 要：改革開放30年來，我國的政治體制發(fā)生了重大變化，其中，中央與地方關(guān)系的變化是重要的一項(xiàng)。對于中央與地方的關(guān)系，學(xué)術(shù)界已有了較為充分的研究，然而，許多學(xué)者將其變化簡單地理解為國家財(cái)政體制的變化。實(shí)際上，中央與地方的關(guān)系牽涉到很多內(nèi)容，其中最主要的內(nèi)容包括國家立法體制、財(cái)政體制以及政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。認(rèn)真梳理改革以來中央與地方關(guān)系發(fā)生的各種變化，在理論上、實(shí)踐上都具有承前啟后、繼往開來的重大意義。

關(guān)鍵詞：中央與地方關(guān)系；財(cái)政體制；立法體制；政府機(jī)構(gòu)設(shè)置

中圖分類號：D62 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)06—0021—10

中央與地方關(guān)系，是屬于國家縱向結(jié)構(gòu)形式的范疇，“它是中央權(quán)力與地方權(quán)力的關(guān)系在國家組織結(jié)構(gòu)形式和原則上的體現(xiàn)”①，因此，中央與地方關(guān)系的根本點(diǎn)是權(quán)力關(guān)系。這種權(quán)力關(guān)系包括多個方面，其中最重要的是財(cái)政權(quán)、立法權(quán)、人事管理權(quán)和行政管理權(quán)，它們分別體現(xiàn)為財(cái)政體制、立法體制、人事管理體制和行政體制。改革開放30年來，這些方面均發(fā)生了較大變化。

一、立法體制的演變

（一）演變過程

立法體制是政治制度的重要組成部分，其核心是立法權(quán)限的劃分。改革開放30年來，我國的立法體制（包括立法主體、立法權(quán)限等）發(fā)生了很多變化。

1979年7月，五屆全國人大二次會議通過了修訂后的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》），賦予了省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會制訂地方性法規(guī)的權(quán)力，地方立法權(quán)從此獲得了法律上的認(rèn)可。1981年11月，全國人大常委會作出決議，授予廣東省、福建省人大及其常委會制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的權(quán)力，從而擴(kuò)大了地方立法權(quán)限。1982年12月，五屆全國人大五次會議通過了新的憲法，并修改了地方組織法。新憲法賦予國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)力；賦予全國人大常委會解釋憲法、監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力；最主要的是賦予了全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律的權(quán)力。而修訂后的地方組織法規(guī)定，省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會，可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)人大常委會審議制定，并報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案；同時規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以制定規(guī)章。兩級多層次的立法體制開始在我國形成。1992年7月，全國人大常委會作出授權(quán)深圳市人大及其常委會和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定；1994年、1996年又先后授予廈門市、汕頭市和珠海市同樣的權(quán)力。經(jīng)濟(jì)特區(qū)由此均獲得了立法權(quán)。1997年和1999年，《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》分別生效，兩大特區(qū)均實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，“一國兩制”的實(shí)踐使我國的立法體制和中央與地方關(guān)系更加豐富。2000年3月，九屆全國人大三次會議通過了《立法法》，詳細(xì)規(guī)定了立法主體、立法程序、立法權(quán)限、法的位階、法的適用、法律解釋等內(nèi)容，標(biāo)志著我國的立法體制基本建立起來。

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國立法體制已經(jīng)比較穩(wěn)定，各種立法主體及其所制定的規(guī)范性法律文件的位階關(guān)系也比較清楚。以法的位階為標(biāo)準(zhǔn)，我國現(xiàn)行的法律體系可分為6個效力等次。

第一等次：憲法。憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。全國人大制定和修改憲法，全國人大常委會可以解釋憲法并監(jiān)督憲法的實(shí)施。

第二等次：法律。法律的效力高于行政法規(guī)，低于憲法。全國人大制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對其制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。

第三等次：國務(wù)院制定的行政法規(guī)。其效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章，低于法律。

第四等次：國務(wù)院部委等直屬機(jī)構(gòu)制定的部門規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人大及常委會制定的地方性法規(guī)以及民族自治區(qū)的人大制定的自治條例和單行條例。它們具有同等效力，其效力均高于地方政府制定的規(guī)章，低于行政法規(guī)。地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見。國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，在該地方適用地方性法規(guī)；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人大常委會裁決。自治條例和單行條例可以對法律、行政法規(guī)作變通規(guī)定，在本自治地方適用，但它們必須經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)后才能生效。

第五等次：較大的市②的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，省、自治區(qū)的人民政府制定的地方政府規(guī)章，它們基本上具有同等效力。民族自治州、自治縣的人大制定的自治條例和單行條例也處于這一效力等次，它們也可以對法律、行政法規(guī)作變通規(guī)定，在本自治地方適用；但它們必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會批準(zhǔn)后才能生效。

第六等次：較大的市的人民政府制定的地方性規(guī)章。其效力低于上級政府制定的規(guī)章，低于本級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)。

（二）小結(jié)

第一，人大制定的法律法規(guī)的效力高于同級政府制定的行政法規(guī)和規(guī)章，體現(xiàn)了我國根本政治制度的要求；全國人大和國務(wù)院制定的法律法規(guī)的效力高于地方制定的任何規(guī)范性法律文件，體現(xiàn)了我國單一制國家的特征。

第二，我國當(dāng)前已經(jīng)形成了中央與地方兩級、多層次的立法體制；各種規(guī)范性法律文件的位階關(guān)系比較清楚，在規(guī)定不一致時，也有較為明確的處理辦法，說明我國的法律體制已經(jīng)比較完善。

第三，改革開放以來，發(fā)展最快、最具活力的莫過于地方立法，地方立法或者是為了執(zhí)行中央的法律法規(guī)而對其進(jìn)行的細(xì)化，或者是在中央立法的時機(jī)和條件尚不成熟的情況下進(jìn)行的，其立法為地方發(fā)展起到了保駕護(hù)航的作用。

第四，立法體制變化的背后隱含的是立法觀念的變化。一是逐步從經(jīng)驗(yàn)立法走向超前立法。經(jīng)驗(yàn)立法是指在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行立法，反映了慎重的立法態(tài)度，但往往不能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。超前立法是指通過學(xué)習(xí)、借鑒、甚至移植進(jìn)行立法，讓法律具有超前性。二是從法律工具主義轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利保護(hù)主義。前者是指把法律視為強(qiáng)化社會管理和控制的工具，其立法往往是為了強(qiáng)化政府的行政管理和經(jīng)濟(jì)管理職能；后者強(qiáng)調(diào)法治本身的價值，強(qiáng)調(diào)法律對人民權(quán)利和利益的保障。③經(jīng)濟(jì)社會的變革、發(fā)展，對我國的立法提出了革命性的要求，它們要求立法必須具備現(xiàn)代、法治、開放、科學(xué)的特征。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是立法權(quán)擴(kuò)張的重要動力。從發(fā)展過程來看，在1979年授予地方立法權(quán)、1982年賦予全國人大常委會立法權(quán)之后，我國的法律規(guī)范大量涌現(xiàn)，法制建設(shè)走上了快車道，這說明立法體制的完善是法制建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

二、財(cái)政體制的演變

（一）演變過程

我國改革的每一步都伴隨著國家財(cái)政體制的變化。

第一階段：“劃分收支，分級包干”財(cái)政管理體制（1980—1984年）

1980年國務(wù)院頒布的《關(guān)于實(shí)行“劃分收支，分級包干”財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》指出，除京津滬三地仍實(shí)行總額分成的辦法以外，其他地方實(shí)行形式各異的“劃分收支，分級包干”辦法。其要旨是明確劃分中央和地方的收支范圍。中央所屬企業(yè)的收入、關(guān)稅收入和其他收入，歸中央所有；地方所屬企業(yè)的收入、鹽稅、農(nóng)牧業(yè)稅、工商所得稅等歸地方所有。數(shù)額較大、增長較快的工商稅作為中央與地方的調(diào)劑收入。支出與企事業(yè)單位的隸屬關(guān)系掛鉤，中央所屬單位的支出由中央承擔(dān)，地方所屬的由地方承擔(dān)。少數(shù)專項(xiàng)財(cái)政支出由中央專門撥款，不列入地方財(cái)政的支出范圍。這就是“分灶吃飯”的財(cái)政體制。它打破了統(tǒng)收統(tǒng)支的局面，調(diào)動了地方增收的積極性。但這一體制使中央財(cái)政占比下降，與其承擔(dān)的任務(wù)不相適應(yīng)。

第二階段：“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財(cái)政體制（1985—1993年）

1983年、1984年我國相繼進(jìn)行了兩步“利改稅”改革，將企業(yè)對政府的利潤繳納改為稅收繳納。在此基礎(chǔ)上，我國于1985年實(shí)行了“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財(cái)政體制，即按改革后的稅種設(shè)置，把全部財(cái)政收入按稅種劃分為中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入。財(cái)政支出仍按企事業(yè)單位隸屬關(guān)系劃分為中央財(cái)政支出、地方財(cái)政支出、中央財(cái)政專項(xiàng)撥款支出。在分成辦法上，地方固定收入大于支出的，定額上解中央；地方固定收入小于支出的，在中央和地方共享收入中確定一個比例留給地方；地方固定收入、共享收入全部留給地方仍不足以抵補(bǔ)支出的，由中央定額補(bǔ)助。分成比例和上解、補(bǔ)助數(shù)額一經(jīng)確定，五年不變，地方多收多支、少收少支，自求平衡。這一體制已經(jīng)有了分稅制的特征。鑒于中央財(cái)政收入占比持續(xù)下降、赤字連年增加的形勢，中央決定從1988年起對財(cái)政體制進(jìn)行改進(jìn)。改進(jìn)后的財(cái)政體制主要有6種形式：收入遞增包干；總額分成；總額分成加增長分成；上解遞增包干；定額上解；定額補(bǔ)助。

第三階段：分稅制（1994年至今）

自1980年以后實(shí)行的分級包干的財(cái)政體制，調(diào)動了地方各級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，適應(yīng)了當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。然而，包干體制畢竟不是一種科學(xué)、規(guī)范的辦法，隨著改革事業(yè)的日益深入，其缺陷也逐漸暴露出來。為此，1993年國務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，決定從1994年起在全國實(shí)行分稅制。分稅制的原則和主要內(nèi)容是：（1）合理劃分中央與地方的事權(quán)和支出，中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。（2）根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則劃分稅種，將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅。（3）建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。（4）中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭。

1994年后，針對出現(xiàn)的問題，對分稅制又進(jìn)行了一些調(diào)整，主要有以下變動。

1996年，國務(wù)院下發(fā)通知，要求從1997年起，將證券交易稅分享比例由原來的中央地方各50%調(diào)整為中央80%、地方20%。幾個月后，國務(wù)院要求將證券交易稅稅率由3‰調(diào)高到5‰，調(diào)高部分歸中央，1998年又調(diào)整為4‰，折算下來就是中央分享88%、地方享12%。2000年10月1日起又將分享比例分三年調(diào)整到中央97%、地方3%，即2000年中央91%、地方9%，2001年中央94%、地方6%，從2002年起中央97%、地方3%。

1997年2月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于調(diào)整金融保險業(yè)稅收政策有關(guān)問題的通知》，要求將金融保險業(yè)營業(yè)稅稅率由5%提高到8%。提高稅率后，除各銀行總行、保險總公司繳納的營業(yè)稅仍全部歸中央以外，其余金融、保險企業(yè)繳納的營業(yè)稅，5%歸地方，3%歸中央。從2001年起，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，金融保險業(yè)營業(yè)稅稅率每年下調(diào)1個百分點(diǎn)，分三年將其從8%降低到5%，中央分享部分隨之取消。

1999年8月，財(cái)政部、國土資源部印發(fā)了《新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收繳使用管理辦法》，規(guī)定新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的30%上繳中央財(cái)政，70%上繳地方財(cái)政。2006年11月7日，財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行發(fā)出的《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)政策等問題的通知》要求，從2007年起，新批準(zhǔn)新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)比原來提高1倍，但仍按30∶70在中央與地方之間分享。

2001年國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于印發(fā)所得稅收入分享改革方案的通知》，要求從2002年起實(shí)行新的所得稅分享方案。新方案規(guī)定：除鐵路運(yùn)輸、國家郵政、工行、農(nóng)行、建行、中國銀行、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行（以下稱“7大銀行”）以及海洋石油天然氣企業(yè)繳納的所得稅繼續(xù)作為中央收入外，其他企業(yè)所得稅和個人所得稅收入由中央與地方分成。將各地區(qū)2001年的實(shí)際收入作為基數(shù)，實(shí)施增量分成。2002年的增量中央地方各分享50%；2003年中央地方按60∶40分享；2003年以后再行考慮。這一辦法進(jìn)一步弱化了企業(yè)隸屬關(guān)系與財(cái)政收入的聯(lián)系。

針對日益加重的出口退稅負(fù)擔(dān)問題，2003年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革現(xiàn)行出口退稅機(jī)制的決定》，決定從2004年起，以2003年出口退稅實(shí)退指標(biāo)為基數(shù)，對超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央和地方按75∶25的比例共同負(fù)擔(dān)。2005年國務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于完善中央與地方出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制的通知》，要求將超基數(shù)部分由中央與地方按92.5∶7.5的比例來負(fù)擔(dān)。

經(jīng)過多次調(diào)整，我國目前財(cái)政體制的收支分配狀況是：（1）中央固定收入：關(guān)稅，海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅，消費(fèi)稅，郵政部門、海洋石油天然氣企業(yè)繳納的所得稅，鐵道部門、7大銀行交納的收入（包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護(hù)建設(shè)稅），中央企業(yè)上交利潤等。（2）地方固定收入：營業(yè)稅（不含鐵道部門、7大銀行、各保險總公司集中交納的營業(yè)稅），地方企業(yè)上交利潤，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城市維護(hù)建設(shè)稅（不含鐵道部門、7大銀行、各保險總公司集中交納的部分），房產(chǎn)稅，車船使用稅，屠宰稅，農(nóng)牧業(yè)稅，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，耕地占用稅，契稅，遺產(chǎn)和贈予稅，土地增值稅，城鎮(zhèn)土地使用費(fèi)。（3）中央與地方共享收入：增值稅中央分享75％，地方分享25％；納入共享范圍的企業(yè)所得稅和個人所得稅中央分享60%，地方分享40%；資源稅按不同的資源品種劃分，海洋石油資源稅為中央收入，其余資源稅為地方收入；證券交易印花稅中央分享97%，地方（上海、深圳）分享3%。新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)中央與地方按30∶70分享。（4）中央固定支出：中央行政、事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，實(shí)施宏觀調(diào)控、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展的支出，中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費(fèi)，地質(zhì)勘探費(fèi)，國防費(fèi)，外交和援外支出，由中央負(fù)擔(dān)的國內(nèi)外債務(wù)還本付息支出。（5）地方固定支出：本級機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)以及本地經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需要的費(fèi)用，地方統(tǒng)籌安排的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費(fèi)，支農(nóng)支出，城市維護(hù)費(fèi)用，地方文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)和行政經(jīng)費(fèi)，民兵事業(yè)費(fèi)，價格補(bǔ)貼以及其他支出。（6）中央與地方共同支出：經(jīng)濟(jì)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)管理，出口退稅，城鄉(xiāng)建設(shè)，支農(nóng)支出，社會保障，交通，教育，科學(xué)，文化，衛(wèi)生，計(jì)劃生育，民政，公安，司法，武警經(jīng)費(fèi)，監(jiān)察，體育事業(yè)，城鄉(xiāng)建設(shè)，宗教事務(wù)，民族事務(wù)，等等。

1998年，全國財(cái)政工作會議首次提出了建設(shè)公共財(cái)政體制的目標(biāo)。黨的十六屆三中全會就建立公共財(cái)政體制作出了具體部署。黨的十七大報(bào)告提出要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”，這就定義了公共財(cái)政體制的特征和要求。

（二）小結(jié)

第一，1980年以前，我國實(shí)行高度集中的財(cái)政體制，地方政府的財(cái)權(quán)十分有限。自1980年以來，實(shí)行了“分灶吃飯”的財(cái)政體制（分稅制也是一種“分灶”方法），使財(cái)力分配由以“條條”為主轉(zhuǎn)向以“塊塊”為主。在這30年中，分稅制是“重頭戲”，從歷史和邏輯上講，它是財(cái)政體制改革探索的結(jié)果；從實(shí)施時間上講，它占了這30年的將近一半時間；從近來改革的動向上看，現(xiàn)在的一系列改革都是旨在完善這一體制。因此我們有理由預(yù)測，它可能仍將是我國今后一段時期內(nèi)財(cái)政體制的基本框架。

第二，我國財(cái)政體制的演變呈現(xiàn)如下幾個特點(diǎn)：（1）每一次改革都是先在某些地區(qū)試行，然后再在全國推廣，體現(xiàn)出漸進(jìn)性特征。（2）我國財(cái)政體制的變革始終在維護(hù)中央權(quán)威、保證其宏觀調(diào)控的有效性與調(diào)動地方積極性之間反復(fù)平衡。（3）財(cái)政體制改革始終和其他方面的改革尤其是政企關(guān)系改革緊密相關(guān)，例如“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財(cái)政體制的實(shí)行，就必須以企業(yè)“利稅改革”為前提。（4）長期以來，政府財(cái)政收入的很大一部分來源于其所屬的企業(yè)，但隨著分稅制的推行，其收入開始以稅種劃分為基礎(chǔ)，弱化了企業(yè)隸屬關(guān)系與稅收的聯(lián)系，不僅有利于政企分開，而且使中央與地方從行政性分權(quán)走向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。

第三，分灶吃飯的財(cái)政體制調(diào)動了地方各級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，帶動了我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年我國的GDP為3645.2億元，全國財(cái)政收入為1132.26億元；到了2007年，GDP達(dá)到24.66萬億元，財(cái)政收入達(dá)到5.13萬億元，分別比1978年增加了66.7倍和44.3倍，其發(fā)展速度可見一斑。

第四，建設(shè)公共財(cái)政體制是我國財(cái)政體制改革的重要目標(biāo)?！叭绻f分稅制主要是從財(cái)政收入方面調(diào)整和規(guī)范了政府間縱向的財(cái)政分配關(guān)系的話，那么，公共財(cái)政體制則主要是從財(cái)政支出方面調(diào)整和規(guī)范了政府和市場間的財(cái)政分配關(guān)系?！雹芄藏?cái)政體制建設(shè)是市場經(jīng)濟(jì)的必然要求，其基本的前提假設(shè)是政府必須彌補(bǔ)市場失靈，提供公共產(chǎn)品。

第五，當(dāng)前財(cái)政體制存在的最主要問題是中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)不相稱。在財(cái)權(quán)與事權(quán)的不相稱上，從1978年到現(xiàn)在，我們恰好轉(zhuǎn)了個180度的彎。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，1978年，我國中央與地方的財(cái)政收入各占全國財(cái)政總收入的15.5%和84.5%；而中央與地方財(cái)政支出的占比則分別為47.4%和52.6%，也就是說，中央用15.5%的收入擔(dān)負(fù)了47.4%的支出任務(wù)，而地方則用84.5%的收入擔(dān)負(fù)了52.6%的支出任務(wù)，財(cái)權(quán)與事權(quán)明顯不相稱。但到了2006年，則又恰好顛倒過來，中央政府財(cái)政收入占比為52.8%，其支出占比則為24.7%；而同年地方政府則用47.2%的財(cái)政收入承擔(dān)了75.3%的支出任務(wù)，這足以看出問題的嚴(yán)重性。此外，省級以下政府間財(cái)政關(guān)系的矛盾也很突出，亟需改革和規(guī)范。為此，黨的十七大報(bào)告提出，要健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。

三、政府機(jī)構(gòu)的演變

（一）中央政府機(jī)構(gòu)的演變過程

1977年—1978年，國務(wù)院上收了一部分“文革”中下放給地方的權(quán)力，增加了20幾個部門，到1978年3月五屆全國人大時，國務(wù)院設(shè)部委機(jī)構(gòu)37個，直屬機(jī)構(gòu)32個，辦公機(jī)構(gòu)7個，共計(jì)76個部門。隨著改革開放的展開，政府部門一直增加，到1981年底，國務(wù)院共設(shè)有100個工作部門，達(dá)到了建國以來的最高峰。

1982年，國務(wù)院進(jìn)行了改革開放以來的第一次機(jī)構(gòu)改革。經(jīng)過撤銷合并，連辦公廳在內(nèi)共設(shè)61個部門，機(jī)構(gòu)減少了40%。具體變動如下：（1）將國務(wù)院財(cái)貿(mào)小組、國家經(jīng)委、農(nóng)委、建委、機(jī)械委、能源委、國家標(biāo)準(zhǔn)總局、計(jì)量總局、醫(yī)藥總局、建筑材料工業(yè)總局和專利局11個部門合并，設(shè)立國家經(jīng)濟(jì)委。將對外貿(mào)易部、對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部、外國投資管理委、進(jìn)出口管理委、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)總局5個部門合并，設(shè)立對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部。將文化部、對外文化聯(lián)絡(luò)委、國家出版事業(yè)管理局、外文出版發(fā)行事業(yè)局、國家文物事業(yè)管理局5個部門合并，設(shè)立文化部。將國家勞動總局、人事局、國務(wù)院科技干部局和國家編委4個部門合并，設(shè)立勞動人事部。（2）將一機(jī)部、農(nóng)機(jī)部、國家儀器儀表工業(yè)總局和國家機(jī)械設(shè)備成套總局4個部門合并，設(shè)立機(jī)械工業(yè)部。將農(nóng)業(yè)部、農(nóng)墾部和國家水利總局3個部門合并，設(shè)立農(nóng)牧漁業(yè)部。將國家建工總局、城市建設(shè)總局和測繪總局3個部門合并，設(shè)立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，國務(wù)院環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)辦公室和國家建委的一部分工作也并入該局。將四機(jī)部、廣電總局、電子計(jì)算機(jī)工業(yè)總局3個部門合并，設(shè)立電子工業(yè)部。將商業(yè)部、全國供銷合作總社和糧食部3個部門合并，設(shè)立商業(yè)部。將水利部和電力工業(yè)部合并為水利電力部。（3）將外國專家局并入國務(wù)院辦公廳。將毛主席紀(jì)念堂管理局移交中央辦公廳領(lǐng)導(dǎo)。將二機(jī)部改為核工業(yè)部；三機(jī)部改為航空工業(yè)部；五機(jī)部改為兵器工業(yè)部；七機(jī)部改為航天工業(yè)部。將農(nóng)行、建行、工行、中國銀行、國家外匯管理總局、六機(jī)部和國家有色工業(yè)總局改為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，不再作為政府工作部門。（4）新設(shè)國家經(jīng)濟(jì)體制改革委；將新華社由直屬機(jī)構(gòu)升格為部級機(jī)構(gòu)。

1983至1987年，國務(wù)院先后增設(shè)了審計(jì)署、監(jiān)察部、國家安全部、空中交通管制局、國務(wù)院法制局、土地管理局、煙草專賣局、新聞出版署、中醫(yī)管理局、國務(wù)院特區(qū)辦、國務(wù)院經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)辦；將機(jī)械工業(yè)部與兵器工業(yè)部合并為國家機(jī)械工業(yè)委；恢復(fù)國家建材工業(yè)局（直屬機(jī)構(gòu)）；將教育部改為國家教委，廣播電視部調(diào)整為廣播電影電視部，中國文字改革委更名為國家語言文字工作委。到1987年底，國務(wù)院共設(shè)部委機(jī)構(gòu)45個，直屬機(jī)構(gòu)22個，辦事機(jī)構(gòu)4個，共71個工作部門。

1988年進(jìn)行的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，經(jīng)過調(diào)整，共設(shè)66個工作部門。具體變動如下：（1）撤銷國家計(jì)委、經(jīng)委，組建新的國家計(jì)委。新的國家計(jì)委是一個承擔(dān)宏觀管理職能的高層次的綜合性部門，不再承擔(dān)微觀管理職能。為了實(shí)行黨政分開、推行公務(wù)員制度，撤銷勞動人事部，組建新的人事部；同時組建勞動部，承擔(dān)原勞動人事部有關(guān)就業(yè)、工資、保險、福利、勞動保護(hù)和安全監(jiān)察等方面的職能。為了加強(qiáng)物資的綜合管理，搞活物資流通，撤銷國家物資局，組建物資部。（2）為了對能源實(shí)行全行業(yè)管理，撤銷煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部，組建能源部，原水利電力部的電管職能也劃歸該部；同時組建石油天然氣總公司、中國統(tǒng)配煤礦總公司、中國核工業(yè)總公司。為了加強(qiáng)對全國建設(shè)工作的綜合管理，撤銷城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，組建建設(shè)部。為了加強(qiáng)機(jī)械、電子工業(yè)全行業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀管理，撤銷機(jī)械工業(yè)委、電子工業(yè)部，組建機(jī)械電子工業(yè)部。為了統(tǒng)籌技術(shù)力量，加強(qiáng)對航空航天工業(yè)的行業(yè)管理，撤銷航空工業(yè)部、航天工業(yè)部，組建航空航天工業(yè)部。鑒于水利對國民經(jīng)濟(jì)的重大影響，在撤銷水利電力部的同時，組建水利部。鑒于新華社不具備行政管理職能，故將其由部級單位改為直屬單位，不再列入國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)系列。（3）為了加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的管理，成立了國有資產(chǎn)管理局，由財(cái)政部歸口管理。為了加強(qiáng)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督工作，組建國家技術(shù)監(jiān)督局；同時撤銷國家計(jì)量局、標(biāo)準(zhǔn)局，并將原國家經(jīng)委的質(zhì)量管理職能轉(zhuǎn)入國家技術(shù)監(jiān)督局。為了加強(qiáng)對環(huán)境污染的綜合治理和對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，將原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部代管的國家環(huán)保局改為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。為了加強(qiáng)稅收征管，將財(cái)政部的稅務(wù)總局改為國家稅務(wù)局，由財(cái)政部歸口管理。將國家煙草專賣局、中醫(yī)管理局、語言文字委等直屬機(jī)構(gòu)分別改為部委歸口管理。撤銷國務(wù)院經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)辦、國家物資局、空中交通管制局等直屬機(jī)構(gòu)；將醫(yī)藥管理局由部委歸口管理改為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

1989年之后，國務(wù)院又增加了物資部、新聞辦公室和經(jīng)貿(mào)辦公室，其工作機(jī)構(gòu)由1988年的80個增加至1993年的86個。

1993年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，其目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政企分開，以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求。在這種思想的指導(dǎo)下，將原有的86個工作機(jī)構(gòu)減少到58個。具體變動如下：（1）在國務(wù)院經(jīng)貿(mào)辦的基礎(chǔ)上，新組建國家經(jīng)貿(mào)委。將對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部更名為對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部。（2）為了理順了黨委紀(jì)檢與行政監(jiān)察的關(guān)系，統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行監(jiān)察部和中紀(jì)委合署辦公。（3）鑒于航空航天工業(yè)部管理任務(wù)少、有條件辦成經(jīng)濟(jì)實(shí)體，因此將其分拆為兩個公司：航空工業(yè)總公司和航天工業(yè)總公司。鑒于當(dāng)時我國輕紡產(chǎn)業(yè)絕大部分已經(jīng)市場化，不再設(shè)輕工業(yè)部和紡織工業(yè)部，將其分別改為中國輕工總會和紡織總會。（4）撤銷能源部，分別組建電力工業(yè)部和煤炭工業(yè)部，同時撤銷中國統(tǒng)配煤礦總公司。撤銷機(jī)械電子工業(yè)部，組建機(jī)械工業(yè)部和電子工業(yè)部，同時撤銷中國電子工業(yè)總公司。撤銷商業(yè)部、物資部，組建國內(nèi)貿(mào)易部。

1998年，國務(wù)院進(jìn)行了一次力度、幅度和涉及面都相當(dāng)大的機(jī)構(gòu)改革。改革在轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)政企分開方面取得了突破性進(jìn)展，反映在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，基本上撤銷了所有的工業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，原有的40個部級機(jī)構(gòu)調(diào)整為29個，再加上17個直屬機(jī)構(gòu)，5個辦事機(jī)構(gòu)，總共51個部門。具體為：（1）撤銷郵電部和電子工業(yè)部，組建信息產(chǎn)業(yè)部；成立國家郵政局，由信息產(chǎn)業(yè)部管理。將煤炭工業(yè)部、機(jī)械工業(yè)部、冶金工業(yè)部、國內(nèi)貿(mào)易部、輕工總會和紡織總會，分別改組為國家煤炭工業(yè)局、機(jī)械工業(yè)局、冶金工業(yè)局、國內(nèi)貿(mào)易局、輕工業(yè)局和紡織工業(yè)局，由國家經(jīng)貿(mào)委管理。電力行業(yè)已組建國家電力公司，不再保留電力工業(yè)部，其職能并入國家經(jīng)貿(mào)委。國家糧食儲備局改為國家發(fā)展計(jì)劃委管理的國家局。將化學(xué)工業(yè)部、石油天然氣總公司、石油化工總公司的政府職能合并，組建石油和化學(xué)工業(yè)局，由國家經(jīng)貿(mào)委管理。（2）由地質(zhì)礦產(chǎn)部、土地管理局、海洋局和測繪局共同組建國土資源部；保留海洋局和測繪局作為其部管國家局。撤銷勞動部，組建勞動和社會保障部。將原國防科工委管理國防工業(yè)的職能、國家計(jì)委國防司的職能以及各軍工總公司的政府職能，統(tǒng)歸新組建的國防科工委。（3）人事部職能調(diào)整為：綜合管理專業(yè)技術(shù)人員和國家公務(wù)員，任免國務(wù)院監(jiān)管的大型企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，管理國務(wù)院向重點(diǎn)大型企業(yè)派出的稽察特派員。將林業(yè)部改組為國家林業(yè)局，為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。不再保留國家體委，將其職能委托中華全國體育總會代行。廣播電影電視部的電視網(wǎng)絡(luò)管理職能劃出后，改組為國家廣播電影電視總局，為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。國家計(jì)委更名為國家發(fā)展計(jì)劃委；國家科技委改為科技部；國家教委改為教育部。

2003年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，除辦公廳外，設(shè)置部委機(jī)構(gòu)28個，直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個，直屬機(jī)構(gòu)18個，辦事機(jī)構(gòu)4個，直屬事業(yè)單位14個，部委管理的國家局10個，另有國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)28個。具體變化如下：（1）設(shè)立國資委，為國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，專門承擔(dān)國有資產(chǎn)監(jiān)管的職責(zé)。將國家發(fā)展計(jì)劃委改組為國家發(fā)改委，以綜合協(xié)調(diào)各方面改革；將國務(wù)院體改辦的職能并入該部門。設(shè)立銀監(jiān)會，以加強(qiáng)金融監(jiān)管，確保金融安全，化解金融風(fēng)險。組建商務(wù)部，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，不再保留國家經(jīng)貿(mào)委、對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部。（2）為加強(qiáng)對食品安全的監(jiān)管，在國家藥品監(jiān)管局的基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)管局，仍作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。為進(jìn)一步強(qiáng)化對安全生產(chǎn)的監(jiān)管，將國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家安監(jiān)局改為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的監(jiān)管。為落實(shí)人口發(fā)展戰(zhàn)略，推動人口與計(jì)劃生育工作的綜合協(xié)調(diào)，將國家計(jì)生委更名為國家人口和計(jì)劃生育委。

2005年，為了進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，國家安監(jiān)局調(diào)整為國家安監(jiān)總局（正部級），為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；國家煤礦安全監(jiān)察局單設(shè)（副部級），作為國家安監(jiān)總局管理的國家局。

2008年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，著眼于加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，保障和改善民生，理順部門職責(zé)關(guān)系，旨在探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。這次改革涉及調(diào)整的機(jī)構(gòu)15個，正部級機(jī)構(gòu)減少4個。經(jīng)過改革，除辦公廳外，國務(wù)院部委機(jī)構(gòu)27個，直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個（國資委），直屬機(jī)構(gòu)15個，辦事機(jī)構(gòu)4個，直屬事業(yè)單位14個，部委管理的國家局16個。具體變動如下：（1）進(jìn)一步強(qiáng)化國家發(fā)改委的宏觀調(diào)控職能，減少其微觀管理和具體審批事務(wù)；建立健全國家發(fā)改委、財(cái)政部、中國人民銀行等部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成完善的宏觀調(diào)控體系。為加強(qiáng)能源戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，設(shè)立高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國家能源委員會；同時，撤銷能源領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)，組建國家能源局，由國家發(fā)改委管理，將國家發(fā)改委的能源行業(yè)管理的有關(guān)職責(zé)及機(jī)構(gòu)，與國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會的核電管理職責(zé)進(jìn)行整合，劃入該局。（2）撤銷國防科工委、信息產(chǎn)業(yè)部和國務(wù)院信息辦，組建工業(yè)和信息化部；同時組建國家國防科技工業(yè)局，由工業(yè)和信息化部管理；國家煙草專賣局也改由該部管理。撤銷交通部和中國民航總局，組建交通運(yùn)輸部，從而將公路、水路和民航的交通運(yùn)輸統(tǒng)合銜接起來。同時，組建國家民航局，由交通運(yùn)輸部管理；國家郵政局也改由該部管理；考慮到鐵路建設(shè)和管理的特殊性，保留鐵道部。撤銷人事部、勞動和社會保障部，組建人力資源和社會保障部；同時組建國家公務(wù)員局，由該部管理；國家外國專家局歸該部管理。（3）為加大環(huán)境政策、規(guī)劃和重大問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，在撤銷國家環(huán)保總局的基礎(chǔ)上，組建環(huán)境保護(hù)部。為深入推進(jìn)住房制度改革，加快建立住房保障體系，進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌，在撤銷建設(shè)部的同時，組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。（4）調(diào)整食品藥品管理職能，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)組織制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、藥品法典，擔(dān)負(fù)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處重大事故的責(zé)任；國家食品藥品監(jiān)管局改由衛(wèi)生部管理，該局負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生許可，監(jiān)管餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全，監(jiān)管藥品的科研、生產(chǎn)、流通、使用和藥品安全；農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)檢總局和工商行政管理總局按照職責(zé)分工，加強(qiáng)對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、食品生產(chǎn)、加工、流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

（二）地方行政體制的演變過程

地方行政體制的變化包括兩個方面：政府結(jié)構(gòu)層次和機(jī)構(gòu)設(shè)置。從變化過程來看，機(jī)構(gòu)設(shè)置始終是跟隨中央政府的變化而變化的，這是由我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定的；結(jié)構(gòu)層次是政府間縱向關(guān)系的范疇。雖然每個地方變化的內(nèi)容和次序不盡相同，但多數(shù)地方還是一致的。地方政府層次多，為方便起見，在考查機(jī)構(gòu)設(shè)置時，我們以省級政府為主。

第一階段（1978—1989年）

地方政府層次結(jié)構(gòu)方面的變化主要有：（1）1979年通過的地方組織法規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干行政公署，作為它的派出機(jī)關(guān)?？h、自治縣的人民政府在必要的時候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)?！边@樣，行政公署和區(qū)公所又都恢復(fù)到1954年地方組織法所規(guī)定的地位，即作為上級政府的派出機(jī)構(gòu)，監(jiān)督、指導(dǎo)下級政府的工作。（2）1982年底，《中共中央關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的若干問題的通知》指出：“在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)將省轄中等城市周圍的地委、行署與市委、市政府合并，由市管縣管企業(yè)?！庇纱碎_始了地市合并和市領(lǐng)導(dǎo)縣的試點(diǎn)改革，到1986年，這一改革趨勢被確定下來并逐步推廣。（3）1983年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中指出：“當(dāng)前的首要任務(wù)是把政社分開，建立鄉(xiāng)政府，同時按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委?！睆亩謴?fù)了鄉(xiāng)政府建制，取代了人民公社。（4）1986年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，要求縣級許多部門盡量將在鄉(xiāng)設(shè)置的分支機(jī)構(gòu)下放給鄉(xiāng)。從此，縣鄉(xiāng)之間不再設(shè)置區(qū)公所，區(qū)逐漸在地方政府結(jié)構(gòu)層次中消失。

在地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，以江西省政府為例，1979年撤銷了文教辦公室科技組、教育組、文化組，分別組建科技委、教育局和文化局；撤銷體育運(yùn)動委領(lǐng)導(dǎo)小組，恢復(fù)體育運(yùn)動委；增設(shè)了人事局、統(tǒng)計(jì)局、水產(chǎn)局、革委會經(jīng)濟(jì)委員會、出版局、旅游管理局、革委會僑辦。中央將中國人民銀行各地的分行由地方管理為主改為以中國人民銀行總行管理為主；將郵電管理局上劃郵電部管理。1980年，撤并第三、第六、第五機(jī)械工業(yè)廳；增設(shè)了進(jìn)出口管委會、外資管委會、司法廳、醫(yī)藥管理局、標(biāo)準(zhǔn)局、計(jì)量局、建材工業(yè)局、口岸管理局、檔案局、物價局、參事室。1981年增設(shè)了老干部局和工商行政管理局。

1983年，地方政府開始了改革開放以來的第一次機(jī)構(gòu)改革。這一年增設(shè)了審計(jì)局、計(jì)生委、經(jīng)濟(jì)協(xié)作辦、經(jīng)濟(jì)體制改革委等部門；將地方氣象局劃歸國家氣象局管理；將電子、紡織、冶金、醫(yī)藥管理、建材管理、建筑局等部門轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)實(shí)體。在這次改革中，各地在廳、處、科之下，設(shè)置了一類稱之為二級機(jī)構(gòu)的副廳級、副局級、副處級、副科級機(jī)構(gòu)，從而使廳局與處室之間，處室與科，科與股之間出現(xiàn)了一個新的機(jī)構(gòu)層次。1986年縣以上地方政府普遍成立了土地管理機(jī)構(gòu)。1987年增設(shè)了監(jiān)察部門、法制辦、臺辦（和黨委臺辦兩個牌子，一套人馬）。80年代，有些地方的省級政府，如遼寧、內(nèi)蒙古、天津等已經(jīng)設(shè)立了調(diào)研室，但大部分地方尚未設(shè)立這一機(jī)構(gòu)。

第二階段（1989—1999年）

地方政府層次結(jié)構(gòu)的變化主要有：（1）90年代，各地進(jìn)一步推進(jìn)地市合并和市管縣的改革，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980年全國共有行政公署170個，1991年減少至148個，到了1999年，只有72個，而且正在被撤銷；領(lǐng)導(dǎo)縣的地級市從1980年底的50個、1985年底的143個增加到1998年的227個。（2）1985年國家機(jī)關(guān)進(jìn)行工資改革時，對廣州、武漢等8大城市的領(lǐng)導(dǎo)人單獨(dú)規(guī)定了一套介于省級與市級機(jī)關(guān)工作人員的工資標(biāo)準(zhǔn)，于是便有了副省級市的說法；1995年中央編委發(fā)文明確規(guī)定廣州、武漢等16個城市為副省級市，從而在省與市之間又產(chǎn)生了一個新的層次。（3）1997年和1999年，香港、澳門特區(qū)分別成立，創(chuàng)造了一個中國特色的國家結(jié)構(gòu)形式——“一國兩制”?！耙粐鴥芍啤钡膶?shí)踐豐富和發(fā)展了我國的國家結(jié)構(gòu)形式。（4）在1999年開始的地方政府機(jī)構(gòu)改革中，逐步將工商、質(zhì)監(jiān)和藥監(jiān)機(jī)構(gòu)改為省直機(jī)構(gòu)，將環(huán)保部門改為雙重管理、以所在地管理為主的管理體制，進(jìn)一步理順了“條塊”關(guān)系。

1988年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，由于種種原因，地方政府并未進(jìn)行改革。地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化主要發(fā)生在1993年到1995年間。以山東省政府為例，在這次改革中，撤銷了第一、第二輕工業(yè)廳、文物事業(yè)管理局、職工教育辦；撤銷了化學(xué)工業(yè)廳，組建了石油化學(xué)工業(yè)廳；撤銷了水產(chǎn)局，組建了海洋與水產(chǎn)廳；實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察廳與省紀(jì)委合署辦公；增設(shè)了省政府調(diào)研室、地方稅務(wù)局、省國資局、建工局、醫(yī)藥管理局等部門。

第三階段（1999—2008年）

1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，地方政府機(jī)構(gòu)改革于次年展開。在此期間，省政府撤銷了煤炭、建材、石化、紡織、地礦、機(jī)械、畜牧、農(nóng)機(jī)管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理等部門，撤銷了貿(mào)易廳、經(jīng)濟(jì)協(xié)作辦、國防科工委（辦）；撤銷農(nóng)委，其職能并入農(nóng)業(yè)廳；撤銷電子工業(yè)局，設(shè)立信息產(chǎn)業(yè)廳；土地管理局和測繪局合并為國土資源廳；建委和建筑工程管理局合并為建設(shè)廳；計(jì)劃委員會改為發(fā)展計(jì)劃委員會；經(jīng)改委改為經(jīng)改辦；法制局改為法制辦；科技委改為科技廳；教委改為教育局；體委改為體育局；林業(yè)廳改為林業(yè)局；省技術(shù)監(jiān)督局改為省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局；對外經(jīng)貿(mào)委改為對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作廳。

2003年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，省政府機(jī)構(gòu)的變化主要有：撤銷發(fā)展計(jì)劃委和經(jīng)改辦，設(shè)立省發(fā)改委；新建安全生產(chǎn)監(jiān)管局、省政府國資委；將計(jì)生委改為人口和計(jì)劃生育委員會；將藥監(jiān)局改為食品藥品監(jiān)管局。2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，地方政府機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行探索。

（三）中央與地方行政機(jī)構(gòu)演變對照

首先需要說明幾點(diǎn)：（1）除了改革的幾年外，其他年份政府機(jī)構(gòu)相對比較穩(wěn)定，因此我們只選取1986年、1992年、1996年、2002年和2007年幾個典型的年份進(jìn)行對比；（2）地方政府層次多，而且各地的機(jī)構(gòu)設(shè)置大同小異，為簡便起見，我們選擇山東省政府為代表；（3）中央與地方政府的絕大多數(shù)部門都是“上下對口”的，因此我們只選擇能說明問題的中央特有、地方特有或者不完全對口的機(jī)構(gòu)設(shè)置來研究。

1986年，國務(wù)院特有的機(jī)構(gòu)是：國防部，鐵道部，郵電部，中國人民銀行，國務(wù)院港澳辦、特區(qū)辦，海關(guān)總署，中國民用航空局等。山東省政府特有的機(jī)構(gòu)為：稅務(wù)局，勞改局，省防空辦，駐北京等地的辦事處，城市抽樣調(diào)查隊(duì)，農(nóng)村抽樣調(diào)查隊(duì)，多種經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局等。1992年，國務(wù)院特有的機(jī)構(gòu)是：國防部，鐵道部，郵電部，中國人民銀行，國務(wù)院港澳辦、特區(qū)辦、新聞辦、研究室，海關(guān)總署，中國民用航空局，國有資產(chǎn)管理局，航空航天工業(yè)部，地質(zhì)礦產(chǎn)部等。山東省政府特有的機(jī)構(gòu)是：經(jīng)濟(jì)委員會，經(jīng)濟(jì)協(xié)作辦，農(nóng)機(jī)管理局，勞改局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局，駐北京等地的辦事處，防空辦等。此外，國務(wù)院設(shè)能源部，機(jī)械電子工業(yè)部，化學(xué)工業(yè)部，冶金工業(yè)部，輕工業(yè)部，而山東省政府則設(shè)石油化學(xué)廳，機(jī)械工業(yè)廳，第一輕工業(yè)廳，第二輕工業(yè)廳。1996年，國務(wù)院特有的機(jī)構(gòu)是：國防部，鐵道部，郵電部，中國人民銀行，國務(wù)院港澳辦、特區(qū)辦，海關(guān)總署，中國民用航空局等。山東省政府特有的機(jī)構(gòu)是：紡織工業(yè)廳，建工局，物價局，經(jīng)濟(jì)協(xié)作辦，農(nóng)機(jī)管理局，監(jiān)獄管理局，建筑材料工業(yè)局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理局，防空辦，駐北京等地的辦事處等。2002年國務(wù)院特有的機(jī)構(gòu)是：國防部，鐵道部，海關(guān)總署，國防科工委，中國人民銀行，知識產(chǎn)權(quán)局，中國民用航空總局，國務(wù)院港澳辦，保監(jiān)會等。山東省政府特有的機(jī)構(gòu)是：物價局，監(jiān)獄管理局，防空辦，駐北京等地的辦事處等。2007年國務(wù)院特有的機(jī)構(gòu)是：國防部，鐵道部，海關(guān)總署，中國人民銀行，中國民用航空總局，國務(wù)院港澳辦，銀監(jiān)會，證監(jiān)會等。山東省政府特有的機(jī)構(gòu)是：物價局，監(jiān)獄管理局，防空辦，駐北京等地的辦事處等。

（四）小結(jié)

第一，從中央與地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，大多數(shù)部門都是上下對口的；從職能上看，凡是國務(wù)院所屬的上下對口的部門，地方政府部門的職能主要是執(zhí)行上級部門的決策。

第二，地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置始終隨著中央政府的變化而變化。例如新聞辦、研究室，知識產(chǎn)權(quán)局，國資委，信息產(chǎn)業(yè)部門等都是先在國務(wù)院設(shè)置，后來才在地方政府設(shè)置。工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的裁減也是先在國務(wù)院后在地方政府進(jìn)行。監(jiān)察部門與黨委紀(jì)檢部門的合署辦公也是如此。有些機(jī)構(gòu)隨著改革的推進(jìn)而撤銷，如國務(wù)院特區(qū)辦，它是專門負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)特區(qū)等地對外開放等經(jīng)濟(jì)事務(wù)的機(jī)構(gòu)，但隨著我國的全面開放，它在20世紀(jì)90年代后期被撤銷了；地方政府的農(nóng)機(jī)管理局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理局等也在后來被撤銷。

第三，機(jī)構(gòu)改革的一個重點(diǎn)是加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控職能。單從部門設(shè)置上講，國防部，鐵道部，港澳辦，海關(guān)總署，郵電管理部門，中國人民銀行，中國民用航空局等負(fù)責(zé)全國性的、跨地區(qū)事務(wù)的機(jī)構(gòu)一直都是國務(wù)院特有的部門，其中前3個地方政府從未設(shè)置過（僅有一個例外：由于特殊的地理位置，廣東省政府設(shè)有港澳辦），后4個逐步由雙重管理變?yōu)橹醒氪怪惫芾怼?/p>

第四，改革開放30年來，我國的政府機(jī)構(gòu)改革大致走了一條“精簡機(jī)構(gòu)——轉(zhuǎn)變職能——理順職能”的道路。在1982年以來的6次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，前3次重點(diǎn)是精簡機(jī)構(gòu)和人員；1998年開始，機(jī)構(gòu)改革著力轉(zhuǎn)變政府職能，一方面加強(qiáng)宏觀管理職能，減少對微觀經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，例如發(fā)改委的設(shè)立及其職能的變化；另一方面加強(qiáng)監(jiān)管職能和服務(wù)職能，例如質(zhì)檢局、安監(jiān)局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、食品藥品監(jiān)管局以及環(huán)保部門、勞動和社會保障部門的組建，都能反映出這種趨勢。2008年的大部制改革，試圖在進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，理順各政府部門之間的職責(zé)關(guān)系

第五，改革開放30年來，我國地方行政體制的兩個方面都發(fā)生了變化：機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化與中央政府基本一致；政府結(jié)構(gòu)層次的變遷走了一條“恢復(fù)—發(fā)展—精簡”之路，行政公署和區(qū)公所的命運(yùn)就足以說明這一點(diǎn)。

注釋

①王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，1995年，第253頁。

②《中華人民共和國立法法》規(guī)定：“本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市?！?/p>

③蔡定劍：《人民代表大會二十年發(fā)展與改革》，中國檢察出版社，2000年，第62—70頁。

④吳愛民：《當(dāng)代中國政府》，中國人民大學(xué)出版社，2005年，第196頁。

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