重慶土改實(shí)驗(yàn)推倒重來(lái)

尹鴻偉

出于對(duì)農(nóng)民失地問(wèn)題的擔(dān)憂，重慶“股田制公司”改革被中央叫停，建設(shè)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社成為新的改革方向。但重慶在現(xiàn)行法律的夾縫中僅靠技術(shù)性改革能走多遠(yuǎn)，仍有待觀察。

曾經(jīng)備受關(guān)注的土地改革實(shí)驗(yàn)已經(jīng)被中央叫停，現(xiàn)在，重慶市又重新開(kāi)始了新的嘗試，但目標(biāo)仍然是“土地流轉(zhuǎn)”。

“簡(jiǎn)單點(diǎn)說(shuō)，就是重慶原來(lái)進(jìn)行的‘股田制公司改革被停止，改為進(jìn)行農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)?！敝貞c的一名農(nóng)業(yè)官員說(shuō)，“盡管只是實(shí)驗(yàn)失敗，但推倒重來(lái)怎么說(shuō)也是令人尷尬的。”

“土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村其實(shí)早就出現(xiàn)，并且一直存在，愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民往往是有其他謀生方式的群體，而只能靠土地生存的農(nóng)民是不可能流轉(zhuǎn)土地的。前者對(duì)土地的生存依賴已經(jīng)很小，后者沒(méi)有土地則不能生存?！比A中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰說(shuō)。

無(wú)論城市發(fā)展、農(nóng)民生活、企業(yè)投資還是商業(yè)活動(dòng)，土地資源都是基礎(chǔ)。重慶大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究院副院長(zhǎng)蒲勇健認(rèn)為：“土地在中國(guó)歷來(lái)不僅僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是個(gè)政治問(wèn)題。從重慶土地的命運(yùn)，能夠窺探未來(lái)中國(guó)土地政策的走向?！?/p>

不能再前進(jìn)

重慶市在獲批為中國(guó)第三個(gè)“國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)”后的2007年7月，出臺(tái)了《服務(wù)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，其中“允許以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股”最引各界關(guān)注?！兑庖?jiàn)》稱，支持當(dāng)?shù)靥剿鬓r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式，在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)、不改變土地用途的前提下，允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社，及在條件成熟的地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨(dú)資、合伙等企業(yè)的試點(diǎn)工作。

這種以工商登記將土地權(quán)益正式轉(zhuǎn)化為資本的試驗(yàn)開(kāi)了國(guó)內(nèi)先河，被形象地稱為“股田制公司”。事實(shí)上，重慶的“股田制公司”在《意見(jiàn)》出臺(tái)前已經(jīng)“未登記出現(xiàn)”。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行重慶分行透露，截至2007年5月，重慶市已有35家以土地入股的農(nóng)民公司，涉及柑橘、花椒種植和生豬養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；同時(shí)，重慶市財(cái)政局也從涉農(nóng)資金中拿出部分給予補(bǔ)貼(本刊2008年第5期曾以《土地命運(yùn)決定成渝試驗(yàn)區(qū)成敗》為題進(jìn)行報(bào)道)。

但隨后，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室調(diào)研后，緊急叫停了“股田制公司”的推進(jìn)，專家們提出以下?lián)鷳n：首先，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后，一旦經(jīng)過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓，則非農(nóng)村集體成員也可能獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這與現(xiàn)行的土地承包制度發(fā)生沖突；其次，一旦入股企業(yè)破產(chǎn)，土地則可能用于償還債務(wù)，農(nóng)民面臨失地風(fēng)險(xiǎn)；還有，按照《公司法》的規(guī)定，公司股東不超過(guò)50A，而農(nóng)地入股的公司股東大多超過(guò)百人。這些可能出現(xiàn)的情況，都與現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》沖突。

“重慶土地入股實(shí)際上就是一種以農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為資本的投資行為，而投資本身就是有風(fēng)險(xiǎn)的?！逼延陆≌f(shuō)。其實(shí)，在《意見(jiàn)》發(fā)布的同時(shí)有關(guān)部門也強(qiáng)調(diào)，雖然允許農(nóng)民以承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，但有兩個(gè)前置條件：一是經(jīng)區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)；二是在條件成熟的地區(qū)開(kāi)展?！皬哪撤N意義上講，農(nóng)民辦的‘土地股份公司只準(zhǔn)成功，不許失敗。”

蒲勇健認(rèn)為：“這些措施是繼減免賦稅、提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等方法后，增加農(nóng)民收入的一種良好嘗試。遺憾的是，重慶試驗(yàn)只是在土地管理與使用的方式上發(fā)生了變化，并沒(méi)有突破土地產(chǎn)權(quán)的大關(guān)，即土地是農(nóng)民基本財(cái)產(chǎn)的問(wèn)題還沒(méi)有得到法律確認(rèn)，仍然僅僅是一種生產(chǎn)資料。”

現(xiàn)在看來(lái)，蒲勇健與中央政府的專家都在擔(dān)心，所不同的是，蒲勇健希望“往前走，突破土地產(chǎn)權(quán)的大關(guān)”，后者卻是“不能再前進(jìn)，必須停下來(lái)”。

賀雪峰對(duì)失地風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂非常認(rèn)同。他認(rèn)為，以賣斷若干年承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)，事實(shí)上是一種不可逆的土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去獲得一些現(xiàn)金后進(jìn)城，這些進(jìn)城農(nóng)民事實(shí)上不再可能回到村莊，因?yàn)樗麄円呀?jīng)不再能隨時(shí)取回已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)了?！袄缱罱?jīng)濟(jì)大蕭條引發(fā)大量企業(yè)破產(chǎn)，大量農(nóng)村打工者不得不回家，如果他們沒(méi)有了土地作為退路，后果很難想象?！?/p>

然而，國(guó)家是否應(yīng)該繼續(xù)將農(nóng)民的土地交給農(nóng)民作為“退路”，而不予其平等的公民待遇和社會(huì)保障，經(jīng)濟(jì)不景氣了就讓他們回家種地了事，顯然是一個(gè)“不能再停止”的追問(wèn)。

戴著鐐銬跳舞

“股田制改革”被叫停，在相關(guān)報(bào)告上，溫家寶總理批示要求先行實(shí)施“股田改革”的省市要探索以土地入股發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社。

“這樣的消息對(duì)于重慶市的官員們不亞于晴天霹靂，辛苦了很長(zhǎng)時(shí)間，沒(méi)有想到是這樣的結(jié)果，而且是中央命令，重慶市一名國(guó)土官員透露，參與前期‘股田制公司改革嘗試的官員都急了，而在農(nóng)民層面反應(yīng)倒不大，因?yàn)楣ぷ髟趺醋觯麄兌际锹?tīng)政府的?！?/p>

一些人擔(dān)心，早在上個(gè)世紀(jì)50年代，合作社就已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)，還成為人民公社的“重要構(gòu)成部分”，而人民公社實(shí)驗(yàn)給中國(guó)農(nóng)民、中國(guó)社會(huì)帶來(lái)的災(zāi)難，上點(diǎn)年紀(jì)的人都不堪回首。于是，國(guó)家級(jí)的專家努力解釋：這一次的合作社與人民公社時(shí)代的合作社不同，“前者是基于農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要，后者則是政府強(qiáng)行推進(jìn)的產(chǎn)物”、“現(xiàn)行的專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，以同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織”。

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》已于2007年7月1日起實(shí)施。從2002年至2007年底，重慶市已加入“兩社一會(huì)”(專業(yè)合作社、綜合服務(wù)社、專業(yè)協(xié)會(huì))的農(nóng)戶達(dá)到143萬(wàn)戶，占重慶市714.9萬(wàn)農(nóng)戶的20％，農(nóng)戶年增收500元以上。

按照中央部署，重慶市農(nóng)委已經(jīng)起草并經(jīng)重慶市政府常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的決定》，目前已報(bào)國(guó)務(wù)院待批。按照該《決定》，重慶擬發(fā)展的農(nóng)民專業(yè)合作社，有股權(quán)單一、生產(chǎn)要素合作、股份混和、股權(quán)轉(zhuǎn)租及股份參與五種模式。重慶當(dāng)?shù)匾幻r(nóng)業(yè)官員認(rèn)為，上述模式估計(jì)可以避免土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股所帶來(lái)的違背法律法規(guī)的情況，也可避免農(nóng)民失地，其最大的特點(diǎn)是“保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)”。

“既然‘股田制改革被叫停，那么已經(jīng)初具基礎(chǔ)的‘農(nóng)民專業(yè)合作社將會(huì)成為重慶市的下一個(gè)發(fā)展方向?！敝貞c市一名政府學(xué)者表示。但目前幾乎沒(méi)有官員愿意出面證實(shí)。

上述那名農(nóng)業(yè)官員提供了相對(duì)清晰的答案：“承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，承包權(quán)永遠(yuǎn)掌握在農(nóng)戶手中，可以解決非農(nóng)村集體成員獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)也可避免兩權(quán)集中導(dǎo)致的農(nóng)民失地問(wèn)題?！钡硗庵档藐P(guān)注的是，盡管《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)要為農(nóng)民專業(yè)合作社提供多渠道的資金支持，但現(xiàn)實(shí)情況是，因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)是個(gè)虛擬的東西，金融機(jī)構(gòu)仍然不愿貸款，合作社的融資渠道依然不暢。

蒲勇健也表示，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社不能解

決土地上的所有問(wèn)題，如果重慶市僅靠技術(shù)性改革注定將不會(huì)成功，可能會(huì)形成所有人都在參加，但是最后所有人都不想管，也管不了。他說(shuō)：“我曾經(jīng)也熱切關(guān)注過(guò)‘股田制公司的情況，覺(jué)得其并非一無(wú)是處。股田制有它的優(yōu)點(diǎn)，應(yīng)該可以和農(nóng)業(yè)合作社并存，如果目前的法律上有阻礙，為什么不可以考慮修改《公司法》等法律內(nèi)容呢?”

顯然，中國(guó)的土地改革必然涉及現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等，可以說(shuō)都在限制著重慶土改，令其不得不“戴著鐐銬跳舞”。

“又想改革，又怕風(fēng)險(xiǎn)，尤其是害怕農(nóng)民失去土地，這就成了改革的悖論?！逼延陆≌f(shuō)，“像西班牙、意大利這些農(nóng)業(yè)比重大的發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)本來(lái)可以向其學(xué)習(xí)，但最后仍然有一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題無(wú)法逾越，即它們的土地是私有的，農(nóng)民的自主性很強(qiáng)，可以隨時(shí)選擇加入或者退出。眾所周知，中國(guó)農(nóng)民的情況完全不一樣?！?/p>

土地交易的未來(lái)

10月19日，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》正式發(fā)布，該《決定》在明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的同時(shí)，還提出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。

不過(guò)該《決定》也強(qiáng)調(diào)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

盡管重慶的“股田制公司”實(shí)驗(yàn)遭遇挫折，但是農(nóng)民土地交易權(quán)擴(kuò)大的腳步已經(jīng)無(wú)法停止，千方百計(jì)讓土地?zé)òl(fā)生機(jī)已經(jīng)成為不可阻擋的潮流。

“重慶市土地交易所很快就會(huì)有眉目了，到時(shí)候?qū)橹貞c的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和新農(nóng)村建設(shè)帶來(lái)極大的幫助。”2008年10月底，重慶市國(guó)土資源和房屋管理局的一名官員在電話中向記者透露，“不過(guò)在中央沒(méi)有正式批準(zhǔn)前，我們只能保持沉默，免得又遭遇像‘股田制改革被叫停那樣的尷尬?！?/p>

不過(guò)已經(jīng)有人先行一步。2008年10月13日，旨在“推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的合理流動(dòng)、促進(jìn)農(nóng)村資本的有序流轉(zhuǎn)”的成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所掛牌成立，為全國(guó)首例。成都市市委書記李春城和市長(zhǎng)葛紅林雙雙參加并一起為交易所揭牌，足見(jiàn)地方政府對(duì)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易之熱衷程度。

賀雪峰則提醒說(shuō)：“無(wú)論是已經(jīng)成立的成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，還是即將成立的重慶市土地交易所，我覺(jué)得都應(yīng)該對(duì)其經(jīng)營(yíng)行為保持一種警惕。因?yàn)楝F(xiàn)在許多地方政府和官員為了財(cái)政收益，為了個(gè)人政績(jī)，都紛紛打土地的主意，并非真正對(duì)土地、對(duì)農(nóng)民的命運(yùn)負(fù)責(zé)?！?/p>

賀雪峰透露，10月初在赴成都調(diào)研期間，自己為此問(wèn)題“還與成都市委書記李春城有過(guò)激烈的討論”。他說(shuō)：“農(nóng)村的土地?zé)o論走合作化道路，還是私有化道路，都不能忘記中國(guó)的國(guó)情，即擁有穩(wěn)定的土地制度是必須的。因?yàn)椴畈欢噙€有9億農(nóng)民無(wú)法馬上離開(kāi)土地，中國(guó)的糧食安全問(wèn)題并非聳人聽(tīng)聞，所以對(duì)于那些肆無(wú)忌憚把土地變成旅游、房，地產(chǎn)和工廠的牟利行為，我一直保持謹(jǐn)慎態(tài)度?！?/p>

此前的8月5日，國(guó)土資源部和重慶市政府已經(jīng)簽訂《推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合配套改革工作備忘錄》，一直對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤試點(diǎn)持謹(jǐn)慎態(tài)度的國(guó)土資源部，將支持重慶探索集中使用土地整理專項(xiàng)資金，推動(dòng)土地整理，并在此基礎(chǔ)上試驗(yàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，建設(shè)城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)。

重慶擬建的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)，將以城鄉(xiāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)換掛鉤交易為主，并擬將部分農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)納入其中，開(kāi)展“四荒地”和林地等土地拍賣業(yè)務(wù)，相對(duì)市場(chǎng)化地進(jìn)行城市建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)的互換，以解決城市擴(kuò)張過(guò)程中建設(shè)用地需求量難以解決的問(wèn)題。

重慶直轄10年以來(lái)，已經(jīng)有500萬(wàn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)換，占用城市建設(shè)用地指標(biāo)，同時(shí)也釋放出150萬(wàn)畝農(nóng)村建設(shè)用地。依據(jù)這樣的數(shù)據(jù)計(jì)算，重慶市政協(xié)常委邱道持認(rèn)為，“實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，重慶不僅可以解決城市建設(shè)用地缺乏問(wèn)題，還可有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村建設(shè)用地用于復(fù)耕?！?/p>

據(jù)悉，正在修改的《土地管理法》仍保留了長(zhǎng)期以來(lái)備受非議的政府征地制度，不過(guò)，十七屆三中全會(huì)之后，征地產(chǎn)生差價(jià)收益部分的分配制度可能會(huì)有所改變。因?yàn)?，城鄉(xiāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)換掛鉤交易頻繁之后，如何保障農(nóng)民的利益無(wú)疑將成為突出的問(wèn)題。