內(nèi)蒙古土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化與持續(xù)利用對(duì)策

蔣一涵

摘要：土地是人類生存和發(fā)展重要的自、然資源。本文介紹了內(nèi)蒙古土地利用結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，分析了目前內(nèi)蒙古用地結(jié)構(gòu)存在的問題，并提出優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)及持續(xù)利用的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化對(duì)策

一、土地利用結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

受自然環(huán)境影響，自治區(qū)土地資源及其利用存在明顯地域差異。例如，自治區(qū)的耕地多分布于赤峰市、通遼市和呼倫貝爾市氣候條件較好地區(qū)；而牧草地則分布在錫林郭勒盟；未利用土地集中分布在阿拉善盟。根據(jù)2005年自治區(qū)土地變更調(diào)查，全區(qū)土地總面積11550.92萬(wàn)公頃，其中耕地710.21萬(wàn)公頃，占總土地面積的6.15％；林地2171.59萬(wàn)公頃，占總土地面積的18.80％；牧草地6587.46萬(wàn)公頃，占總土地面積的57.03％；居民點(diǎn)及工礦用地120.09萬(wàn)公頃，占總土地面積的1.04％；未利用土地1874.90萬(wàn)公頃，占總土地面積16.23％。全區(qū)土地利用現(xiàn)狀以牧草地、林地和未利用土地為主。

二、土地利用結(jié)構(gòu)存在的問題

(一)隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、現(xiàn)代化水平快速提高，建設(shè)用地需求迅速擴(kuò)大，土地資源矛盾日益突出。此外，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些城市盲目擴(kuò)大，造成用地結(jié)構(gòu)不合理，缺乏功能分區(qū)，工業(yè)生產(chǎn)用地偏大，而基礎(chǔ)設(shè)施用地偏小。特別是重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，如“呼包鄂金三角”地區(qū)的各項(xiàng)用地缺乏全面規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。農(nóng)村建沒用地基本上沒有規(guī)劃。隨意l生較大。許多工業(yè)企業(yè)布局零散，且生產(chǎn)期短，致使土地的綜合效益下降。

(二)非農(nóng)建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，耕地面積銳減。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求量越來越大，部分農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地是必要的，但由于用地缺乏全面規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，導(dǎo)致非農(nóng)建設(shè)盲目擴(kuò)張，多征少用或少征多用，甚至征而不用，造成土地資源浪費(fèi)。

(三)城市、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，難以滿足自治區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的需求。鑒于目前自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于高速發(fā)展時(shí)期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求增大，從而加大了對(duì)建設(shè)用地需求，加劇了供需緊張。

(四)農(nóng)牧業(yè)結(jié)合松散，兩者矛盾尖銳。在內(nèi)蒙古的牧區(qū)、農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)與農(nóng)區(qū)，雖然農(nóng)牧業(yè)比重大體相當(dāng)，但農(nóng)牧業(yè)之間和農(nóng)牧區(qū)之間缺乏緊密結(jié)合，農(nóng)業(yè)與農(nóng)區(qū)不能為牧，業(yè)與牧區(qū)提供飼料，而牧業(yè)和牧區(qū)不能為農(nóng)業(yè)和農(nóng)區(qū)提供牲畜、肥料與草場(chǎng)。相反，隨著農(nóng)區(qū)與農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)的人口激增，人均占有耕地減少，農(nóng)牧爭(zhēng)地矛盾日顯突出。

三、合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)建議

根據(jù)自治區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化及農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向與布局，合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)要立足發(fā)展、節(jié)約用地、增加供給，主動(dòng)保護(hù)，要依靠管理和科技，即量的節(jié)約和效率的提高并重，開源、節(jié)流和搞活三管齊下，合理地開發(fā)利用未利用地資源，加強(qiáng)功能分區(qū)，增強(qiáng)特色建設(shè)，重點(diǎn)保證城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和國(guó)家能源基地建設(shè)用地。合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，具體從以下幾個(gè)方面入手：

(一)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持集約用地

由于城市建設(shè)用地的稀缺性，城市綜合實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)在一定意義上就是土地利用結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前，一些城市把房地產(chǎn)業(yè)作為拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，各地在發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)中一定要嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，特別是要嚴(yán)格控制高檔商品住宅，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，充分考慮區(qū)域位置、市場(chǎng)需求，避免盲目建設(shè)。

第一，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和安排土地利用結(jié)構(gòu)上，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，適應(yīng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，，根據(jù)自治區(qū)各地實(shí)際實(shí)事求是地確定各城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，做到不僅有總量的控制，也有結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。特別是要給工業(yè)用地留有一定空間，工業(yè)用地也要根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，注重投資強(qiáng)度，提高產(chǎn)出率。

第二，要堅(jiān)持以規(guī)劃為依據(jù)的土地用途管制制度，強(qiáng)化規(guī)劃的控制地位，科學(xué)編制和修改規(guī)劃，結(jié)合正在開展的土地利用總體規(guī)劃修編工作，調(diào)整土地利用空間布局和宏觀調(diào)控指標(biāo)，真正發(fā)揮規(guī)劃的制度、導(dǎo)向和管制作用。

第三，強(qiáng)化計(jì)劃指標(biāo)對(duì)建設(shè)用地總量的控制作用，完善建設(shè)用地定額控制指標(biāo)，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量。土地是不可再生的寶貴資源，為了使有限的土地最大限度地滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的需求，要實(shí)行定額管理，有償供應(yīng)，以促進(jìn)用地單位和個(gè)人合理節(jié)約使用土地，提高土地的利用強(qiáng)度。各類建設(shè)用地供應(yīng)，需嚴(yán)格執(zhí)行土地總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)用地定額供應(yīng)土地，以提高土地資源利用效率。

第四，控制農(nóng)用地特別是耕地轉(zhuǎn)用總量。農(nóng)地的轉(zhuǎn)用和征用規(guī)模要與農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的速度相適應(yīng)，要與開發(fā)建設(shè)的速度相適應(yīng)。從自治區(qū)的情況和耕地的功能上說，任何地方都有保護(hù)耕地的義務(wù)。到2020年，耕地適宜量完全能夠滿足耕地需求的補(bǔ)充量。

第五，進(jìn)一步盤活存量建設(shè)用地。通過對(duì)存量城鎮(zhèn)建設(shè)用地實(shí)行改變位置、改變用途、改變使用者三種方式，切實(shí)盤活存量土地，并把它作為土地供應(yīng)重要來源，緩解新增建設(shè)用地指標(biāo)不足的矛盾。

(二)因地制宜地開發(fā)未利用土地

全區(qū)未利用土地占自治區(qū)總土地面積的16.23％。根據(jù)土地的適宜類型合理確定未利用地開發(fā)方向，對(duì)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)有著重要作用。因此，在對(duì)未利用地資源調(diào)查評(píng)價(jià)和分析的基礎(chǔ)上，制定符合區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的未利用地資源開發(fā)利用方向與戰(zhàn)略，做到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。

根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展需求，盡可能把城鎮(zhèn)周邊未利用地開發(fā)為建設(shè)用地；在干旱缺水地區(qū)開發(fā)荒草地，一定要做好荒漠化防治工程、節(jié)水灌溉工程和水資源調(diào)配工程，防止造成新的土地荒漠化；在河套、土默川、西遼河等平原灌溉區(qū)，重點(diǎn)開發(fā)耕地，做好鹽漬化防治工程；在丘陵山地區(qū)，增加水土保持工程，多開發(fā)一些林地；在沿河湖灘涂地開發(fā)中，要注意做好濕地保護(hù)和生物多樣性保護(hù)等生態(tài)工程，把未利用地開發(fā)為耕地。按照統(tǒng)籌安排各類各區(qū)域用地原則，圍繞促進(jìn)區(qū)域合理分工協(xié)作和協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，深入分析自治區(qū)內(nèi)不同地區(qū)的功能定位、發(fā)展方向和資源環(huán)境承載能力，進(jìn)行分區(qū)土地利用調(diào)控指標(biāo)和管制措施。

建設(shè)用地需求主要是受經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境影響，多分布于發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)周邊和礦產(chǎn)資源豐富地區(qū)，本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)“金三角”及蒙西經(jīng)濟(jì)區(qū)、蒙東經(jīng)濟(jì)區(qū)和口岸地區(qū)的適宜建設(shè)用地最多；耕地主要分布在河套平原，以巴彥淖爾市為主；林地主要分布在大興安嶺南部山地，以呼倫貝爾市為典型地區(qū)；人工草地主要分布于鄂爾多斯市的草原區(qū)，集中在杭錦旗、鄂托克前旗和準(zhǔn)格爾旗。未利用地的開發(fā)為土地利用提供了足夠的供給。合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，根據(jù)自治區(qū)自然條件，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)發(fā)展城鎮(zhèn)周邊建設(shè)用地，特別是用地緊張的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)地區(qū)，如“金三角”及蒙西經(jīng)濟(jì)區(qū)、蒙東經(jīng)濟(jì)區(qū)和口岸地區(qū)，這些集中用地區(qū)可實(shí)行跨區(qū)域的用地置換。

(三)各業(yè)用地指標(biāo)適度向重點(diǎn)地區(qū)傾斜

在各市、地、縣的建設(shè)用地指標(biāo)分配上，堅(jiān)持轉(zhuǎn)變觀

念，突出重點(diǎn)、分類指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢(shì)頭、實(shí)績(jī)和現(xiàn)代化、城市化發(fā)展進(jìn)程中所處的不同階段，作為分配用地指標(biāo)多少的主要依據(jù)，實(shí)行動(dòng)態(tài)平衡，可以跨區(qū)域調(diào)換土地利用類型。二是建設(shè)用地要優(yōu)先保證自治區(qū)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。三是要集中掌握必要的用地指標(biāo)，特別是計(jì)劃中要多預(yù)留一些機(jī)動(dòng)指標(biāo)。

(四)加緊制定緩解用地緊缺矛盾政策

一是制定保證事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)乃至整個(gè)現(xiàn)代化、城市化發(fā)展大局的重大項(xiàng)目建設(shè)用地的政策。二是建立機(jī)構(gòu)、規(guī)范調(diào)劑。建議建立專門的建設(shè)用地調(diào)劑中心，由自治區(qū)里統(tǒng)一規(guī)劃與安排建設(shè)用地的相互調(diào)劑。三是擴(kuò)大調(diào)劑的區(qū)域范圍。首先是突破市(縣、旗)區(qū)域，在全自治區(qū)范圍內(nèi)各市(縣、旗)之間調(diào)劑，加大對(duì)未利用地的開發(fā)。同時(shí)也要按照保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的原則，做到“在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)”。

(五)加大農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。提高土地利用效益

農(nóng)業(yè)用地應(yīng)采取用地與養(yǎng)地相結(jié)合，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，努力提高單產(chǎn)水平，優(yōu)化農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，發(fā)展外向型農(nóng)業(yè)，因地制宜地開發(fā)未利用土地資源；對(duì)非農(nóng)用地要做要建設(shè)用地需求預(yù)測(cè)工作，統(tǒng)籌規(guī)劃，城鎮(zhèn)用地內(nèi)涵與外延并重；合理調(diào)整農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)；加大土地資源管理的力度，明晰土地產(chǎn)權(quán)，完善土地管理制度。

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)，如興修水利，控制地下水位，提高抵御各種自然災(zāi)害的能力；推廣農(nóng)業(yè)科技，探索合理的耕作和施肥制度，改良土壤，提高土壤肥力，有效地挖掘土地生產(chǎn)潛力，提高單產(chǎn)水平。建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，發(fā)展外向型農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步開發(fā)和建設(shè)農(nóng)業(yè)。

四、土地可持續(xù)利用的對(duì)策

(一)防止土地污染

目前，由于大量化肥、農(nóng)藥的使用和廢水、廢物的排放，土地污染不斷加重，因此，需要通過控制排污企業(yè)，合理使用化肥、農(nóng)藥、地膜等減少農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。加強(qiáng)土地整理和區(qū)域水土流失治理工作，防止土地污染。

(二)加強(qiáng)土地資源保護(hù)。提高土地質(zhì)量

內(nèi)蒙古土壤鹽漬化較為嚴(yán)重，通過對(duì)土地利用技術(shù)的研究，對(duì)現(xiàn)有的耕地、林地進(jìn)行改良，不斷提高農(nóng)用地的生產(chǎn)力；采取農(nóng)用地地塊整形等措施，增加農(nóng)用地的總量。此外，利用復(fù)墾技術(shù)，對(duì)廢棄地進(jìn)行整治，從而增加可利用土地。

(三)結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，確定土地利用方式

由于內(nèi)蒙古具有明顯的區(qū)域差異，因此，在土地可持續(xù)利用中還應(yīng)結(jié)合土地利用的區(qū)域分異規(guī)律。根據(jù)自治區(qū)不同土地自然條件、土地適宜性分類，按照經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，可將土地劃分為若干個(gè)土地利用控制區(qū)。各類控制區(qū)均有明確的數(shù)量控制和用途管制，以此妥善解決農(nóng)用地與非農(nóng)用地、農(nóng)用地內(nèi)部之間的用地矛盾，可提供長(zhǎng)期而穩(wěn)定的適宜發(fā)展基地。