鄉(xiāng)村振興的真正難題及其破解之策

黨國英

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本目的是實現(xiàn)我國經(jīng)濟發(fā)展在整體上更有效率，社會更具平等性，生態(tài)環(huán)境得到更大改善，推進我國實現(xiàn)全面建成小康社會。多年的知識積累和實踐經(jīng)驗使我們制定出實現(xiàn)這個目標的某種文本，更加貼合社會發(fā)展的需求，更加符合社會發(fā)展規(guī)律，2018年發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》，就是這樣一個文本。但在具體推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的工作中，由于體制慣性和認識定勢，再加上當下發(fā)展水平的制約，我們很有可能發(fā)生導向性的錯誤。事實上，這種錯誤已初見端倪，需要高度關注。

防止我國農(nóng)業(yè)“日本化”

所謂農(nóng)業(yè)“日本化”，是指農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模甚小，勞動生產(chǎn)率低，農(nóng)產(chǎn)品成本高，消費市場上的食物價格高的情況。這種情況導致農(nóng)業(yè)在國際市場沒有競爭力，也導致國民消費的恩格爾系數(shù)升高，降低了國民福利水平。據(jù)資料顯示，日本近年的恩格爾系數(shù)已升至26%以上，農(nóng)產(chǎn)品進口依賴到70%左右。這種情況對日本來說不是重大風險，但若發(fā)生在我國，就大為不同了。

形成日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀的原因比較多，但主要是過分強調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性，特別是曾出現(xiàn)對鄉(xiāng)村旅游業(yè)過度扶持政策的現(xiàn)象。這導致日本農(nóng)民在日本經(jīng)濟發(fā)達以后，不愿意流轉(zhuǎn)土地。更深層次的原因，可能與日本將農(nóng)民問題過度“政治化”有關。這種施政傾向的做法與后果還需深入研究，但從初步觀察來看，處于轉(zhuǎn)型時期的任何國家，只要將農(nóng)民問題過度“政治化”，就都存在預后不良，日本如此，法國亦如此。

我國目前也在強調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性，有的地方則走過了頭。以“全域旅游”、觀光農(nóng)業(yè)為例，有的民俗旅游的民宿價格超過五星級賓館，但還是得到了政府的財政支持。另外，一些地方在農(nóng)田搭建起的游客服務設施，在農(nóng)業(yè)發(fā)達國家都十分罕見。伴隨“農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)”建設的興起，有的地方把土地切割得零零碎碎，使農(nóng)業(yè)“園藝化”，影響農(nóng)業(yè)成本降低。

我國地域廣闊，某些地方在推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營方面有明顯進步，這本來是一個好的趨勢，但因地租率過高，使得相關新型農(nóng)業(yè)主體很難盈利。因為承包權不能流轉(zhuǎn)，致使土地租期比較短，減弱了投資者的穩(wěn)定預期，經(jīng)濟效益也不樂觀。

如何繞開農(nóng)民增收遭遇的“天花板”

農(nóng)民增收是一個世界性難題。隨著農(nóng)業(yè)的機械化、化學化水平的提高，勞動生產(chǎn)率也會相對提高。許多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類型雖適合家庭經(jīng)營，但土地投入在家庭經(jīng)營形式不變的情況下，其邊際效率會下降，最終在經(jīng)濟上會遇到土地經(jīng)營規(guī)模擴大的“天花板”。農(nóng)民的報酬主要決定于“工資”水平，與勞動投入有關。在市場競爭中，雖然勞動生產(chǎn)率提高了，同樣土地面積上的勞動時間也相對縮短，但是收入反倒不能增長。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因在于單位勞動時間的報酬會被市場“平均化”。

在較長的時間里，日工資平均水平由比較穩(wěn)定的外生因素決定，農(nóng)業(yè)勞動時間不增加，農(nóng)場主的農(nóng)業(yè)從業(yè)報酬就很難持續(xù)增長。正因為這種規(guī)律，近年來美國農(nóng)場主的農(nóng)業(yè)從業(yè)收入占農(nóng)民總收入的比重已下降到1/6左右。美國農(nóng)民其余的收入主要來自就近兼業(yè)收入。就近兼業(yè)作為一種穩(wěn)定的機制，有三個條件：一是有非農(nóng)就業(yè)崗位的城鎮(zhèn)，不能離農(nóng)場距離太遠；二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上數(shù)倍于農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品價值的加工服務環(huán)節(jié)價值主要在農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)；三是農(nóng)民作為利益分享主體的農(nóng)民合作社，必須在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上高效運行。缺少這三個條件，美國農(nóng)民收入就會存在很大問題。

我國已經(jīng)遇到農(nóng)民在農(nóng)業(yè)從業(yè)中得到收入占總收入的比重越來越低的情況，2008年到2017年間，這一比重便從48.7%下降到37.4%。即使我國的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平有所提高，這個比重仍可能持續(xù)下降。我們的問題是，前述美國農(nóng)民兼業(yè)的三個條件在我國很不充分，以致我們的農(nóng)民主要是異地兼業(yè)，且把部分家庭成員留在家鄉(xiāng)。更麻煩的是，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的布局主要是“上浮”城市，而不是“下沉”農(nóng)村；產(chǎn)業(yè)鏈上的各類“龍頭企業(yè)”是一般的盈利性企業(yè)，而不是農(nóng)民作為社員的專業(yè)合作社。我國目前沒有支持農(nóng)民通過合作成員身份分享農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價值增值的強大平臺。撐起這個平臺很有必要，但現(xiàn)實卻與需求相差甚遠。

避免農(nóng)村公共服務低效率

鄉(xiāng)村振興的實際工作之一是建設農(nóng)村公共服務設施。從調(diào)查情況來看，農(nóng)村公共服務設施難以有效建設和使用，是相當普遍的問題。效率問題與農(nóng)村人口布局和居住形態(tài)有關。

盡管阻力因素很多，我國的專業(yè)農(nóng)戶終究還是會選擇小規(guī)模居住方式。專業(yè)農(nóng)戶需要各種倉儲設施，有的還需要特別生產(chǎn)設施。留住農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)居民一般不會與這種專業(yè)農(nóng)戶為鄰。發(fā)達國家的專業(yè)農(nóng)戶一般居于規(guī)模小、分散化的居民點上。但是，對居民提供服務的公共設施卻需要一定的人口規(guī)模，否則運行的成本分攤會很高。例如，據(jù)筆者從小學教育專家處獲得的信息，一所有投入效益的小學，學生總數(shù)應在400～1000名。否則，小學的實驗室設備、體育設施等就有低效之虞，學生的心理健康也難養(yǎng)成。所以，發(fā)達國家的專業(yè)農(nóng)戶一般不能在家門口得到公共服務，而必須在一定距離之外的大型居民點享受公共服務。這種居民點的規(guī)模一般應在萬人以上。

我國的行政村平均規(guī)模不到1000人，村民小組（接近自然村概念）規(guī)模更小，約150人。從城鄉(xiāng)人口布局變化趨勢看，我國只有建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域和鄉(xiāng)政府所在地（接近4萬個）適合建立能夠相對有效運行的主要公共服務機構，其中包括小學校、綜合性基層醫(yī)院、污水處理系統(tǒng)、垃圾初級處理中心以及行政服務中心等。

這里的難題是，一般所說的“城鄉(xiāng)基本公共服務均等化”與公共服務有效運行之間存在明顯矛盾。正確的政策導向應該是重視兩個類型的鄉(xiāng)村居民點：一個是鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地，應該將其按照城市的標準去建設；另一個是小型的專業(yè)農(nóng)戶居民點，在這里基本不需要建設公共服務設施，小型居民點的農(nóng)戶在前一類大型居民點享受基本公共服務。介于這兩種類型居民點之間的不大不小的其他大部分居民點，應該逐步引導其向這兩種類型居民點方向發(fā)展。從近期觀察看，各地尚未形成這種明確的政策導向，有的地方甚至存在逆向引導問題，由此產(chǎn)生的浪費將十分巨大。

如何終止農(nóng)村經(jīng)濟問題“政治化”

農(nóng)村經(jīng)濟問題“政治化”，大體有這樣幾個特點：一是農(nóng)村經(jīng)濟事務因某些政治安排，無法利用市場原則去處理；二是政府傾向于過度干預農(nóng)村經(jīng)濟事務，弱化市場對經(jīng)濟活動的決定作用；三是對農(nóng)村居民的政治賦權作特殊安排，或強化賦權，或弱化賦權，或?qū)φ钨x權作結(jié)構性的差異化安排。發(fā)達國家或多或少都有上述情形，總體看，這種情形弊大于利，其中日本和法國在這方面較為突出，這兩個國家的農(nóng)業(yè)競爭力也都相對低下。

我國農(nóng)村經(jīng)濟事務“政治化”的情形具體表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，由于土地制度及其衍生的農(nóng)村股份合作社機制的特征，我國農(nóng)村很多經(jīng)濟事務常常實行“少數(shù)服從多數(shù)”原則作出決策，這種“數(shù)”與所謂“成員權”有關，這是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采用了政治規(guī)則的一種表現(xiàn)，且完全不同于一般股份公司的治理結(jié)構，一般股份公司按資本總量中的份額多少影響決策，且股東有退出權。例如，盡管法律又規(guī)定在承包期內(nèi)，發(fā)包方不能按照少數(shù)服從多數(shù)原則調(diào)整土地，但我國農(nóng)村土地承包法規(guī)定，土地“承包方案應……依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”。在當下我國農(nóng)村，因為“成員權”與最初產(chǎn)生集體經(jīng)濟時的“入社”土地已經(jīng)基本失去關聯(lián)，以致產(chǎn)生了很多與分地、分錢有關的身份確認問題。身份確認又不得不與人口出生時點、入戶時點建立聯(lián)系，而這個時點選擇的合理性與客觀的經(jīng)濟合理性沒有什么關系，只與“村莊政治”有關系。每一次確立這種時點，就意味著一次“村莊革命”，都會引起不小的動蕩。因為土地承包有期限的規(guī)定，這種“村莊政治”會對土地流轉(zhuǎn)和租金率發(fā)生影響，不利于建立有效的經(jīng)濟運行機制。

第二，“政社合一”體制在行政村一級沒有取消，造成“政經(jīng)不分”。雖然近年來我國村集體的公務開支得到政府越來越多的補貼，但在體制上仍沒有去除政經(jīng)不分的情形。村集體經(jīng)營性資產(chǎn)較多的地方，集體收入會切一大塊成為村莊的公務開支來源。其他農(nóng)業(yè)區(qū)的村莊也會想辦法通過有償承包土地的辦法得到一定的收入。這種情形顯然不符合已經(jīng)被證明有效的公共財政對公共事務支出全覆蓋的要求。

第三，針對農(nóng)村人口向城市自由轉(zhuǎn)移的政治考量過多。有人認為在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中發(fā)生的所謂土地兼并、流民嘯聚和王朝更迭等諸方面關系的理論是謬誤。實際情況是，官場腐敗造成土地“投獻”多發(fā)，引起部分地區(qū)土地集中，產(chǎn)生流民。這種情況在當今時代不會發(fā)生。新中國成立后形成的城鄉(xiāng)分割的“戶籍制度”也是政治考量甚于經(jīng)濟考量。近年被各界人士肯定的關于“土地是農(nóng)民的社會保障”這個判斷，其實也是一種多年沿襲下來的“政治掛帥”思維的結(jié)果。如果用現(xiàn)實中的經(jīng)濟數(shù)據(jù)作分析，就會發(fā)現(xiàn)這些判斷在經(jīng)濟上不成立，同時在政治要求上也不可靠。在我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出中，土地要素報酬的份額甚少，遠不足以滿足農(nóng)民社會保障的需要。

上述問題的存在說明我國農(nóng)村經(jīng)濟體制還不符合“市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”的要求，改革還需要攻堅克難。

如何使“鄉(xiāng)愁”成為城鄉(xiāng)居民的共享成果

筆者將時下“鄉(xiāng)愁”這一重要準政策用語，看作是一種在特殊居住形態(tài)下形成的環(huán)境友好和社會友好心態(tài)。

對“鄉(xiāng)愁”的認識需要有歷史關照。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的村落里，人際關系如同小說《白鹿原》的刻畫，并不具有現(xiàn)代性。人們沒有隱私，也就極大犧牲了自由。當人們的全部生存手段均依賴村莊資源時，村莊領袖對村民的控制力就很強大。當村莊社會與宗法關系緊密結(jié)合時，這種控制會更強大?，F(xiàn)代村莊改變了這種關系，“鄉(xiāng)愁”才更有現(xiàn)代性。據(jù)筆者調(diào)查，近年農(nóng)村社會的道德風尚確有顯著改善，此變化主要是由于農(nóng)民收入增長和農(nóng)村社會開放程度的增加。

這里提出的問題是，城市能不能承載具有現(xiàn)代性的“鄉(xiāng)愁”？目前我國不具備這種條件，這與我國城市居民的居住形態(tài)有關。我國城市居民區(qū)的樓房越蓋越高，但一座樓房的居民一般不構成一個“社會”。鄰里間的空間過小，反倒不能建立友好的鄰里關系。這種情形已經(jīng)有心理學研究給出了解釋，這里不作介紹。筆者要討論的是城市居民在這種居住形態(tài)之下不能生出“鄉(xiāng)愁”，但他們對“鄉(xiāng)愁”有自己的需求，怎么辦？難道讓城市居民花錢“購買”農(nóng)村才有的“鄉(xiāng)愁”？能不能使“鄉(xiāng)愁”成為城鄉(xiāng)居民共享的文明成果，目前我們沒有答案。

此外，我國農(nóng)村的居住形態(tài)也開始向城市看齊，正在向集合住宅方向發(fā)展。按這個趨勢走下去，農(nóng)村也會沒有了“鄉(xiāng)愁”。

通過城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和土地制度改革克服難題

本文提出上述問題，同時也隱含了對解決問題途徑的看法。限于本文篇幅，這里扼要指出解決問題的路徑，作為本文的結(jié)論：

一是防止我國農(nóng)業(yè)“日本化”，要著力推進城市化，加快農(nóng)村人口向城市經(jīng)濟部門轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。支農(nóng)財政要瞄準大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，對所謂多功能農(nóng)業(yè)不再或減少補貼，將其交給市場定生死。

二是保障專業(yè)農(nóng)戶增收，要繞過規(guī)模經(jīng)營的“天花板”，依托農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈，讓農(nóng)民就近在各類大型居民點兼業(yè)。為此，要推動大型跨行政區(qū)合作社發(fā)展，將各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地發(fā)育為小型城市，實現(xiàn)大中小城市均衡布局。

三是避免農(nóng)村公共服務效率降低，要改變觀念，依托小城市實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，使小型專業(yè)農(nóng)戶居民點的農(nóng)戶在附近大型居民點獲得公共服務。

四是終止農(nóng)村經(jīng)濟問題“政治化”，要深化農(nóng)村產(chǎn)權改革，將有期限的土地承包權轉(zhuǎn)化為長期穩(wěn)定的承包權；將集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權份額可交易的真正的市場主體。為此，要以“起點公平”為原則，進行“最后一次”產(chǎn)權份額調(diào)整，建立與市場經(jīng)濟相適應的農(nóng)村產(chǎn)權制度。

五是使“鄉(xiāng)愁”成為城鄉(xiāng)居民共享的文明成果，要改革城鄉(xiāng)土地規(guī)劃管理制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地資源，使城市居民需要的住房建設用地占城市區(qū)域的比重大幅提高到45%以上，逐步使經(jīng)濟型獨棟住房成為城市居民住房的主體形態(tài)。同時要擴大放活各類村莊建設用地的交易范圍，使之成為改善國民居住形態(tài)的重要資源。