我國反壟斷法執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置論略

董聞昕

摘要：在反壟斷法的制訂過程中，對于反壟斷法執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置，一直存在爭議，許多學者對反壟斷法所規(guī)定的雙層次多機構(gòu)的執(zhí)行模式感到失望。我國雖_然一直沒有反壟斷法。但反壟斷的制度是存在的，因此也一直有相關(guān)的部門和機構(gòu)在從事相關(guān)的工作。目前的這種雙層次多執(zhí)法機構(gòu)能夠繼續(xù)現(xiàn)有的反壟斷職能分散的格局，也是立法成本最低的選擇。

關(guān)鍵詞：反壟斷法；執(zhí)行機構(gòu)；雙層次多機構(gòu)

中圖分類號：DF414文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2008)08-0116-02

中國《反壟斷法》從1994年正式進入人大的立法階段，到《反壟斷法》于2007年8月30日通過，整整用了13年。該法自2008年8月1日起施行，社會各界對于反壟斷法的關(guān)注到了一個新的頂點。

一、我國反壟斷法所規(guī)定的執(zhí)行的模式

2006年，國務(wù)院法制辦負責人曹康泰在做反壟斷法草案說明時，針對反壟斷的執(zhí)行機構(gòu)說：“各方共同的看法是，既要考慮現(xiàn)實可行性，維持有關(guān)部門分別執(zhí)法的現(xiàn)有格局，保證反壟斷法公布后的實施，又要具有一定的前瞻性，為今后機構(gòu)改革和職能調(diào)整留有余地?！?/p>

根據(jù)現(xiàn)有反壟斷法的規(guī)定，我國采用了“反壟斷委員會”和“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)”的雙層架構(gòu)模式。

“反壟斷委員會”由國務(wù)院有關(guān)部門負責人和法學、經(jīng)濟學專家組成，負責“領(lǐng)導、組織、協(xié)調(diào)”反壟斷工作?！胺磯艛鄨?zhí)法機構(gòu)”則負責具體執(zhí)法工作。

反壟斷法的執(zhí)法機構(gòu)從現(xiàn)有格局看就是3+X格局，3是指的商務(wù)部、國家工商總局和國家發(fā)改委。對經(jīng)營者集中的審查是由商務(wù)部門負責的，查處濫用市場支配定位的工作主要是工商部門來做，而發(fā)改委主要負責價格問題，查處壟斷協(xié)議中的價格同盟等。x指的就是其他各個具體的行業(yè)管理部門和監(jiān)管機構(gòu)，例如，電監(jiān)會、證監(jiān)會等等。

二、反壟斷執(zhí)行機構(gòu)所應(yīng)具備的條件

就反壟斷法執(zhí)行機構(gòu)的判斷標準來說，主要有以下幾個方面：

(一)反壟斷必須要有國家公權(quán)力作為后盾。反壟斷法不僅要面對大企業(yè)集團或者壟斷企業(yè)限制競爭的行為，而且還要同政府濫用行政權(quán)力限制競爭的行為作斗爭，這些案件往往有著盤根錯節(jié)的復雜關(guān)系，調(diào)查難度很大。如果反壟斷法的執(zhí)行機關(guān)沒有相當大的獨立性和權(quán)威性，其審理工作就會受到其他行政部門的干擾和影響，不利于依法作出裁決。

(二)必須是一個高度專業(yè)的組織?！胺磯艛喾ㄉ婕暗姆秶浅V，內(nèi)容相當多，概念的定義和行為或結(jié)構(gòu)的違法性難以確定。”壟斷行為有其判斷的難度，所以反壟斷的執(zhí)行機構(gòu)必須是一個專門的組織，對于市場的判斷和政策的理解有其專業(yè)性。

(三)反壟斷的執(zhí)法機構(gòu)必須相對獨立。我們強調(diào)的是利益上的獨立。例如，德國《反對限制競爭法》第24條規(guī)定：“壟斷委員會成員既不得就職于政府機構(gòu)、聯(lián)邦立法機構(gòu)或州立法機構(gòu)，亦不得是聯(lián)邦、州或其他公法人的公職人員……他們也不得作為經(jīng)濟協(xié)會或雇主組織或職工組織的代表人，也不得與常設(shè)機構(gòu)或商業(yè)事務(wù)方面有什么關(guān)系。在被當選為壟斷委員會成員的前一年，他們也不得擔任過同類職務(wù)。

(四)反壟斷法的執(zhí)行機關(guān)應(yīng)當具備司法的性質(zhì)。盡管世界上許多國家的反壟斷法的執(zhí)行機關(guān)是行政機關(guān)，如日本的公正交易委員會就是一個行政委員會，它為內(nèi)閣總理大臣所管轄，但總體來說，絕大多數(shù)國家的反壟斷法的執(zhí)行機關(guān)不盡是行政機關(guān)至少不是純粹的行政機關(guān)。

三、我國反壟斷法所規(guī)定的執(zhí)行模式存在的問題

根據(jù)以上幾大標準，特別是從執(zhí)行機構(gòu)的獨立性、權(quán)威性出發(fā)，我們會發(fā)現(xiàn)，目前這種模式存在以下幾個疑問：

(一)三個部門之間的沖突怎么協(xié)調(diào)

反壟斷法隨著其立法進程不斷被人們關(guān)注，三個部門也都開始高調(diào)的宣示其對于壟斷行為的執(zhí)法權(quán)，國家發(fā)改委嚴處方便面的價格聯(lián)盟，宣告了其對于價格壟斷行為的管轄權(quán)；國家工商行政管理局對于部分限制競爭和壟斷行為，例如，串通投標行為、搭售行為、行政壟斷行為等有管轄權(quán)；而商務(wù)部有權(quán)管理外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)中所涉及到的壟斷行為。

這三個部門都對特定的壟斷行為有管轄權(quán)，問題在于，一旦出現(xiàn)了交叉領(lǐng)域，究竟該誰處理。最明顯的例子，價格手段是市場競爭的主要手段，這樣從表面上看，發(fā)改委的管轄領(lǐng)域范圍最大，也最容易與其他兩個部門的管轄領(lǐng)域發(fā)生交叉，盡管學理上和法律條文上還會有具體的區(qū)分，但是我們要注意兩點：(1)現(xiàn)在的經(jīng)濟活動越來越復雜，在具體的事實被調(diào)查清楚之前，并不好判斷是哪一方越界管轄。(2)權(quán)力具有自我擴張的天性，在有明晰的管轄判斷之前，可能有權(quán)力管轄的機關(guān)在正常情況下其自身是不會主動放棄管轄權(quán)的。

(二)壟斷委員會“協(xié)調(diào)功能”自身的矛盾性

按照反壟斷法，壟斷委員會主要是協(xié)調(diào)職能，按照反壟斷法第9條的規(guī)定，壟斷委員會的職能概括地講，一是研究指導，二是協(xié)調(diào)。問題在于，根據(jù)多年的實踐證明，凡是部委的職能太籠統(tǒng)，它的作用就不會發(fā)揮得太好，它所履行的職責也不會到位。

試想，如果不能賦予壟斷委員會制定的反壟斷政策一個明確的規(guī)范性文件效力，那么其研究又與一般的科研機構(gòu)的研究有什么不同。如果不能明確給予壟斷委員會在協(xié)調(diào)重大反壟斷案件中的決定權(quán)，那么有其參與的協(xié)調(diào)和矛盾雙方參與的協(xié)調(diào)并無不同。好在“國務(wù)院規(guī)定的其他職責”，給其留下靈活掌握的余地。

概言之，在雙層次多機構(gòu)模式之下，反壟斷法在不同領(lǐng)域、部門無法得到一致的執(zhí)行，既可能破壞法的統(tǒng)一性和執(zhí)法的嚴肅性，也可能給被規(guī)制對象規(guī)避法律提供機會。在現(xiàn)有部門利益格局之下，反壟斷政策目標一旦與其他政策目標沖突。極有可能使其他政策目標超越于反壟斷政策目標之上.破壞了反壟斷法的理念，當然也嚴重破壞了市場公平競爭秩序和政府的威信。

四、反壟斷法執(zhí)行機構(gòu)目前采用雙層次多機構(gòu)的原因

(一)采用統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)模式成本太高

盡管國內(nèi)大多數(shù)學者主張設(shè)立獨立的、專業(yè)的、強大的反壟斷執(zhí)行機構(gòu)。從學理上分析，建立統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)，也是達到前文所述的反壟斷機構(gòu)良好運行所應(yīng)具備條件的最好辦法，但是由于存在以下原因而不能完善。

1反壟斷法設(shè)立統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)，會挑起法律之間的沖突，大量的法律和部門法規(guī)需要梳理，成為現(xiàn)階段不可承受之重。

2對現(xiàn)有的行政管理體制帶來沖擊過大。對于反壟斷執(zhí)行形式上的統(tǒng)一的追求，帶來的結(jié)果可能站到所追求的結(jié)果的反面，反壟斷法的執(zhí)行可能陷于無窮無盡的漩渦和爭執(zhí)之中。

3設(shè)立統(tǒng)一、獨立、準司法的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)雖然是國際社會的普遍經(jīng)驗，但是這種制度設(shè)計是需要政治、經(jīng)濟、社會和人力資源等制度支撐的。因此，在現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益格局不作根本改變的背景下，許多人理想中的統(tǒng)一執(zhí)法機構(gòu)只是一種無法實現(xiàn)的幻象。

(二)采用雙層次多機構(gòu)立法上比較容易獲得認同

我國雖然一直沒有反壟斷法，但反壟斷的制度是存在的，因此，也一直有相關(guān)的部門和機構(gòu)在從事相關(guān)的工作。目

前的這種雙層次多執(zhí)法機構(gòu)能夠繼續(xù)現(xiàn)有的反壟斷職能分散的格局，也是立法成本最低的選擇。這樣的好處體現(xiàn)在：對于具有一定政策游說能力的各個部門而言，可以通過這種模式來維持自己的執(zhí)法權(quán)力，同時充分發(fā)揮其專業(yè)性和人力資源的優(yōu)勢；而對于立法者而言，可以減少立法的阻力，盡快出臺法律。反壟斷法實施以后的機構(gòu)組織工作相對復雜，而行政權(quán)力及相應(yīng)組織結(jié)構(gòu)的設(shè)立具有剛性，變動起來比較困難，所以從效率的角度和維持穩(wěn)定性的角度出發(fā)，當前最佳的方式還是維持現(xiàn)有的機構(gòu)。

五、雙層次多機構(gòu)的執(zhí)行體制如何完善

(一)采取如下措施將三大部門和其他各個監(jiān)管機構(gòu)配合起來

1深化各個行業(yè)部門監(jiān)管機構(gòu)的改革?，F(xiàn)實中各個行業(yè)的監(jiān)管部門在行業(yè)壟斷的問題上處理不力有目共睹，這有行政體系部門利益化的原因，也有各個行業(yè)部門監(jiān)管機構(gòu)自身定位不準確的因素。政監(jiān)分離和壟斷執(zhí)行機構(gòu)未來的發(fā)展變化密切相關(guān)。相信，隨著行政體制改革的進一步發(fā)展，政監(jiān)分開后，三大執(zhí)行機關(guān)的配合也會容易得多。

2應(yīng)當明確各監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)能。反壟斷的執(zhí)行需要專業(yè)知識，需要對于市場的判斷和對于經(jīng)濟政策的理解，而行業(yè)監(jiān)管者一般沒有足夠的反壟斷意識和反壟斷法的專業(yè)知識。這個問題體現(xiàn)在從目前的情況看，執(zhí)法機構(gòu)與其他監(jiān)管機構(gòu)至少要有相同的管轄權(quán)，一方面，執(zhí)行機構(gòu)通過監(jiān)管機構(gòu)，對于本行業(yè)的技術(shù)性問題和實際情況更了解，另一方面，執(zhí)行機構(gòu)的制約監(jiān)管機構(gòu)的行業(yè)利益。只有這樣，才可以將二者配合起來。

(二)對于壟斷委員會要有準確的定位

反壟斷法規(guī)定了壟斷委員會的職能主要是制定政策和協(xié)調(diào)，將各個反壟斷的具體執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)法資源進行良好的整合。而且從長遠的目標考慮，其極有可能在未來成為中國的反壟斷的統(tǒng)一執(zhí)法機構(gòu)，所以定位一定要準確。

1壟斷委員會應(yīng)當有足夠的級別。如果給予壟斷委員會較高的行政級別，可以確保該委員會的權(quán)威性和獨立性。筆者認為，反壟斷法作為“經(jīng)濟憲法”，給予壟斷執(zhí)行機構(gòu)較高的行政級別是合理的。

2配套相應(yīng)的程序保證壟斷委員會成員的配備具有相當?shù)莫毩⑿院蛯I(yè)水準。筆者認為，可以由資深專業(yè)人士組成顧問委員會，由這個委員會評判是否有資格勝任委員會的專業(yè)性工作。這樣就能夠做到既防止能力不夠的人進來，又不把有能力的人拒之門外。

(三)應(yīng)當考慮完善壟斷執(zhí)行機構(gòu)反壟斷調(diào)查程序的問題

反壟斷執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當具備司法的性質(zhì)，而目前來看所有的執(zhí)法機關(guān)都屬于政府部門。盡管反壟斷法已經(jīng)給予了反壟斷執(zhí)行機構(gòu)以要求信息提供權(quán)、場所進入權(quán)、收繳扣押權(quán)。但如何在具體程序上體現(xiàn)司法的公平、正義、秩序的特性。如何保障反壟斷相對方的救濟權(quán)利，在程序上應(yīng)當有所探討。

[責任編輯杜娟]