首都高校法制機(jī)構(gòu)建設(shè)調(diào)研報(bào)告

郭秀晶　王霽霞　馬　樂

摘要：本文通過對(duì)北京市86所普通高校法制機(jī)構(gòu)建設(shè)的基本情況進(jìn)行問卷調(diào)查，根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)分析北京市高校法制機(jī)構(gòu)建設(shè)的現(xiàn)狀、特點(diǎn)及存在的問題，并結(jié)合國內(nèi)外高校法制機(jī)構(gòu)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，提出完善高校法制機(jī)構(gòu)建設(shè)的建議。

自教育部1999年提出加強(qiáng)教育法制工作的要求，2003年7月提出依法治校要求以來，北京市高校也相繼進(jìn)行了一系列依法治校的有益嘗試，在規(guī)章制度清理、建立健全校內(nèi)勞動(dòng)人事爭(zhēng)議調(diào)解、學(xué)生申訴制度、制定學(xué)校章程等方面都取得了顯著成績(jī)?？梢哉f，在依法治校的第一階段，即制度建設(shè)階段，北京市高校走在了全國高校的前列。要進(jìn)一步把依法治校工作推向深入，在建立了良好制度環(huán)境的基礎(chǔ)上，必須依賴機(jī)構(gòu)與人員將這些制度貫徹實(shí)施。沒有適合校情的切實(shí)發(fā)揮作用的法制機(jī)構(gòu)和人員，依法治校工作的深入開展將受到極大約束。為此，北京市高校在依法治校的第二階段，即機(jī)構(gòu)建設(shè)階段也根據(jù)自身情況開展了關(guān)于高校法制機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍的建設(shè)工作。為了全面了解北京市高校法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)情況，有針對(duì)性地推進(jìn)依法治校工作的進(jìn)程，2007年11月市教委向北京市86所普通高校進(jìn)行了問卷調(diào)查，重點(diǎn)圍繞高校法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員配備、工作職責(zé)、取得的成績(jī)及經(jīng)驗(yàn)、遇到的困難等問題展開。本文根據(jù)問卷調(diào)查的回歸數(shù)據(jù)，分析目前北京市高校法制機(jī)構(gòu)建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題，并結(jié)合國內(nèi)其他城市及國外高校法制機(jī)構(gòu)建設(shè)的情況，對(duì)加強(qiáng)高校法制機(jī)構(gòu)建設(shè)提出建議。

一、北京市高校法制機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本情況及特點(diǎn)

1.北京市高校法制機(jī)構(gòu)設(shè)置呈逐年增多的趨勢(shì)，人員配置也日益專業(yè)化

在86所高校中，已經(jīng)有31所高校設(shè)置了法制機(jī)構(gòu)，其中絕大部分是在2004年之后設(shè)置的。2004年之前只有7所高校設(shè)置了法制機(jī)構(gòu)，2004年~2007年有24所高校先后設(shè)置了法制機(jī)構(gòu)。這一方面是近年來高校的法律事務(wù)需求普遍增強(qiáng)，無論是對(duì)外的合同審查，還是處理與學(xué)生、教師之間的權(quán)益糾紛都需要高校投入大量的精力去處理和解決；另一方面也與教育行政部門大力開展依法治校推動(dòng)工作分不開。

人員配置方面，在設(shè)置了法制機(jī)構(gòu)的高校中，其中9所高校既配備了專職工作人員又配備了兼職人員，9所高校配置了專職人員，13所高校只配置了兼職人員；在未設(shè)置法制機(jī)構(gòu)的高校中，有兩所高校既配備了專職人員又配備了兼職人員，有兩所高校配備了專職人員，29所高校配備了兼職人員。

2.大多數(shù)高校聘請(qǐng)了專職律師或律師事務(wù)所處理學(xué)校法律事務(wù)，投入學(xué)校法律事務(wù)的經(jīng)費(fèi)呈上升趨勢(shì)

在聘請(qǐng)律師或律師事務(wù)所方面，在86所高校中，聘請(qǐng)律師事務(wù)所的有45所，占總數(shù)的52%，其中聘請(qǐng)了專職律師的有38所；未聘請(qǐng)律師事務(wù)所，但聘請(qǐng)了專職律師的有4所。

在經(jīng)費(fèi)投入方面，有43所高校每年有固定經(jīng)費(fèi)用于處理學(xué)校法律事務(wù)，最多的一年達(dá)到55萬元，最少的為0.15萬元。86所高校年均經(jīng)費(fèi)總計(jì)307.55萬元，平均每所高校年均學(xué)校法律事務(wù)經(jīng)費(fèi)為3.6萬元。

3.高校法制機(jī)構(gòu)或人員的工作職責(zé)以糾紛處理和合同、規(guī)章制度審查為主，部分高校的法律工作還包含學(xué)生權(quán)益保護(hù)、學(xué)校知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等內(nèi)容，呈多樣化的發(fā)展態(tài)勢(shì)

綜合問卷調(diào)查的結(jié)果，高校法制機(jī)構(gòu)或人員的工作職責(zé)主要包括：制定法律工作發(fā)展體系、合同管理、糾紛處理、法律風(fēng)險(xiǎn)分析預(yù)防、法律咨詢、法律知識(shí)培訓(xùn)、審查有關(guān)規(guī)章制度、法律服務(wù)、法律宣傳、訴訟、代理、聯(lián)系實(shí)習(xí)事宜、維護(hù)學(xué)校和學(xué)生權(quán)益、開展相關(guān)講座、參加學(xué)術(shù)活動(dòng)、主持學(xué)校聽證會(huì)、仲裁、安排信訪事務(wù)、實(shí)踐調(diào)研、組織集體討論、處理解決戶口問題、勞動(dòng)用工、項(xiàng)目投資、學(xué)生管理、校內(nèi)文書起草、校名注冊(cè)、法制建設(shè)等。其中，大部分高校法制機(jī)構(gòu)或工作人員的主要職責(zé)在于處理對(duì)外、對(duì)內(nèi)糾紛及規(guī)章制度、合同的審查；部分高校法制機(jī)構(gòu)能夠參與學(xué)校的學(xué)生申訴、聽證程序，主動(dòng)進(jìn)行學(xué)校商標(biāo)、專利等知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，并針對(duì)學(xué)校教師、學(xué)生的不同需求開展法制培訓(xùn)工作，高校法制工作呈現(xiàn)多樣化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

二、北京市高校法制機(jī)構(gòu)建設(shè)中存在的問題

1.法制機(jī)構(gòu)的地位獨(dú)立性不強(qiáng)，在高校管理系統(tǒng)中地位不高，很大程度上影響了高校法制工作的推動(dòng)

在86所高校中，有31所建立了機(jī)構(gòu)，但以獨(dú)立機(jī)構(gòu)建制的只有兩所。在機(jī)構(gòu)地位上，有6所高校設(shè)置了處級(jí)法制機(jī)構(gòu)，9所高校設(shè)置了科級(jí)法制機(jī)構(gòu)，其他情況的有16所。總體來說，學(xué)校法制機(jī)構(gòu)在學(xué)校管理系統(tǒng)中地位不高。

2.人員配備上專業(yè)化程度不高，法律專業(yè)工作人員所占比例有待提高，且兼職人員占了較大比例，時(shí)間和精力難以保證

在86所高校中，有56所高校配置了法律專業(yè)工作人員，有30所高校沒有一個(gè)法律專業(yè)工作人員。在具體人員配置方面，具有法律事務(wù)機(jī)構(gòu)專職人員的有18所，人數(shù)為1人~5人；具有法律事務(wù)機(jī)構(gòu)兼職人員的有22所，人數(shù)為1人~15人，其中具有法律專業(yè)人員的有14所。未設(shè)立專職機(jī)構(gòu)但具有專職人員的有4所，其中具有法律專業(yè)人員的有兩所。未設(shè)立專職機(jī)構(gòu)但具有兼職人員的有31所，其中具有法律專業(yè)人員的有25所。

在專、兼職人員的配備上，86所高校的專職法制人員共有39名，而兼職法制人員則達(dá)到了180多人。

3.法制經(jīng)費(fèi)仍然較少，不能保證法制工作的深入開展

在86所高校中，只有43所高校每年有固定經(jīng)費(fèi)用于處理學(xué)校法律事務(wù)，僅占高?？倲?shù)的50%，且高校法制經(jīng)費(fèi)差距很大，多的一年有幾十萬，少的才幾千元，甚至沒有經(jīng)費(fèi)。從經(jīng)費(fèi)支出的用途來看，有經(jīng)費(fèi)支出的高校都將經(jīng)費(fèi)用于代理費(fèi)、律師費(fèi)的支出，高校主動(dòng)投入經(jīng)費(fèi)開展法制工作的非常少。

4.高校法制機(jī)構(gòu)的功能、作用仍然非常有局限，重事后處理，輕事前防范，且對(duì)學(xué)校管理參與程度較淺

從目前高校法制機(jī)構(gòu)的職責(zé)來看，基本上是注重事后糾紛的處理，而對(duì)事前防范較少。實(shí)踐中，高校法制經(jīng)費(fèi)的比例大部分是用于訴訟代理費(fèi)。2007年度，法制經(jīng)費(fèi)最高的是北京經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院，其55萬元全部是用于律師代理費(fèi)的支付。

近年來，高校法制機(jī)構(gòu)雖然開始逐步參與學(xué)校的各種管理，典型的是參與學(xué)生申訴和聽證活動(dòng)，但對(duì)學(xué)校管理的參與程度還是較少，除了極少數(shù)學(xué)校之外，其在學(xué)校的重大決策事前論證、民主管理方面起的作用都非常小。

高校法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)存在上述問題，原因是多方面的：一些高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法制工作不夠重視，影響了法制機(jī)構(gòu)的地位及法制工作在高校中的深入展開；高校師生的法律意識(shí)有待加強(qiáng)，教育行政部門的依法治校要求僅僅是指導(dǎo)性意見，不是強(qiáng)制性措施，對(duì)高校的約束程度有限，等等。

三、國內(nèi)其他高校及國外高校法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況

除了北京市的31所高校之外，國內(nèi)已有越來越多的高校設(shè)立了法制機(jī)構(gòu)，如中山大學(xué)法律事務(wù)辦公室、湖南大學(xué)法律事務(wù)室、東北大學(xué)法律事務(wù)室、上海交通大學(xué)法律事務(wù)部、吉林大學(xué)政策法規(guī)處等；也有些學(xué)校是通過完全市場(chǎng)化的方式來實(shí)現(xiàn)對(duì)法律事務(wù)的處理，如清華大學(xué)是通過聘請(qǐng)專職律師作法律顧問來處理法律事務(wù)。

從國內(nèi)高校承擔(dān)校內(nèi)法律事務(wù)的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，主要有三種模式：

第一種是在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立處室或科室處理法律事務(wù)。在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立處室或科室處理法律事務(wù)又根據(jù)各學(xué)校的情況具體分為不同的類型：有的是獨(dú)立設(shè)置的處級(jí)法律部門，如吉林大學(xué)的政策法規(guī)處。有的是在校辦或發(fā)展規(guī)劃辦下設(shè)法律事務(wù)科室來處理法律事務(wù)，如中國政法大學(xué)校辦設(shè)置的法律事務(wù)室，北京交通大學(xué)設(shè)置的信訪辦公室兼法律事務(wù)辦公室，復(fù)旦大學(xué)校辦的法律事務(wù)科室等。還有的是法制工作與其他工作共同歸屬一個(gè)處室，如華中科技大學(xué)的校辦、發(fā)展規(guī)劃辦與政策法規(guī)處三辦合一的模式。

第二種是完全市場(chǎng)化的運(yùn)作模式，由學(xué)校委托校外律師事務(wù)所或長(zhǎng)年聘請(qǐng)律師來承擔(dān)學(xué)校法律事務(wù)的處理，如清華大學(xué)采用外聘律師的方式處理學(xué)校訴訟。許多民辦大學(xué)也傾向于采用委托律師的方式處理法律事務(wù)。

第三種是由法律系或科研機(jī)構(gòu)輔助承擔(dān)，如北京大學(xué)公法研究中心、中國人民大學(xué)法律系、中國政法大學(xué)法學(xué)院同時(shí)輔助承擔(dān)一部分學(xué)校的法律事務(wù)。

各學(xué)校選擇不同的模式，主要是基于各校具體的情況。一般來說，學(xué)校的法律事務(wù)如果專業(yè)性要求非常高，則一般要通過外聘律師的方式來完成。以清華大學(xué)為例，清華大學(xué)下屬有若干個(gè)上市公司需要管理，法律事務(wù)專業(yè)性要求非常高，學(xué)校長(zhǎng)年聘請(qǐng)校外執(zhí)業(yè)律師處理法律事務(wù)。如果學(xué)校法律事務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單、類型比較單一，則可以通過利用自身的資源來完成。

國外高校法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置與中國高校的情況有較大差別。在國外，私立大學(xué)占據(jù)了重要的教育市場(chǎng)。私立大學(xué)的運(yùn)作方式與市場(chǎng)中的企業(yè)類似，其法律事務(wù)大多采用市場(chǎng)化運(yùn)作模式，聘請(qǐng)律師或律師事務(wù)所來承擔(dān)。公立大學(xué)也有很多采用聘請(qǐng)律師或律師事務(wù)所的方式。也有一些學(xué)校設(shè)立了法律事務(wù)部門，專門處理學(xué)校的法律事務(wù)，如澳大利亞大學(xué)Australian National University (ANU)設(shè)立了大學(xué)法律辦公室（University Legal Office ）。

四、加強(qiáng)高校法制機(jī)構(gòu)建設(shè)的建議

1.高校法制機(jī)構(gòu)的職能定位

機(jī)構(gòu)的設(shè)置是為了解決實(shí)踐中存在的問題，高校法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置也是如此。要優(yōu)化目前高校法制機(jī)構(gòu)的功能及設(shè)置，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)高校法制機(jī)構(gòu)的職能有明確的定位。

從國內(nèi)外高校法律事務(wù)的處理模式來看，法制機(jī)構(gòu)的職能定位有兩大類：一類是僅僅處理學(xué)校對(duì)外的法律糾紛及法律事務(wù)，另一類是不僅要處理法律事務(wù)，而且還要推進(jìn)學(xué)校管理的法治化。如果法制機(jī)構(gòu)僅僅定位為法律事務(wù)處理機(jī)構(gòu)，那么，高校內(nèi)部不必設(shè)立法制辦公室，完全可以通過委托律師或律師事務(wù)所來承擔(dān)，如國外大多數(shù)大學(xué)都是通過律師承擔(dān)學(xué)校的法律事務(wù)。但是，這種模式并不完全適合中國目前的高校治理，因?yàn)槟壳拔覈咝＾k學(xué)活動(dòng)中普遍存在以下問題：法制意識(shí)淡漠；重權(quán)力、輕權(quán)利；重視管理職能, 忽視平等地位；程序觀念淡漠；尚未建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)；對(duì)日趨復(fù)雜的法律關(guān)系缺乏必要的應(yīng)對(duì)措施；權(quán)利保護(hù)觀念淡漠；產(chǎn)業(yè)工作不規(guī)范；依法行政不完備；辦學(xué)活動(dòng)缺乏完備的制度化依據(jù)等。[1] 針對(duì)這些問題，高校必須加強(qiáng)依法治校的水平，而僅僅通過兼職律師或律師事務(wù)所的服務(wù)對(duì)高校依法治校的促進(jìn)是非常有限的——律師或律師事務(wù)所只能幫助解決民事、行政等法律糾紛和事務(wù)，很難深入學(xué)校的管理，而且實(shí)踐中也反映出高校聘請(qǐng)律師或律師事務(wù)所處理法律事務(wù)存在律師對(duì)高校法律事務(wù)及高校管理特殊性不了解的缺點(diǎn)，難以真正推進(jìn)高校管理的法治化進(jìn)程等問題。因此，適合中國高校的發(fā)展模式應(yīng)當(dāng)是后一種模式，法制機(jī)構(gòu)不僅處理法律事務(wù)，而且還承擔(dān)著推動(dòng)高校依法治校進(jìn)程的職能。在具體發(fā)展方式上，應(yīng)當(dāng)走專兼結(jié)合的道路，既要通過多種手段吸引、選拔法制工作機(jī)構(gòu)專門人員，又要有意識(shí)地依靠法律專家、律師事務(wù)所等外部專業(yè)力量, 以彌補(bǔ)不足。[2]

2.加強(qiáng)高校法制機(jī)構(gòu)建設(shè)的建議

加強(qiáng)高校法制機(jī)構(gòu)建設(shè)對(duì)推進(jìn)高校依法治校工作有重要意義，類比國有企業(yè)管理法制化進(jìn)程的成功經(jīng)驗(yàn)，國企法律顧問、機(jī)構(gòu)的設(shè)置在其中起到了關(guān)鍵性的推動(dòng)作用。目前高校以兼職工作人員為主的人員配置狀況不能滿足高校大量的法制需求，且高校法制工作中重事后糾紛處理、輕事前防范的做法也不利于高校在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中保護(hù)自身的權(quán)益。為推動(dòng)高校依法治校工作的進(jìn)程，在機(jī)構(gòu)建設(shè)階段加強(qiáng)高校法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)工作是有著非常重要的意義。

加強(qiáng)高校法制機(jī)構(gòu)建設(shè)需要教育行政部門與高校共同配合推進(jìn)。對(duì)教育行政部門來說，一方面教育行政部門應(yīng)當(dāng)只進(jìn)行方向性指導(dǎo)，不直接規(guī)定高校的具體工作。教育行政部門與高校關(guān)系的調(diào)整是依法治教、依法治校的重要內(nèi)容，二者關(guān)系的和諧與平衡是大學(xué)依法治校的前提。教育行政部門只有做好高等教育宏觀調(diào)控者的角色，對(duì)大學(xué)的管理采用法律方式，保證大學(xué)的自治權(quán)，才能為大學(xué)依法治校提供自治的空間，做到政府代表國家有效行政，大學(xué)面向社會(huì)自主辦學(xué)。[3]另一方面，教育行政部門可以區(qū)分不同類型的學(xué)校進(jìn)行不同的指導(dǎo)，尤其是民辦高校與公辦高校有各自不同的特點(diǎn)和規(guī)律，適用不同的原則。一般來說，公辦高校受教育行政部門的約束較大些，同時(shí)也在依法治校方面有著更好的基礎(chǔ)和條件，教育行政部門可以對(duì)其采取比民辦高校強(qiáng)制性稍大一些、要求更高一些的指導(dǎo)方式，有針對(duì)性地推動(dòng)公辦高校法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)工作。

在具體措施方面，教育行政部門可以從以下幾方面促進(jìn)高校法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)：

第一，加強(qiáng)高校領(lǐng)導(dǎo)法律意識(shí)的培養(yǎng)。領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)和素養(yǎng)對(duì)高校法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)有著至關(guān)重要的作用。教育行政部門應(yīng)定期對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行法治培訓(xùn)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的法律興趣和素養(yǎng)，提高法律對(duì)學(xué)校管理的影響程度。

第二，幫助高校培養(yǎng)、培訓(xùn)法制工作人員。教育行政部門可以針對(duì)高校管理中的共性問題，如學(xué)生與學(xué)校之間的糾紛處理、學(xué)校合同管理、章程制定等問題，對(duì)高校的法制工作人員進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)。

第三，加強(qiáng)高校之間的交流，為高校之間成功經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)借鑒提供平臺(tái)。

第四，采用靈活有效的方式對(duì)高校法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)工作進(jìn)行促進(jìn)和監(jiān)督。從西方國家的經(jīng)驗(yàn)來看，質(zhì)量評(píng)估是政府宏觀調(diào)控的有效質(zhì)量監(jiān)督手段。如美國高等教育系統(tǒng)的民間認(rèn)可制度在管理中起到了相當(dāng)重要的作用，無論是地區(qū)性認(rèn)可協(xié)會(huì)還是專業(yè)性認(rèn)可協(xié)會(huì)，雖然都是非官方認(rèn)可機(jī)構(gòu)，但它們對(duì)高校的教學(xué)質(zhì)量的評(píng)價(jià)有較大的影響和約束力。[4] 我國教育部開展的依法治校示范校評(píng)估也推動(dòng)了高校依法治校的進(jìn)程。對(duì)高校法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)工作也可以作為教育行政部門考察、監(jiān)督高校法制工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，以促進(jìn)高校法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)。

對(duì)高校來說，法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)工作可以圍繞以下幾方面進(jìn)行加強(qiáng)：

第一，結(jié)合校情選擇適合自身需求的法制機(jī)構(gòu)建設(shè)模式，切實(shí)提高法制工作機(jī)構(gòu)的地位。如前文分析，高校法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)主要有三種模式，行政系統(tǒng)設(shè)置、市場(chǎng)化運(yùn)作和教學(xué)、科研組織兼任。各學(xué)校要結(jié)合自身法律事務(wù)需求量的大小、專業(yè)化要求的高低，以及自身的資源來選擇適合自己的法制機(jī)構(gòu)建設(shè)模式。同時(shí)，要圍繞促進(jìn)依法治校的目標(biāo)，提高法制工作機(jī)構(gòu)的地位，讓法制機(jī)構(gòu)深入學(xué)校的管理，在學(xué)校管理中發(fā)揮越來越重要的作用。

第二，為法制機(jī)構(gòu)提供人員與經(jīng)費(fèi)保障。在人員構(gòu)成上，可以采取專兼結(jié)合的方式，但尤其要注重自身專職人員的培養(yǎng)；在經(jīng)費(fèi)保障上，應(yīng)當(dāng)給法制機(jī)構(gòu)一定的費(fèi)用支持，以便順利開展工作。

第三，加強(qiáng)法制工作參與學(xué)校管理的深度，尤其是法制機(jī)構(gòu)參與學(xué)校決策的事前論證及學(xué)生、教師權(quán)益保護(hù)程序。在學(xué)校對(duì)外投資、簽訂合同、出臺(tái)規(guī)章制度之前，以及學(xué)生的聽證、申訴程序之中，應(yīng)當(dāng)有法制機(jī)構(gòu)的參與，確保學(xué)校行為的合法性。

參考文獻(xiàn)：

[1][2]彭宇文：《高校辦學(xué)活動(dòng)中的主要法律問題及對(duì)策研究》，載《教育研究》，2003年第10期。

[3]張祖英、許積年：《對(duì)建立我國現(xiàn)代大學(xué)制度的探討》，載《清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2002年第4期。

[4]陳振明：《公共管理學(xué)——轉(zhuǎn)型時(shí)期我國政府管理的理論與實(shí)踐》，中國人民大學(xué)出版社1999年。

（作者單位：北京教育科學(xué)研究院 北京科技大學(xué) 北京市教委）

[責(zé)任編輯：趙英臣]