日本的災害對策體制及其對我國的啟示

楊　東

日本是世界上地震、臺風、海嘯、暴雨等自然災害最多的國家之一，素有“地震國”之稱。在與自然災害的長期抗爭中，日本形成了一套可以說是世界上最完善的防災減災抗災救災的綜合性災害對策體制，主要表現(xiàn)在災害對策立法、災害應對機制及防災教育機制三個方面。

一、日本的災害對策立法

作為世界上較早制定災害對策法律的國家，日本已經(jīng)形成了龐大的災害對策法律體系，每一次重大災害發(fā)生后往往就會出臺一部重要法律。日本災害對策法律共53部，按照內(nèi)容和性質(zhì)可以分為災害對策基本法、災害預防和防災規(guī)劃相關法、災害緊急對應相關法、災后重建和復興法以及災害管理組織法五大類。①其中，《災害對策基本法》是日本災害預防、災害緊急應對和災后重建的根本大法，可以說是日本防災減災抗災的“總憲章”、“防災憲法”，其他災害對策法律法規(guī)均在這部“抗災憲法”的基礎上展開。②日本關于地震的法律涉及地震觀測、緊急應對、抗震支援、地震研究等方面，與地震災害有關的基本法有三部，與地震災后恢復重建及財政金融措施有直接關系的法律有《建筑物抗震改修促進法》（1995年）、《地震對策財政特別措施法》（1980年）、《地震保險法》（1965年）、《受災者生活再建支援法》（1998年）等24部。③1978年12月，日本政府國土廳制定了《大規(guī)模地震對策特別措施法》。1995年1月日本發(fā)生舉世震驚的阪神大地震后，制定了《地震防災對策特別措施法》④，并對1950年就制定的《建筑基準法》進行了1996年、2000年、2006年連續(xù)三次修訂，大大提高了各類建筑的抗震基準。1995年日本還制定了《建筑物抗震改修促進法》，要求學校、體育館、醫(yī)院、劇院、商場等公用建筑增加超過普通樓房的抗震強度。⑤日本的其他災害立法包括《氣候變暖對策法》、《防洪法》、《森林法》、《氣象業(yè)務法》、《災害資助法》、《海岸法》等。⑥

二、日本的災害應對機制

依據(jù)上述法律，日本建立起了完善的防災減災救災機制和災害應對處理機制：第一，建立全國性防災組織體制。根據(jù)《災害對策基本法》，日本在內(nèi)閣府設立由首相任主席的“中央防災會議”，作為國家防災決策方面的最高權(quán)力機構(gòu)。另外，政府還設置防災大臣，負責審議防災重大事項，組織制定與防災有關的基本政策和大規(guī)模災害應急對策，綜合協(xié)調(diào)政府各相關部門的抗災救險工作。⑦第二，建立防災預警預報機制。日本針對重大氣象災害及時發(fā)布預報和警報，形成了政府、社會團體、企業(yè)、志愿者等多種主體共同行動的防災救災應急機制。日本不斷探索地震預報和速報并取得了成功。2008年6月14日日本東北部發(fā)生里氏7.2級地震，世界上第一個地震速報系統(tǒng)發(fā)揮了作用，使用這個系統(tǒng)的日本氣象廳在最強地震波到來前10秒鐘就通過電視等途徑向公眾發(fā)布了地震預警信息。第三，建立災害應急救援機制。在日本，災害發(fā)生后，中央和各級地方政府迅速收集受災范圍、程度等信息，全面掌握災情，并將有關信息及時傳遞給各有關部門和受災民眾。根據(jù)《災害對策基本法》，一旦災害發(fā)生，受災地區(qū)的各級政府迅速成立“災害對策本部”。重大災害發(fā)生時，國家成立由內(nèi)閣防災大臣任本部長的“災害對策本部”，或成立由首相任本部長的“重大災害對策本部”，啟動全國性應急指揮系統(tǒng)。第四，建立完善的災害救援體系。日本建成了由消防、警察、自衛(wèi)隊和醫(yī)療機構(gòu)組成的較為完善的災害救援體系。消防機構(gòu)是災害救援的主要機構(gòu)，負責收集、整理、發(fā)布災害信息；警察的應對體制由情報應對體系和災區(qū)現(xiàn)場活動兩部分組成，主要包括災區(qū)情報收集與傳遞、各種救災搶險、災區(qū)治安維持等；日本自衛(wèi)隊屬于國家行政機關，災害發(fā)生時，自衛(wèi)隊長官可以根據(jù)實際情況向災區(qū)派遣救援部隊，參與抗險救災。⑧第五，建立完善的國民防災教育機制。日本政府非常重視強化防災救災知識的普及教育和防災訓練，支持民間自發(fā)的防災活動，建立了相關的培訓制度和協(xié)作體制?？傮w而言，日本全社會及民眾防災意識較強，具備基本的防災自救知識和能力。⑨日本將防災教育列入了國民小學生教育課程，早在20年前就開始出版針對中小學校園安全的教材，并按照每一年級不斷變化教材內(nèi)容，教育方式則充分考慮不同年齡段學生的心理和生理特點，體現(xiàn)趣味性、知識性。1982年日本將每年的9月1日定為“防災日”，并將8月30日至9月5日定為“防災周”，進一步加強國民抗災防災意識。日本吸取阪神地震的經(jīng)驗教訓，將每年的1月17日定為“防災和志愿者日”，將1月15日至21日定為“防災和志愿者周”。1993年日本發(fā)生7．8級地震海嘯后，日本規(guī)定每年7月10日為防海嘯活動日。

三、日本經(jīng)驗對我國的啟示

1.制定《災害對策基本法》。目前，我國防治災害方面的法律有《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《保險法》、《防洪法》、《防震減災法》、《消防法》、《人民防空法》、《礦山安全法》、《安全生產(chǎn)法》、《交通安全法》等。這些法律在防災減災抗災救災方面發(fā)揮了重要的作用，但總體而言，我國災害對策立法剛起步，與日本等發(fā)達國家相比差距較大，如缺乏國家防災減災的災害對策根本大法；現(xiàn)行的單災種法律（《防震減災法》、《防洪法》等）多數(shù)覆蓋面單一，沒有綜合災害對策思路，面對未來災害的多元化及開放性如城市恐怖活動、城市交通癱瘓、城市大面積停電停水等交織在一起的情況，它們暫時還無法滿足政府的救災管理需求。重大救災是一種全景式立體化的活動，需整合社會各部門資源，這就需要以更高法律位階的人大立法的形式制定一部如日本1961年《災害對策基本法》那樣的災害預防、災害緊急應對和災后重建的根本大法，作為我國防災減災抗災的“總憲章”、“防災憲法”。⑩該法應明確防災抗災的重要性，規(guī)定國家、地方政府及公共機關必須建立必要的體制，明確防災抗災責任，同時要制定防災計劃、災害應對策略、災后重建及相關金融財政措施。在基本法的統(tǒng)帥下，將來還應該制定專門針對地震、臺風、雪災等的法規(guī)或規(guī)章。

2.修改《防震減災法》等法律法規(guī)。我國1998年就頒布實施了《防震減災法》，但該法出臺后10年間，我國沒有發(fā)生較大的地震，所以，很多制度是否有效并沒有得到實踐的檢驗。此次地震后，我們應該考慮修改《防震減災法》，修改時要注意吸收這次抗震救災中一些好的經(jīng)驗，將其上升為法律。從此次汶川地震應急救援的情況來看，主要是依靠人民解放軍和武警部隊的力量進行的，《防震減災法》應更加明確人民解放軍和武警部隊在地震應急中的法律地位和作用；對地震重災區(qū)政府部門組成人員殘缺不全的情況，應當規(guī)定一個臨時的處置原則，或者規(guī)定由上級政府臨時直接行使相關職權(quán)，或者規(guī)定特別程序保證地震災區(qū)國家政權(quán)機構(gòu)能夠有效地開展抗震救災活動。(11)

3.建立全面的災害對策法律體系。僅僅修訂一部《防震減災法》遠遠不夠，從長遠來看，必須像日本那樣，建立由災害對策基本法、災害預防和防災規(guī)劃相關法、災害緊急對應相關法、災后重建和復興法以及災害管理組織法五大類法律構(gòu)成的災害對策法律體系。除了制定《災害對策基本法》和修訂現(xiàn)有法規(guī)之外，我們應該考慮制定《緊急狀態(tài)法》，明確震后災區(qū)政權(quán)機構(gòu)如何有效履行《突發(fā)事件應對法》、《防震減災法》等法律所規(guī)定的職責；制定《災害救助法》，明確地震后應急和救災工作中各方面利益的平衡問題，如參與救災單位的救助義務問題、參與救災人員受傷后應當受到的補償問題等；制定《災害補償法》，明確震后恢復重建過程中相關單位和人員的補償問題；制定《災害捐助法》或《關于災害撫恤金支付的法律》，解決捐贈人對捐款的監(jiān)督問題，捐贈人如何享受稅收優(yōu)惠問題，政府財政扶持與社會捐款使用的分工問題等。此外，還要制定《災害恢復和重建法》、《受災市街區(qū)復興特別法》、《受災者生活再建支援法》、《公共設施災害重建工程費國庫負擔法》等法律。(12)

4.建立完善的防災減災組織體制，強化防災抗災救災教育。可以考慮設立一個實體型專門部委從事防災減災的綜合管理工作（可以稱之為“國家防災部”或“災害對策委員會”），在此基礎上，建立國家危機管理指揮系統(tǒng)，綜合協(xié)調(diào)各部門防災減災能力。(13)我們應當學習日本，建立完善的防災教育機制，加強中小學生的災害教育、防災教育，在中小學校設置專門的防災抗災救災課程。國家應該投入大量資金進行廣泛的災害應對宣傳和防災宣傳，提高民眾防災意識，加強防災訓練。此外，還應當借鑒日本的做法，確定國民防災日或災害日的日期。此次汶川地震后，國務院發(fā)布公告宣布2008年5月19日至21日為全國哀悼日?；诖?，筆者建議將每年的5月19日定為全國哀悼日。

注釋

①⑨王挺等：《日本重大氣候災害的影響及其對策與技術措施研究》，《全球科技經(jīng)濟瞭望》2008年第4期。

②吳妮：《日本減災防災措施掃描：專立基本法抗災》，《新京報》2008年6月8日。

③⑤《原日本駐華大使國廣道彥著文介紹日本抗震救災經(jīng)驗教訓和對策》，http://world.people.com.cn，2008—05—31.

④［日］笹木俊宏：《應對緊急災害時的體制構(gòu)建——災害對策基本法以及大規(guī)模地震對策特別措施法的一部分修改》，《時的法令》1996年1月30日。

⑥馬超：《日本：用法律保障綜合減災》，《人民日報》2008年3月19日。

⑦［日］風間規(guī)男：《災害對策基本法的制定——防災政策網(wǎng)絡的形成》，《近畿大學法學》第50卷第1號，2002年7月。

⑧趙燕、李季梅：《一些國家的應急管理的做法》，《當代世界》2008年第6期。

⑩金磊：《我國應盡快建立“綜合減災法”》，《中國經(jīng)濟周刊》2008年6月1日。

(11)(12)郭曉宇、李娜：《汶川地震為修訂防震減災法帶來哪些啟示》，《法制日報》2008年6月3日。

(13)朱鳳嵐：《日本的突發(fā)災害危機管理及其啟示》，《華夏時報》2008年5月17日。

作者簡介：楊東，男，中國人民大學法學院副教授，日本一橋大學法學博士。