我國政府限制外商投資農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域不違反入世承諾

張海森　宋士博

中國政府限制外商投資農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)沒有違背TRIMS和GATT規(guī)定的義務(wù)，也不屬于目前WTO多哈回合談判的范圍。

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)展與改革委員會和商務(wù)部聯(lián)合頒布了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2007年修訂)》，自2007年12月1日起施行。其中，限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中規(guī)定，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的農(nóng)作物新品種選育和種子開發(fā)生產(chǎn)必須由中方控股，珍貴樹種原木加工僅限于合資、合作，限制外商投資棉花（籽棉）加工；農(nóng)副食品加工業(yè)中，大豆、油菜籽食用油脂加工必須中方控股，生物液體燃料（燃料乙醇、生物柴油）生產(chǎn)也必須由中方控股，限制外商投資玉米深加工；批發(fā)和零售業(yè)中，糧食、棉花、植物油、食糖、農(nóng)藥、農(nóng)膜、化肥的批發(fā)、零售、配送設(shè)立超過30家分店、銷售來自多個供應(yīng)商的不同種類和品牌商品的連鎖店必須由中方控股。

針對以上修訂，一些國外企業(yè)和機構(gòu)提出了質(zhì)疑，認(rèn)為新規(guī)定似乎違反了中國入世相關(guān)承諾，比如中國政府承諾2006年12月11日后，允許外商設(shè)立獨資公司在中國從事這些農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)和代理銷售。并進一步要求中國政府放寬外商投資農(nóng)業(yè)的條件，認(rèn)為近年來中國政府的一些措施已經(jīng)影響到農(nóng)業(yè)利用外資的規(guī)模和速度。而事實是否如此呢？

中國政府限制外商投資農(nóng)產(chǎn)品的修訂不違反WTO相關(guān)協(xié)定

在2007年修訂的外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄中，中國政府關(guān)于限制外商投資農(nóng)作物新品種選育和種子開發(fā)生產(chǎn)以及珍貴樹種原木、棉花（籽棉）、大豆、油菜籽食用油脂、生物液體燃料（燃料乙醇、生物柴油）生產(chǎn)、玉米深加工等屬于投資措施，不屬于烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判最終達成的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》約束的范圍，而屬于《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》（TRIMS）承諾范圍。但是TRIMS中規(guī)定，只有要求企業(yè)購買或使用國產(chǎn)品或自任何國內(nèi)來源的產(chǎn)品（當(dāng)?shù)爻煞菀螅?；購買或使用的進口產(chǎn)品限制在與其出口的當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品的數(shù)量或價值相關(guān)的水平（貿(mào)易平衡要求）；通過貿(mào)易平衡手段限制進口；將企業(yè)可使用的外匯限制在與可歸因于該企業(yè)外匯流入相關(guān)的水平（外匯平衡要求）；限制企業(yè)產(chǎn)品出口或供出口產(chǎn)品的消費（出口限制）才會違反關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）1994第3條第4款規(guī)定的國民待遇義務(wù)和第11條第1款規(guī)定的普遍取消數(shù)量限制義務(wù)。中國政府在2007年最新修訂的外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄中，對新品種選育和種子開發(fā)生產(chǎn)、珍貴樹種原木、棉花（籽棉）、大豆、油菜籽食用油脂、生物液體燃料（燃料乙醇、生物柴油）生產(chǎn)、玉米深加工等沒有做出以上五種要求，因而沒有違背TRIMS協(xié)定和GATT規(guī)定的義務(wù)。

盡管在1996年在新加坡舉行的WTO第一屆部長級會議開始討論“投資政策、競爭政策、政府采購?fù)该鞫群唾Q(mào)易便利化”問題，同意審議貿(mào)易與競爭以及貿(mào)易與投資之間的關(guān)系，并且在2001年底根據(jù)《多哈部長宣言》授權(quán)全面啟動的新一輪談判中，將上述四個問題合稱為新加坡議題，同農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)等列入與執(zhí)行有關(guān)的“工作計劃”，但同時規(guī)定必須經(jīng)過第五屆部長級會議以明確的協(xié)商一致方式同意，才可進行關(guān)于新加坡議題的談判。由于印度等發(fā)展中國家的強烈反對，新加坡議題不僅未能在坎昆會議上達成一致，而且最終沒有列入2004年達成的框架協(xié)議，從而未能成為此次多哈回合談判的正式議題。因此，中國政府限制外商投資上述產(chǎn)業(yè)沒有違背TRIMS和GATT規(guī)定的義務(wù)，也不屬于目前WTO多哈回合談判的范圍。

在華跨國企業(yè)利益受損招致目錄受到質(zhì)疑

近年來，農(nóng)業(yè)作為戰(zhàn)略性資源的重要性在全球范圍內(nèi)不斷提升，而我國作為世界上重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、貿(mào)易和消費地區(qū)，隨著加入世貿(mào)組織以及過渡期的結(jié)束，我國農(nóng)業(yè)進一步對外開放，正逐步成為外商直接投資的熱點。據(jù)不完全統(tǒng)計，1997-2004年7年間，農(nóng)業(yè)利用外商直接投資總額已達到142億美元以上，每年平均增加3.15億美元，平均增長率達17%。尤其是2001年后，農(nóng)業(yè)利用外資的合同協(xié)議金額有了大幅度增長，年均增長率達到22%。從總體上看，外商投資的規(guī)模不斷擴大，投資領(lǐng)域不斷擴展，區(qū)域和結(jié)構(gòu)布局日益多元化，涉及農(nóng)林畜漁等各領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)外資作為我國利用外資的一個重要組成部分，對彌補國內(nèi)農(nóng)業(yè)投入不足，促進農(nóng)業(yè)科技進步，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，增加農(nóng)民就業(yè)，提高農(nóng)民收入以及消除農(nóng)村貧困等發(fā)揮了重要作用。

但值得注意的是，以歐美為代表的大型跨國公司正逐步利用我國農(nóng)業(yè)企業(yè)實力薄弱、產(chǎn)業(yè)集中度低的弱點，通過參股、并購等方式排擠民族資本，加強對肉類、油脂、乳制品加工等重點行業(yè)的壟斷，加快對農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、零售和物流的滲透，以便快速占領(lǐng)龐大的國內(nèi)市場，將中國納入其全球價值鏈中予以控制。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)及食品加工業(yè)已經(jīng)成為2004年度外資并購最活躍的行業(yè)之一，在所有行業(yè)并購交易總金額中所占比重也由2003年的2.99%上升為17.06%。外商投資特別是跨國公司大規(guī)模的投資、戰(zhàn)略性并購對我國的糧食安全和產(chǎn)業(yè)安全的影響已經(jīng)越來越大，特別是在一些重點行業(yè)已經(jīng)凸現(xiàn)令人擔(dān)憂的負(fù)面效應(yīng)。比如嘉吉等四大國際糧商為代表的跨國公司通過投資建廠、控股兼并、市場打壓等方式壟斷了我國大豆加工業(yè)，已造成我國大豆產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了“拉美化”傾向。截至2006年4月底，全國開工的97家大豆壓榨企業(yè)中，外商獨資或參股的企業(yè)有64家，年加工能力為5100萬噸，占國內(nèi)大豆總壓榨能力的73%，不僅使中國失去了食用油脂加工業(yè)的主導(dǎo)權(quán)，而且大豆的對外依存度2006年達到66％，自給率只有35％。與此類似的還有棉花、油菜籽和食糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品。因此，我國修訂的外商投資指導(dǎo)目錄，加大了對外商投資農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的限制，無疑會影響到這些在華跨國企業(yè)的商業(yè)利益，遭到反對。

三大對策支招中國農(nóng)業(yè)

依照入世規(guī)定調(diào)整外商投資指導(dǎo)限制目錄

此次中國政府對外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的修訂，特別是加大外商對糧食、大豆、植物油、食糖等涉及食物安全的大宗農(nóng)產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)、加工和零售的限制，沒有違背WTO相關(guān)協(xié)定和中國入世承諾，但是限制上述農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)則違反了中國入世相關(guān)承諾，因此，建議國家發(fā)展與改革委員會和商務(wù)部協(xié)商，對于2007年外商投資指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)目錄之六批發(fā)和零售業(yè)，將“糧食、棉花、植物油、食糖、藥品、煙草、汽車、原油、農(nóng)藥、農(nóng)膜、化肥的批發(fā)、零售、配送”中的“批發(fā)”刪除。 此外，可以按照WTO 爭端解決機制進行磋商，考慮到磋商的時間和經(jīng)濟成本，對中方并非不利。

加強對外資投資農(nóng)業(yè)的監(jiān)管

作為人口最多、世界上最大的發(fā)展中國家，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)產(chǎn)品整體競爭力不強，面臨的國際農(nóng)業(yè)環(huán)境極其不公平，造成我國農(nóng)業(yè)對外開放過程中國際化經(jīng)營風(fēng)險不斷加大、特別是利用外資與國家糧食安全、產(chǎn)業(yè)安全的矛盾十分突出。因此，在加強多層次農(nóng)業(yè)的國際合作的同時，更要重視國內(nèi)的糧食安全，加大對農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的建設(shè)，加大對外商投資農(nóng)業(yè)的監(jiān)管。

借鑒國際經(jīng)驗加強對農(nóng)業(yè)的支持和保護

面對農(nóng)業(yè)發(fā)展的新形勢，各國在加大農(nóng)業(yè)領(lǐng)域利用外資的同時，紛紛出臺新的措施加強對國內(nèi)農(nóng)業(yè)的支持和保護。比如美國對農(nóng)業(yè)的支持保護具有較為完備的體系。在生產(chǎn)方面，美國剛通過的2007農(nóng)業(yè)法案，繼續(xù)加大了對農(nóng)業(yè)的投入，今后5年農(nóng)業(yè)投入預(yù)算高達2860億美元。主要通過營銷援助貸款與貸款差價支付、反周期支付、直接支付的方式扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，穩(wěn)定農(nóng)場主的收入。通過市場準(zhǔn)入計劃等措施，擴大對外出口，增強國際競爭力。同時，通過農(nóng)村發(fā)展、營養(yǎng)計劃、環(huán)境保護計劃等促進環(huán)境的保護、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和社會的穩(wěn)定。在貿(mào)易調(diào)整方面，針對目前簽訂的大量的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對美國農(nóng)業(yè)的挑戰(zhàn)，美國《2002年貿(mào)易法案》中除了包括一般貿(mào)易調(diào)整援助外，還新增了專門針對受國外農(nóng)產(chǎn)品進口沖擊而收入明顯減少的從事初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)民、牧民、漁業(yè)養(yǎng)殖者和漁民的《農(nóng)業(yè)貿(mào)易調(diào)整援助計劃（TAA）》，通過現(xiàn)金補貼，彌補受影響的農(nóng)民、牧民、漁業(yè)養(yǎng)殖者和漁民在經(jīng)濟收入方面的損失；通過提供技術(shù)援助，使受到進口沖擊的初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者有能力調(diào)整其產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和規(guī)模，提高產(chǎn)品質(zhì)量和技術(shù)含量，增強其產(chǎn)品的競爭能力。在投資方面，美國即將通過的《外商投資與國家安全法案》（FINSA)則對外資進入美國予以全方位的要求和限制。對外資并購涉及的國家安全問題，不僅包括傳統(tǒng)的“國防安全”，還包括所有“如遭到破壞或被外國人控制會對美國國家安全造成威脅的系統(tǒng)和資產(chǎn)”，甚至外資并購如果威脅到美國在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的世界領(lǐng)先地位，或影響美國的本土就業(yè)，都將被視為威脅國家安全。此外，美國的監(jiān)管機構(gòu)規(guī)定，外國資本持股美國企業(yè)高于10%的必須經(jīng)由“外國投資委員會”（CFIUS）審查，而且使用一套幾乎完全不透明和主觀的標(biāo)準(zhǔn)來確定外資并購是否影響美國國家安全，以致在現(xiàn)實中外資并購的交易都控制在10%以內(nèi)。這些為今后如何加強對我國農(nóng)業(yè)的支持保護以及如何加強對外商投資我國農(nóng)業(yè)的監(jiān)管提供了有益的借鑒。

(作者單位：張海森，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟研究院；宋士博，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院)