加強(qiáng)我國城鄉(xiāng)綜合減災(zāi)規(guī)劃的建議

金　磊

2008年5月12日14時28分，一場突發(fā)的地震災(zāi)害襲擊了我國四川省汶川縣，里氏8 O級的大地震不僅造成重大人員傷亡，還對當(dāng)?shù)丶爸苓叺貐^(qū)的建筑帶來毀滅性破壞。隨著“黃金救援時間”的流逝，正展開一個個激動人心的極限搜救，在法律框架下行動的中國政府抗擊強(qiáng)震迅速有力。這些法律法規(guī)是：2006年1月公布的《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、2007年11月1日施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、2008年5月1日施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》與《中華人民共和國防震減災(zāi)法》、《破壞性地震應(yīng)急條例》等，這次救災(zāi)行動也是實施這些法律法規(guī)的一次聯(lián)合實戰(zhàn)演練。面對汶川地震巨災(zāi)的繼續(xù)擴(kuò)大，國外媒體機(jī)構(gòu)都對中國應(yīng)急機(jī)制及應(yīng)急速度高度贊揚，但作為城市科技工作者，我們應(yīng)清醒地認(rèn)識到不僅全社會的防震減災(zāi)思維、災(zāi)難分擔(dān)和保險機(jī)制需進(jìn)一步完善，城市、尤其是農(nóng)村的巨災(zāi)之損、設(shè)防能力、防災(zāi)規(guī)劃與防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)都是尚未解決的問題。

2007年4月13日發(fā)布《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，于2007年11月1日實施。無疑使之與國家地震局的《國家地震應(yīng)急預(yù)案》等法規(guī)融為一體。但我們認(rèn)為，城市地震災(zāi)害損失并不一定隨城市文明和科技進(jìn)步同步減輕，相反城市地震災(zāi)害損失卻呈遞增趨勢。據(jù)美國國土安全部分析，由于美國地震易發(fā)區(qū)人口密度大為增加，如再次發(fā)生1906年舊金山那樣的地震，死亡者至少數(shù)萬人以上，財產(chǎn)損失至少幾百億美元，其綜合損失指數(shù)會比1906年高出幾十倍。因此，城鄉(xiāng)建設(shè)安全重在強(qiáng)化設(shè)防及防災(zāi)規(guī)劃，所有目標(biāo)及努力重在做到最大限度地減輕損失。從立足中國城鄉(xiāng)安全減災(zāi)建設(shè)的高度出發(fā)，必須為災(zāi)區(qū)設(shè)計“震不倒”的中小學(xué)，“震不跨”的醫(yī)院及生命線設(shè)施，現(xiàn)結(jié)合“5·12”四川汶川大震，特提出如下研究建議與思考：

建議1：有重點的啟動全國城鄉(xiāng)綜合減災(zāi)規(guī)劃編制

國家標(biāo)準(zhǔn)《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB50413-2007)雖強(qiáng)調(diào)它適用于地震動峰值加速度大于或等于0.05g(地震基本烈度為6度及以上)地區(qū)，也說明總體抗震要求應(yīng)與城市總體布局中的減災(zāi)策略和對策相適應(yīng)，但并未明確如何將其納入城市總體規(guī)劃及城市防災(zāi)規(guī)劃之中。我們認(rèn)為《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》僅僅是城鄉(xiāng)減災(zāi)的單項防災(zāi)規(guī)劃，面對安全發(fā)展系統(tǒng)的城鄉(xiāng)建設(shè)，面對國務(wù)院批復(fù)的《國家“十一五”綜合減災(zāi)規(guī)劃》，必須從國家及城鄉(xiāng)總體高度確立編制城鄉(xiāng)綜合減災(zāi)規(guī)劃。

具體建議：要選擇重點，突破單一災(zāi)種防災(zāi)規(guī)劃的局限性，著重解決城鄉(xiāng)綜合減災(zāi)的共性問題，用綜合減災(zāi)規(guī)劃協(xié)調(diào)聯(lián)動，協(xié)調(diào)應(yīng)急預(yù)案，協(xié)調(diào)綜合減災(zāi)管理的體制、機(jī)制和法制建設(shè)等；2004年12月7日《北京城市防災(zāi)減災(zāi)綜合規(guī)劃研究》經(jīng)過北京規(guī)劃委員會評審，它作為一個“亮點”成為《北京城市總體規(guī)劃》(2004～2030年)修編中的重要成果，因此可供城鄉(xiāng)綜合減災(zāi)規(guī)劃借鑒。

建議2：確立城鄉(xiāng)安全發(fā)展的系統(tǒng)觀，開展城鄉(xiāng)巨災(zāi)綜合管理與技術(shù)對策研究

城鄉(xiāng)建設(shè)的安全系統(tǒng)首先對安全能力及脆落性評價有要求，它要求各級政府面對不測事件要體現(xiàn)出現(xiàn)代政府公共安全行政的戰(zhàn)略性思維，具備應(yīng)對社會危機(jī)的規(guī)范行為。衡量其能力，重在培育政府的危機(jī)承受力。強(qiáng)調(diào)綜合減災(zāi)管理的系統(tǒng)觀，旨在獲得從“預(yù)警”到“控制”能力，從“識別”到“減少”脆弱性，從單災(zāi)種的“特殊”到全災(zāi)種的“普遍”預(yù)防，從“個體”防護(hù)到匯聚成“社會”的力量等。強(qiáng)調(diào)對城鄉(xiāng)巨災(zāi)綜合技術(shù)的對策研究尤其要汲取并借鑒日本的成功經(jīng)驗。日本作為多震國度，其經(jīng)驗之處在于將防止巨災(zāi)與城市化戰(zhàn)略非常充分地聯(lián)系在一起。日本在其早期的城市化防災(zāi)進(jìn)程中，也是將重點置于建筑本身上，大量慘痛的教訓(xùn)讓他們痛悟到研究防災(zāi)技術(shù)十分重要但必須透徹了解城市化建設(shè)中地質(zhì)結(jié)構(gòu)不能有“硬傷”(地震和活斷層分布)，這就要求城鄉(xiāng)安全減災(zāi)科技工作者要從城市的地理、歷史、地質(zhì)構(gòu)造等綜合要素出發(fā)，研究真正適宜城市安全的建設(shè)項目選址，這是站在系統(tǒng)觀上看城鄉(xiāng)安全發(fā)展的薪新技術(shù)與管理新理念；

建議3：中小學(xué)(含托幼)、醫(yī)院要成為城鄉(xiāng)建設(shè)“特別保護(hù)區(qū)”

2008年10月8日是“國際減災(zāi)日”、聯(lián)合國早在2008年3月便確定了“防災(zāi)減災(zāi)重點在醫(yī)院及弱勢群體”的主題。但從目前災(zāi)區(qū)反饋的受損嚴(yán)重的情況看，中小學(xué)及醫(yī)院的建筑尤其明顯：都江堰市中醫(yī)醫(yī)院病房樓垮塌；都江堰市聚源中學(xué)教學(xué)樓垮塌，24班的千余學(xué)生被埋在四層樓的廢墟下；梁平縣文化鎮(zhèn)小學(xué)教學(xué)樓垮塌；都江堰向峨鄉(xiāng)中學(xué)主教學(xué)樓垮塌；北川縣北川中學(xué)六至七層主教學(xué)樓塌陷i綿竹市遵道鎮(zhèn)歡歡幼兒園發(fā)生整體垮塌……

聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略執(zhí)行主任強(qiáng)調(diào)，醫(yī)療體系受損會再次造成毀滅性災(zāi)難。2004年12月，印度洋海嘯沖垮了印尼整個國家醫(yī)療系統(tǒng)，影響了數(shù)以百萬計的受益人。亞齊省北部61％的醫(yī)療設(shè)施被毀，大約7％的醫(yī)務(wù)人員和30％的助產(chǎn)士喪生。它進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：建造一所安全的和不安全的醫(yī)院，在投資上沒有很大區(qū)別，但直接導(dǎo)致的生與死的社會結(jié)果卻完全不同。為此聯(lián)合國要求：(1)確保醫(yī)療設(shè)施的抗災(zāi)能力，保護(hù)病人和醫(yī)務(wù)人員的生命；(2)在突發(fā)事件中和災(zāi)難后最需要的時候，確保醫(yī)療設(shè)施和服務(wù)能夠持續(xù)有效地工作；(3)提高醫(yī)務(wù)人員及相關(guān)機(jī)構(gòu)的抗風(fēng)險能力，包括應(yīng)急管理能力等。

這里不追問為什么四川汶川大震中學(xué)校及醫(yī)院損毀嚴(yán)重，而特別希望降半旗哀悼時，首先要從四川每個災(zāi)區(qū)的校園或醫(yī)院開始，國家要做出特別規(guī)定：中小學(xué)(含幼托)、醫(yī)院等建設(shè)項目要成為該城鄉(xiāng)的“特別保護(hù)區(qū)”，其硬件設(shè)施建設(shè)要真正落實“安全第一”的原則，其具體措施是必須保證國家甲級設(shè)計的施工單位去完成，絕不可因資金短缺壓價而放任不管，在此基礎(chǔ)上還要重審相關(guān)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的安全項目，最大限度地落實聯(lián)合國“國際減災(zāi)日”的目標(biāo)要求：

建議4：開展農(nóng)村住宅抗震防災(zāi)設(shè)防的可行性研究

中國超過80％的5級以上地震發(fā)生在農(nóng)村，由于經(jīng)濟(jì)的制約，長期以來廣大農(nóng)村民居基本不設(shè)防。2006年6月，國務(wù)院召開全國農(nóng)村民居防震保安工作令，印發(fā)了《關(guān)于實施農(nóng)村民居地震安全工程意見的通知》。截止到2006年底，已有23個省(市)組織了該工程，20個省(區(qū)、市)編制了農(nóng)居地震安全工程的設(shè)計圖集。但“5.12”四川汶川大震所暴露出的數(shù)十萬間倒塌房屋看，平安農(nóng)居極不樂觀。由汶川大震房屋倒塌嚴(yán)重，喚起長久淡漠的房屋抗震意識；由汶川大震農(nóng)居的極高坍塌率，聯(lián)想到在異型建筑充斥城鄉(xiāng)的當(dāng)下，我們的城市的防震安全就一定有保障?

“5.12”大震已造成災(zāi)區(qū)數(shù)十萬間房屋損壞，雖也有現(xiàn)存建筑物，但從防止余震及次生災(zāi)害人手，必須加快對受損各類建筑的風(fēng)險評估，這不僅是災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案的要求，更是恢復(fù)重建工作的基礎(chǔ)支

持。民政部在《災(zāi)區(qū)民房恢復(fù)重建管理工作規(guī)范》中要求，依據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，切實指導(dǎo)災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建工作。按現(xiàn)有情況看，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要依據(jù)其在規(guī)劃、設(shè)計、施工、管理上的綜合優(yōu)勢，在“大安全觀”的指導(dǎo)下，積極主動參與到城鄉(xiāng)建筑受災(zāi)風(fēng)險的評估中，不僅為救災(zāi)，更要為大力推進(jìn)的城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)綜合規(guī)劃奠定技術(shù)與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；全國大中城市真正編制城市綜合減災(zāi)規(guī)劃的廖廖，因此按2007年10月實施的“國家十一五綜合減災(zāi)規(guī)劃”要求有較大差距。從“5.12”大震的考驗看，更暴露出我國城鄉(xiāng)防災(zāi)規(guī)劃上的漏洞。為此建議：

其一，借“5.12”大震，應(yīng)最大限度地要求各省(市)在原有城市總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，編研城鄉(xiāng)綜合減災(zāi)規(guī)劃，其中一定要包括農(nóng)村新村與新農(nóng)村建設(shè)的防災(zāi)對策。

其二，借“5.12”大震垮塌的絕大多數(shù)是民房的事例，啟動我國農(nóng)村住宅設(shè)防實施對策研究等項目，從多維的經(jīng)濟(jì)性，從農(nóng)村應(yīng)急管理的迫切性、從農(nóng)村生命線系統(tǒng)建設(shè)的欠完備性，建立“平安農(nóng)村”的模式，切不可因為資金不落實，再讓農(nóng)村不設(shè)防局面延續(xù)下去。

建議5：“奧運工程”及“世博工程”的綜合安全建設(shè)風(fēng)險應(yīng)再評審

四川汶川當(dāng)?shù)氐脑O(shè)防烈度為六度、七度，8.0級淺源地震在當(dāng)?shù)卦斐傻钠茐牧ο喈?dāng)于烈度11度或以上，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)?shù)卦O(shè)防水平?，F(xiàn)在某些城市一般按7度設(shè)計的建筑，如果沒有特別考慮，面對9度以上的毀滅性地震，必倒無疑。

2008年北京奧運會在即，2010年上海世博建設(shè)正進(jìn)入關(guān)鍵時期，因此面對每一次“災(zāi)事”，正確的態(tài)度是要從錯綜復(fù)雜的發(fā)展中找到對我們有用的要素，發(fā)現(xiàn)我們自身安全建設(shè)中的弱項，我們是不是必須考慮到一旦北京、上海、天津、重慶等特大城市發(fā)生，哪怕是震級略低于四川汶川的地震，我們的城市如何能夠保障安全，這是一個極其嚴(yán)峻且極待回答的問題。而在日本東京，它的所有防災(zāi)準(zhǔn)備都面對于東京，如果一旦發(fā)生8級以上巨震，東京會怎樣?城市能否應(yīng)對不測?這才是我們應(yīng)學(xué)習(xí)的城市最大威脅狀態(tài)分析的安全應(yīng)急建設(shè)模式。北京的安全奧運建設(shè)盡管已很完美，但仍要如臨深履薄。我建議針對2008年北京安全奧運建設(shè)的現(xiàn)狀，必須強(qiáng)化安全減災(zāi)的綜合管理；強(qiáng)化安保與防災(zāi)減災(zāi)一體化的應(yīng)急管理模式；加強(qiáng)志愿者安全文化素質(zhì)教育為先的災(zāi)難心理教育；啟動輿論與宣傳手段，介紹北京有效的安保措施，講述發(fā)生在歷屆奧運會上的不測；從“安全奧運”場館建設(shè)上更應(yīng)再作一次“拉網(wǎng)式”的事故隱患排查及演練等。

建議6：城鄉(xiāng)建設(shè)界應(yīng)將防災(zāi)減災(zāi)繼續(xù)教育制度化，并籌建“國家防災(zāi)抗災(zāi)技術(shù)學(xué)習(xí)館”

國務(wù)院已確定5月19日～21日為全國哀悼日，這是全民自覺接受防災(zāi)教育的好時機(jī)，要抓住機(jī)遇，做到深刻徹悟：大地震作為人類災(zāi)難的極致，即使在不能成功預(yù)測時，也要使那些悲劇不那么慘烈；大地震屬地域性災(zāi)難，如何防止并減弱它的社會振蕩及影響，是城鄉(xiāng)建設(shè)界必須關(guān)注的焦點；大地震雖已蒙上了歷史的塵埃，今日反思，是否要深入究其震害及房屋倒塌的內(nèi)在機(jī)理；大地震給今人的頓悟是如何高舉“科學(xué)減災(zāi)”的旗幟，客觀地對災(zāi)情發(fā)生從預(yù)報、預(yù)警、防范、救援到搶險、恢復(fù)作一個全過程的分析；大地震使我們深感，人是渺小的，但在與災(zāi)害的抗?fàn)幹?，人的偉大之處在于它能有所為。在這場較量中，人性如建筑一般經(jīng)歷了破碎與再組合。災(zāi)害雖可抹掉一切城市的痕跡，但人類及其人性的力量最終會獲得對防震抗災(zāi)有科學(xué)理性的全新認(rèn)知。

發(fā)達(dá)國家尤其是日本、美國不僅強(qiáng)化國民的防災(zāi)自護(hù)文化教育，在學(xué)歷及學(xué)科中也突出城市防災(zāi)工程學(xué)科的建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計國外可至少有百余所院校開設(shè)工程防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)，因此城市防災(zāi)規(guī)劃設(shè)計是能夠落到實處的，在國外能見到許多內(nèi)容詳實的城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃設(shè)計圖紙，相對中國，我們尚屬“空白”。所以建議要在注冊制管理中補(bǔ)上防災(zāi)減災(zāi)的繼續(xù)教育課程，更要有針對性地充實各類注冊制課程的防災(zāi)減災(zāi)強(qiáng)化教育的內(nèi)容。

國家現(xiàn)有以唐山地震為代表的一批紀(jì)念館，由于近年來疏散避難場所的推進(jìn)與普及，各城市各類防災(zāi)公園也大批涌現(xiàn)，但現(xiàn)狀缺少的是供專業(yè)人員學(xué)習(xí)并掌握各類防災(zāi)知識的“學(xué)習(xí)館”，因此建議研究并籌建由城鄉(xiāng)建設(shè)部主管的“國家防災(zāi)抗災(zāi)技術(shù)學(xué)習(xí)館”，并賦予它相應(yīng)的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、演練等職能，相信它對推進(jìn)中國建設(shè)系統(tǒng)防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)水平及事業(yè)的提高會有極大的促進(jìn)。