海灣合作委員會(huì)決策機(jī)制研究

陳萬(wàn)里　汝　濤

摘要：海灣合作委員會(huì)是中東地區(qū)乃至世界上一體化進(jìn)程取得較大成果的區(qū)域組織之一，該組織的決策機(jī)制運(yùn)作和程序規(guī)則引起學(xué)者越來(lái)越多的關(guān)注。本文從背景分析入手，梳理海合會(huì)主要職能機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)分配，并對(duì)其決策機(jī)制的運(yùn)行、決策程序和方式進(jìn)行研究，總結(jié)其特征，同時(shí)對(duì)決策機(jī)制存在的缺陷進(jìn)行分析，力求透過(guò)決策機(jī)制和程序運(yùn)行的發(fā)展軌跡來(lái)研究該組織決策機(jī)制的發(fā)展進(jìn)程，以利于中阿雙方進(jìn)一步開(kāi)展全方位合作。

關(guān) 鍵 詞：海合會(huì)；決策機(jī)制；表決程序；決策方式

作者簡(jiǎn)介：陳萬(wàn)里，上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)中東研究所教授；汝濤，上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)中東研究所2006級(jí)碩士研究生（上海200083）。

文章編號(hào)：1673－5161（2008）04－0003－07 中圖分類號(hào)：D371 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

海灣合作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“海合會(huì)”）誕生于兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)期間，在近30年的風(fēng)雨征程中，海合會(huì)在政治、經(jīng)濟(jì)、集體安全、對(duì)外合作與交流等領(lǐng)域取得了豐碩的業(yè)績(jī)，在阿拉伯世界眾多組織中獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷。海合會(huì)的合作模式和經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注，其決策機(jī)制和決策程序更應(yīng)引起學(xué)術(shù)界的重視。

一、背景分析

海合會(huì)的成立有著鮮明的時(shí)代和地區(qū)背景。在兩極格局的大背景下，海灣地區(qū)形勢(shì)動(dòng)蕩不穩(wěn)，伊朗伊斯蘭革命和兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)相繼爆發(fā)，促使政體模式相似、宗教信仰一致的海灣6個(gè)君主國(guó)逐漸走到了一起。前蘇聯(lián)在1979年之后，加快了滲透中東的步伐，拉攏伊拉克、支持前南也門(mén)等，不斷向阿拉伯半島擴(kuò)張勢(shì)力。當(dāng)時(shí)的海灣大國(guó)伊朗和伊拉克推行激進(jìn)的對(duì)外政策。伊朗伊斯蘭革命后，對(duì)外輸出革命，霍梅尼認(rèn)為：“穆斯林問(wèn)題在于其政治體制……除非回歸伊斯蘭，否則他們的問(wèn)題將會(huì)繼續(xù)存在?！盵1]24伊拉克復(fù)興黨政權(quán)的宗旨是實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一阿拉伯”。兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，直接地推動(dòng)了海灣六國(guó)加快合作的步伐。20世紀(jì)七十年代以前，六國(guó)在政治和安全領(lǐng)域已有不少合作：在科威特于20世紀(jì)六十年代面臨伊拉克威嚇時(shí)，沙特提供了武力協(xié)防；阿曼鎮(zhèn)壓佐法爾叛亂時(shí)，沙特和阿聯(lián)酋提供了武器裝備和財(cái)政援助，阿聯(lián)酋還承擔(dān)了阿曼北部邊境的巡邏任務(wù)。因此，1976年5月科威特首相薩巴赫正式呼吁“為實(shí)現(xiàn)在所有的政治領(lǐng)域進(jìn)行合作的共同目標(biāo)，需要建立海灣聯(lián)盟”[2]。

20世紀(jì)七十年代末期，阿盟領(lǐng)頭羊埃及因與以色列媾和而被開(kāi)除出阿盟，阿拉伯世界陷入群龍無(wú)首的狀態(tài)。弱小的海灣六國(guó)無(wú)法從阿盟兄弟國(guó)家獲得有效的力量支持，危難當(dāng)前，擁有共同利害關(guān)系的海灣國(guó)家只有靠自己來(lái)聯(lián)合力量、應(yīng)對(duì)威脅?！皣?guó)際體系處于無(wú)政府狀態(tài)，在國(guó)家之上沒(méi)有可以依賴的‘救助機(jī)構(gòu)來(lái)權(quán)威性裁斷糾紛，提供秩序，因此國(guó)家必須自助，對(duì)自身負(fù)責(zé)。”[3]119-120一般說(shuō)來(lái)，建立區(qū)域集體安全的前提條件主要有：集體的力量大于任何一國(guó)；各國(guó)擁有相似的價(jià)值體系和安全觀念等。海灣六國(guó)共同的價(jià)值體系和相似的防衛(wèi)觀念，促使它們加快了合作步伐，1981年5月六國(guó)元首在阿布扎比簽署海合會(huì)憲章，標(biāo)志著海合會(huì)正式成立。

二、主體決策機(jī)構(gòu)及職權(quán)分配

海合會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置是在積極參考和借鑒了聯(lián)合國(guó)、阿盟組織機(jī)構(gòu)及職能劃分的基礎(chǔ)上確立的，結(jié)合海灣六國(guó)實(shí)際情況，海合會(huì)在憲章中對(duì)自身組織機(jī)構(gòu)及其職權(quán)分配進(jìn)行了詳細(xì)劃分。主體決策機(jī)構(gòu)和職權(quán)分配如下：

海灣合作委員會(huì)組織機(jī)構(gòu)示意圖[4]45

1.最高理事會(huì)：是海合會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由六國(guó)元首組成，每年定期舉行一次會(huì)議。若遇特別或緊急事態(tài)，經(jīng)任何一個(gè)成員國(guó)提議，并得到其他成員國(guó)支持，可召開(kāi)特別會(huì)議。會(huì)議按國(guó)名阿文字母順序輪流主辦，每次會(huì)議主席由東道主元首擔(dān)任，任期為1年。最高理事會(huì)的主要職能有：確定海合會(huì)利益范圍；制訂海合會(huì)基本發(fā)展綱要；審查和批準(zhǔn)部長(zhǎng)理事會(huì)提交的報(bào)告和建議；審查秘書(shū)長(zhǎng)提交的研究報(bào)告；任命秘書(shū)長(zhǎng)；修訂海合會(huì)憲章等。其中最重要的職能是負(fù)責(zé)確定海合會(huì)總體發(fā)展政策、審查并批準(zhǔn)部長(zhǎng)理事會(huì)和秘書(shū)長(zhǎng)提交的報(bào)告和建議。在實(shí)際運(yùn)作中，最高理事會(huì)通常就某些具體事務(wù)給部長(zhǎng)理事會(huì)或秘書(shū)處以指導(dǎo)性意見(jiàn)或指令，由它們對(duì)具體事務(wù)進(jìn)行立項(xiàng)研究，并把研究建議和報(bào)告呈遞最高理事會(huì)。從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，最高理事會(huì)猶如海合會(huì)的“神經(jīng)中樞”，對(duì)海合會(huì)各項(xiàng)政策和指導(dǎo)方針具有最終確定權(quán)，是海合會(huì)的最高決策機(jī)構(gòu)。

2.部長(zhǎng)理事會(huì)：由六國(guó)外長(zhǎng)或其他部長(zhǎng)組成，每3個(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議,若遇緊急事件，由一個(gè)成員國(guó)提議，并得到其他成員國(guó)支持時(shí)，可召開(kāi)特別會(huì)議。部長(zhǎng)理事會(huì)的主席主要由上屆最高理事會(huì)主席國(guó)的代表?yè)?dān)任，特定情況下也可由即將擔(dān)任最高理事會(huì)主席國(guó)的代表?yè)?dān)任，任期為6個(gè)月。部長(zhǎng)理事會(huì)主要負(fù)責(zé)為最高理事會(huì)提交由部長(zhǎng)會(huì)議和其他機(jī)構(gòu)呈遞的建議、法案，為首腦會(huì)議籌備議程等，并就成員國(guó)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等領(lǐng)域開(kāi)展合作協(xié)調(diào)提出建議。部長(zhǎng)理事會(huì)下轄多種議事和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，如國(guó)防、工業(yè)等專門(mén)技術(shù)委員會(huì)。在海合會(huì)的日常運(yùn)行中，部長(zhǎng)理事會(huì)根據(jù)最高理事會(huì)的指導(dǎo)性方針和政策，對(duì)具體問(wèn)題制定行動(dòng)計(jì)劃，交付下屬委員會(huì)或秘書(shū)處實(shí)施。同時(shí)，部長(zhǎng)理事會(huì)也是一個(gè)職權(quán)機(jī)構(gòu)，擁有一定程度的決策權(quán)，圍繞特定事項(xiàng)，有權(quán)制定相關(guān)規(guī)章和政策。

3.總秘書(shū)處：總秘書(shū)處為常設(shè)機(jī)構(gòu)，由秘書(shū)長(zhǎng)、助理秘書(shū)長(zhǎng)和其他相關(guān)人員組成，總部設(shè)在沙特首都利雅得?？偯貢?shū)處實(shí)行秘書(shū)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。秘書(shū)長(zhǎng)一職由最高理事會(huì)在首腦會(huì)議期間根據(jù)部長(zhǎng)理事會(huì)的提名來(lái)任命，任期3年，可連任一屆。助理秘書(shū)長(zhǎng)則由部長(zhǎng)理事會(huì)根據(jù)秘書(shū)長(zhǎng)的提名來(lái)任命，秘書(shū)處的其他人員由秘書(shū)長(zhǎng)根據(jù)專業(yè)技術(shù)和工作背景在成員國(guó)范圍內(nèi)來(lái)任命。各國(guó)分?jǐn)偪偯貢?shū)處的財(cái)政預(yù)算?？偯貢?shū)處負(fù)責(zé)海合會(huì)各項(xiàng)日常事務(wù)，幾乎是海合會(huì)所有政策和活動(dòng)的實(shí)際操作者。為便于處理具體問(wèn)題，秘書(shū)處下設(shè)政治事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、軍事事務(wù)等部門(mén)。

三、決策程序及決策方式

決策是國(guó)際組織最重要的日?；顒?dòng)之一，是實(shí)現(xiàn)組織宗旨、履行組織職能的一種主要方式。根據(jù)海合會(huì)憲章和相關(guān)程序章程的規(guī)定，海合會(huì)決策程序和組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行大致如下圖：

國(guó)際組織決策程序大多由動(dòng)議、起草提案、會(huì)議討論、表決等過(guò)程組成。海合會(huì)的決策過(guò)程也類似，主要程序?yàn)椋汉：蠒?huì)各附屬機(jī)構(gòu)的咨詢建議，提交至秘書(shū)處，由秘書(shū)處整理歸納，然后秘書(shū)長(zhǎng)發(fā)出會(huì)議邀請(qǐng)函，根據(jù)不同議題，分別在“兩會(huì)”進(jìn)行討論和表決，最后形成決議。成員國(guó)的動(dòng)議也可直接提交至最高理事會(huì)進(jìn)行討論和表決。

1.提出動(dòng)議。海合會(huì)的所有決策活動(dòng)均始于動(dòng)議。動(dòng)議通常指針對(duì)待定問(wèn)題而做出的提議。在海合會(huì)中享有動(dòng)議權(quán)的主體是成員國(guó)和海合會(huì)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)。（1）成員國(guó)：6個(gè)成員國(guó)是海合會(huì)最重要的提議者，可以在海合會(huì)范圍內(nèi)有權(quán)就任何議題進(jìn)行動(dòng)議，同時(shí)，成員國(guó)為使自己的動(dòng)議得到他國(guó)的重視、諒解和支持，以期成為有效的動(dòng)議，常在正式提出前，會(huì)就動(dòng)議內(nèi)容同其他成員國(guó)進(jìn)行磋商。（2）海合會(huì)內(nèi)部有關(guān)機(jī)構(gòu)：主要是指秘書(shū)處及其下屬機(jī)構(gòu)、部長(zhǎng)理事會(huì)下屬機(jī)構(gòu)和為解決特定事項(xiàng)而成立的“臨時(shí)”專門(mén)委員會(huì)。一般說(shuō)來(lái)，秘書(shū)處在其特定職權(quán)范圍的各種正式的和非正式的動(dòng)議，比較容易通過(guò)。草案在正式提交前通常需要經(jīng)過(guò)充分的準(zhǔn)備，在討論時(shí)要爭(zhēng)取最大限度的支持，同時(shí)，對(duì)提案進(jìn)行修改也是常見(jiàn)的，一般提案大都要經(jīng)歷“草案一評(píng)議—修改一新草案”的過(guò)程。

2.召集會(huì)議。會(huì)前，秘書(shū)長(zhǎng)召集各國(guó)代表協(xié)商“兩會(huì)”待議事項(xiàng)和議程，協(xié)商后，秘書(shū)長(zhǎng)分別在會(huì)前30天和15天向“兩會(huì)”成員發(fā)出邀請(qǐng)，邀請(qǐng)函包括會(huì)議時(shí)間、地點(diǎn)、會(huì)議議程、解釋文件以及其他相關(guān)文件，同時(shí)，秘書(shū)長(zhǎng)還要確定會(huì)議開(kāi)幕時(shí)間，并對(duì)閉幕時(shí)間做出建議。若需召開(kāi)特別會(huì)議，則在邀請(qǐng)函備忘錄中附上提議國(guó)的提議文件。

3.制定會(huì)議進(jìn)程。（1）會(huì)議過(guò)程：在會(huì)議之初，“兩會(huì)”應(yīng)確定會(huì)議秘密還是公開(kāi)舉行，“兩會(huì)”可以要求秘書(shū)長(zhǎng)或相關(guān)代表參加會(huì)議以解釋必要的事項(xiàng)。會(huì)議主席按照先后順序給予請(qǐng)求者發(fā)言機(jī)會(huì)，將優(yōu)先考慮專門(mén)委員會(huì)主席或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)特定事項(xiàng)的起草人，以便就某特定事項(xiàng)進(jìn)行闡釋，在必要時(shí)，也給予秘書(shū)長(zhǎng)或及其代表發(fā)言機(jī)會(huì)。對(duì)草案的討論是會(huì)議的重點(diǎn)，各成員對(duì)各個(gè)議案進(jìn)行逐個(gè)辯論，通過(guò)表決來(lái)決定取舍。(2）提案的討論：通常來(lái)說(shuō)，事先已經(jīng)充分討論并得到較多支持的草案較容易通過(guò)，但內(nèi)容復(fù)雜或涉及到多方利益的提案，則需多次的辯論和修正。（3）會(huì)議的延遲、休會(huì)：會(huì)議除了按照議程正常進(jìn)行之外，還需要面對(duì)因討論議案出現(xiàn)意見(jiàn)分歧或其他事項(xiàng)而導(dǎo)致的會(huì)議延遲、休會(huì)等問(wèn)題。會(huì)議期間成員國(guó)可根據(jù)海合會(huì)規(guī)則提出會(huì)議延遲、休會(huì)及終結(jié)辯論的請(qǐng)求。對(duì)于該請(qǐng)求，尤其是得到其他成員支持的請(qǐng)求，秘書(shū)長(zhǎng)或主席應(yīng)將其提交“兩會(huì)”理事會(huì)，由其決定該請(qǐng)求是否成立。同時(shí)，根據(jù)相關(guān)條款，當(dāng)出現(xiàn)會(huì)議延期、休會(huì)、推遲或終止當(dāng)前的討論時(shí)，將按上述四個(gè)順序逐次考慮。（4）附加議案：因臨時(shí)事態(tài)，成員可提出附加議案，但需要分別在“兩會(huì)”前15和10天提出，方可納入議程，同時(shí)，該議案和相關(guān)文件應(yīng)在會(huì)議前5天通報(bào)各成員。在會(huì)議期間，若遇緊急事項(xiàng)，成員也可提出特別議案請(qǐng)求，最高理事會(huì)也有權(quán)增加緊急事項(xiàng)的議案。因?qū)Ω郊幼h案的充分討論，會(huì)議可以延期；除語(yǔ)言和程序事項(xiàng)以外的附加議案在傳達(dá)至成員前，不能對(duì)此討論或表決。

4.設(shè)制表決程序和方式。一旦一項(xiàng)草案經(jīng)擬定和前置磋商后, 就要在“兩會(huì)”進(jìn)行表決,表決程序是海合會(huì)決策機(jī)制中最關(guān)鍵的一環(huán),直接關(guān)系到各國(guó)將要接受的決議的權(quán)利和義務(wù)。表決是海合會(huì)決策程序中的核心部分，也是整個(gè)議事規(guī)則中最重要的部分。海合會(huì)表決機(jī)制的主要程序大致如下：海合會(huì)的所有會(huì)議都需要2/3成員出席，才可以稱為有效會(huì)議；各成員國(guó)享有平等的投票權(quán)，即一國(guó)一票制，一國(guó)不能代表他國(guó)出席會(huì)議和行使表決權(quán)。根據(jù)決策事項(xiàng)的不同，投票表決的要求也不相同，重大實(shí)質(zhì)性問(wèn)題的決議案須經(jīng)出席會(huì)議并參加投票的全體成員一致同意才能通過(guò)，而程序性問(wèn)題決議案只需獲得出席并參加投票的多數(shù)成員國(guó)的贊成即可通過(guò)；一旦主席宣布表決開(kāi)始，除非有與該表決有重大關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)，表決過(guò)程不應(yīng)被打斷；表決按國(guó)名順序進(jìn)行，也可舉手表決；若一國(guó)請(qǐng)求秘密表決，并得到主席同意后，可秘密進(jìn)行；秘密或舉手表決后，其結(jié)果應(yīng)該在表決完畢幾分鐘后向成員公布；若有成員棄權(quán)，在最高理事會(huì)的決議中不會(huì)保留棄權(quán)的記錄，但在部長(zhǎng)理事會(huì)決議中可保留；在表決結(jié)束后，成員可對(duì)該次表決闡述各自立場(chǎng)。在某些情況下，海合會(huì)經(jīng)過(guò)上述表決程序通過(guò)的決議仍需要滿足條件才能產(chǎn)生正式的法律效力，其中包括決議的時(shí)限等，在預(yù)設(shè)條件實(shí)現(xiàn)后，通過(guò)的決議案才能付諸實(shí)踐。

四、決策機(jī)制的基本特征

海合會(huì)決策機(jī)制的基本特征主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，海合會(huì)權(quán)力配置呈現(xiàn)“金字塔”式集權(quán)結(jié)構(gòu)?！敖鹱炙笔綑?quán)力結(jié)構(gòu)幾乎是所有國(guó)際組織的共性，但海合會(huì)更具有典型性，該結(jié)構(gòu)有利于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，加強(qiáng)控制，對(duì)于貫徹落實(shí)各項(xiàng)方針戰(zhàn)略，確定和維護(hù)本組織利益具有重要意義。海合會(huì)各國(guó)成為主權(quán)國(guó)家的歷史很短，國(guó)家結(jié)構(gòu)設(shè)置粗曠，王室家族統(tǒng)治帶有濃厚的部落遺風(fēng)，“專制主義是阿拉伯社會(huì)的傳統(tǒng)特點(diǎn)” [5]223。外交是內(nèi)政的延續(xù)，海合會(huì)在決策和管理層面上具有明顯的集權(quán)制，由元首組成的最高理事會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)重大事項(xiàng)擁有決定和終審權(quán)。同時(shí)，部長(zhǎng)理事會(huì)和秘書(shū)處在最高理事會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)，就某特定事項(xiàng)也有一定的決策權(quán)，其屬下的眾多專門(mén)委員會(huì)則是海合會(huì)各項(xiàng)工作的具體承擔(dān)者。整個(gè)海合會(huì)系統(tǒng)層級(jí)分明、權(quán)力和義務(wù)明確、信息渠道暢通、相互聯(lián)系、相對(duì)穩(wěn)定。

第二，元首協(xié)調(diào)成效顯著。協(xié)商一致方法在近年來(lái)十分盛行，這是一種弱化矛盾以加強(qiáng)決議后續(xù)實(shí)施力的機(jī)制。海合會(huì)六國(guó)是“同質(zhì)”社會(huì)，同屬于家族統(tǒng)治、近代歷史遭遇相似、社會(huì)結(jié)構(gòu)一致、王室聯(lián)系密切、同處阿拉伯半島，甚至面臨的難題也相似，對(duì)地區(qū)和內(nèi)部的重大事項(xiàng)大多持相同看法，因而元首們能就共同關(guān)心的議題迅速達(dá)成一致。比如，兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，襲船戰(zhàn)也逐步升級(jí)，嚴(yán)重影響了海合會(huì)國(guó)家的石油出口和港口安全，1984年6月最高理事會(huì)達(dá)成決議，要求在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)共同提出議案，呼吁停戰(zhàn)、公海航行自由、尊重中立國(guó)權(quán)利等，安理會(huì)迅速通過(guò)了該議案。1990年12月最高理事會(huì)一致通過(guò)決議，強(qiáng)烈譴責(zé)伊拉克侵略行徑，要求伊拉克立即無(wú)條件從科威特撤軍，同時(shí)決定將“半島盾牌”部隊(duì)人數(shù)增至1.5萬(wàn)人，并撥款50億美元，重建海合會(huì)聯(lián)合軍事工業(yè)。2000年12月最高理事會(huì)簽署《共同防御協(xié)定》，確定幫助每個(gè)成員國(guó)抵御外部威脅，擴(kuò)大“半島盾牌”，同時(shí)決定在沙特哈費(fèi)爾—巴廷建立“半島盾牌”部隊(duì)永久性軍營(yíng)。因海合會(huì)憲章規(guī)定在重大實(shí)質(zhì)性問(wèn)題上實(shí)行“一致通過(guò)制”，這就需要元首們同心同德就重大關(guān)心的議題進(jìn)行密切配合。由于海合會(huì)成員較少，在一定程度上克服了很多國(guó)際組織面臨的眾口難調(diào)的問(wèn)題，很大程度上避免了“議而不決”或“無(wú)言結(jié)局”的出現(xiàn)。

第三，會(huì)議頻繁，溝通及時(shí)。憲章規(guī)定最高理事會(huì)一年一次會(huì)議，部長(zhǎng)理事會(huì)每3個(gè)月舉行一次定期會(huì)議，而且可根據(jù)成員國(guó)的請(qǐng)求召開(kāi)特別會(huì)議。海合會(huì)誕生之時(shí)正值海灣多事之秋，兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)激烈進(jìn)行著，加之地區(qū)和自身其他事務(wù)，千頭萬(wàn)緒，海合會(huì)各種會(huì)議更是接連不斷地召開(kāi)，通過(guò)了很多決議，對(duì)解決區(qū)域和海合會(huì)內(nèi)部問(wèn)題起到了重要的促進(jìn)作用。圍繞巴勒斯坦問(wèn)題，1981年8月沙特提出“法赫德計(jì)劃”的和平倡議，隨后海合會(huì)外長(zhǎng)會(huì)議一致通過(guò)決議，支持該項(xiàng)和平倡議。近在咫尺的兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)如火如荼，戰(zhàn)爭(zhēng)的陰云籠罩在海灣上空，籍此，1982年5月外長(zhǎng)會(huì)議又提出了解決兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)的和平倡議。為討論日益緊張的安全問(wèn)題，除了定期會(huì)議外，最高理事會(huì)也時(shí)常召開(kāi)特別會(huì)議，在1981年9月、1982年3月、1983年2月、1983年10月和1984年6月連續(xù)舉行了多次特別會(huì)議。據(jù)統(tǒng)計(jì)，海合會(huì)在1984年12月至1985年2月的3個(gè)月內(nèi)，共舉行了19次會(huì)議，其中1984年12月份和1985年1月份各有8次會(huì)議。[6]5-6定期和特別會(huì)議的頻繁進(jìn)行，使各國(guó)有機(jī)會(huì)就共同關(guān)心的議題進(jìn)行深入探討，同時(shí)也增進(jìn)了各國(guó)官員的交流，促使彼此了解的加深。

第四，強(qiáng)調(diào)平等觀念。海合會(huì)內(nèi)部除了在人口和面積占相對(duì)優(yōu)勢(shì)的沙特外，其余小國(guó)居多，在海合會(huì)醞釀成立過(guò)程中，權(quán)力平等是各國(guó)尤其是小國(guó)關(guān)心的重要問(wèn)題。為消除成員顧慮，海合會(huì)在憲章中格外強(qiáng)調(diào)各國(guó)在一切程序和地位上擁有平等的權(quán)利。該理念也體現(xiàn)在海合會(huì)各領(lǐng)域，如最高理事會(huì)由成員國(guó)輪流舉辦，主席由各成員國(guó)元首輪流擔(dān)任；在表決權(quán)上，如前文所言，規(guī)定一國(guó)一票制，一國(guó)不能代表他國(guó)出席會(huì)議和表決；在重大實(shí)質(zhì)性議題上強(qiáng)調(diào)成員“一致”原則，照顧到所有成員國(guó)的利益。

五、主要缺失

海合會(huì)決策機(jī)制運(yùn)作正常而有成效，在海灣地區(qū)發(fā)揮了重要的政治作用。但在20多年的實(shí)踐中，也暴露出不少缺陷，弱化了海合會(huì)的功能。

其一，“全體一致”原則的制約。海合會(huì)憲章規(guī)定，在重大實(shí)質(zhì)性問(wèn)題的表決上實(shí)行“全體一致”原則，以兼顧各成員國(guó)利益，體現(xiàn)各國(guó)平等原則。但是另一個(gè)問(wèn)題也隨之出現(xiàn)。由于該機(jī)制過(guò)分強(qiáng)調(diào)每一成員國(guó)的個(gè)別意志，從而致使任一成員國(guó)有權(quán)以自身特殊利益和特殊立場(chǎng)為由，不惜違抗大多數(shù)國(guó)家的意志，以否決票阻撓組織決議的通過(guò)，嚴(yán)重影響國(guó)際組織的效率及職能的行使，影響國(guó)際合作的開(kāi)展。[7]205從這個(gè)意義上看，每個(gè)成員國(guó)都可以成為“壓倒駱駝的最后一根稻草”。在地區(qū)安全、軍事合作、統(tǒng)一關(guān)稅、貨幣聯(lián)盟等一系列重大議題上，只要有一個(gè)成員國(guó)不同意，相關(guān)議案就不能通過(guò)，在迫切、棘手問(wèn)題上容易出現(xiàn)有議無(wú)決、議而不決的結(jié)局?！耙恢卤頉Q制可能是一種低效率的只能產(chǎn)生最低限度的折衷決議的方法”[8]57,因此在一些影響實(shí)質(zhì)權(quán)利義務(wù)的決議上，保守的一致表決制時(shí)常導(dǎo)致毫無(wú)建樹(shù)的結(jié)果?！耙恢峦庠瓌t原是為保護(hù)少數(shù)而確定的，但由于夸大了平等原則，結(jié)果變成了少數(shù)對(duì)多數(shù)的一種暴政”[9]124，“全體一致”的消極作用是顯而易見(jiàn)的，在某種程度上，甚至對(duì)海合會(huì)的工作效率和工作開(kāi)展產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

其二，跟蹤督辦機(jī)制匱乏。部分政策和決議通過(guò)已久，但實(shí)際執(zhí)行卻異常緩慢，甚至嚴(yán)重滯后，缺乏有效的跟蹤督辦機(jī)制。往往在最初會(huì)議討論時(shí)，各國(guó)都是滿腔熱情地參與，積極支持海合會(huì)在更廣泛范圍展開(kāi)合作，就共同關(guān)心的議題迅速形成一致決議,但對(duì)決議和政策的執(zhí)行并不熱情，幾乎不加關(guān)注，仿佛對(duì)該問(wèn)題已失去興趣，因而有學(xué)者稱之為“健忘”的領(lǐng)導(dǎo)人。[10]217

其三，強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制缺失。在決議制定之后, 海合會(huì)對(duì)此沒(méi)有相關(guān)的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行,它的約束力幾乎全靠成員國(guó)的自律和六國(guó)王室間傳統(tǒng)交情來(lái)維持,即便成員國(guó)對(duì)相關(guān)決議熟視無(wú)睹, 海合會(huì)也無(wú)可奈何。如1996年卡塔爾和巴林邊界糾紛, 海合會(huì)其余4國(guó)成立了四方委員會(huì)，對(duì)爭(zhēng)端進(jìn)行調(diào)查，商討解決方案， 并于1996年12月在開(kāi)羅舉行第一次會(huì)議，通過(guò)了建議草案。但卡、巴兩國(guó)對(duì)此均不理睬。接著4國(guó)外長(zhǎng)與卡、巴外長(zhǎng)分別對(duì)話，并提出7點(diǎn)備忘錄，但卡、巴外長(zhǎng)最終仍未簽署該備忘錄。秘書(shū)長(zhǎng)希賈蘭在卡、巴兩國(guó)間開(kāi)展斡旋外交，也是無(wú)果而終。

其四，海合會(huì)的權(quán)威性問(wèn)題。海合會(huì)是六國(guó)合力打造出來(lái)的，為的是聯(lián)合應(yīng)對(duì)地區(qū)挑戰(zhàn)，提高自身戰(zhàn)略地位。1992年10月沙特與卡塔爾發(fā)生了邊界沖突，作為秘書(shū)長(zhǎng)的比沙拉不是通過(guò)海合會(huì)來(lái)尋求解決方案，而是與阿聯(lián)酋總統(tǒng)協(xié)商，拜訪阿曼蘇丹，希望借助元首們之間的私人情誼來(lái)化解問(wèn)題，沒(méi)有把它放到海合會(huì)框架內(nèi)解決。而卡塔爾希望的是從海合會(huì)得到一些理解、同情和支持。為此，卡塔爾宣布抵制海合會(huì)會(huì)議，并聲稱退出海合會(huì)。面對(duì)分裂危機(jī)，海合會(huì)無(wú)能為力，最后還是埃及總統(tǒng)穆巴拉克經(jīng)過(guò)兩天的穿梭外交，才使卡塔爾同意參加即將開(kāi)始的最高理事會(huì)會(huì)議。海合會(huì)面對(duì)成員國(guó)間的矛盾和沖突束手無(wú)策，反映了海合會(huì)的權(quán)威性缺失。

六、結(jié)語(yǔ)

海合會(huì)是阿拉伯世界眾多國(guó)際組織中運(yùn)行最成功的一個(gè)，在近30年間取得了有目共睹的成就，包括經(jīng)濟(jì)一體化、政治問(wèn)題協(xié)調(diào)化和安全防御集體化。海合會(huì)取得這樣的成就，是與六國(guó)精誠(chéng)合作分不開(kāi)的，也與其決策機(jī)制有著密切的關(guān)系。海合會(huì)的決策機(jī)制不但具有本土特色，也最大限度地滿足了各國(guó)的現(xiàn)實(shí)需求，由元首組成的最高理事會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，符合君主國(guó)傳統(tǒng)統(tǒng)治模式；“全體一致”原則反映了六國(guó)的均等決策權(quán)思想，體現(xiàn)了國(guó)家間的主權(quán)平等。由于海合會(huì)的6個(gè)成員國(guó)成為獨(dú)立主權(quán)國(guó)家的歷史不長(zhǎng)，國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置單一，法制尚不健全，缺乏現(xiàn)代行政管理制度與經(jīng)驗(yàn)，這在一定程度上制約了海合會(huì)決策機(jī)制作用的發(fā)揮，但是六國(guó)若能以決策機(jī)制制度化合作為依托，強(qiáng)化跟蹤督辦機(jī)制與強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制，海合會(huì)將在海灣地區(qū)發(fā)揮越來(lái)越來(lái)重要的作用。

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A Study on the Decision-making Mechanism of GCC

CHEN Wanli RU Tao

Abstract GCC is one of the regional organizations which have made great progress integration in Middle-East and the world. As the result, many scholars are now paying more and more attention to the decision-making mechanism of GCC and the principles of its procedure. This paper analyzes its background, the powers, responsibilities as well as its functions. For the very first, this paper studies its mechanism, the procedures and its principles of decision-making. Then a feature will be followed as the conclusion. Meanwhile, this paper makes an analysis of the defect of the mechanism, researches development of GCC and finally studies the process of its decision-making mechanism. Therefore, this will be helpful for China and Arab countries to make further cooperation.

Key Words GCC; Decision-making Mechanism; Procedures; Methods of Decision-making

(責(zé)任編輯：孫德剛)