多難興邦與制度建設(shè)

胡舒立

中國(guó)有史以來就災(zāi)害不斷，近年來更有愈演愈烈之勢(shì)。從SARS到禽流感，從年初的冰雪之災(zāi)，到汶川大地震，旱澇臺(tái)風(fēng)亦連年肆虐。諸災(zāi)之中，尤以汶川大地震最為慘烈，令國(guó)人世人震撼。

有道是“多難興邦”。汶川大地震，傷亡慘重，舉國(guó)哀慟。危難時(shí)刻，國(guó)人對(duì)此古訓(xùn)必是感慨良多。但是，多難并不必然興邦。當(dāng)我們由激情而思索，由思索而行動(dòng)，從大規(guī)模的救人賑災(zāi)，轉(zhuǎn)為更大規(guī)模的災(zāi)區(qū)重建，進(jìn)而轉(zhuǎn)為未來更大范圍的減災(zāi)防災(zāi)，我們?nèi)孕璨恍傅靥剿骱徒湫碌木逓?zāi)防范體制。

答案越來越清晰：中國(guó)需要一個(gè)建立在法治基礎(chǔ)之上的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。這個(gè)體系應(yīng)該落實(shí)到專門機(jī)構(gòu)，做到權(quán)力與責(zé)任明晰，中央與地方分工明確。這樣的體系注重未雨綢繆，注重科學(xué)專業(yè)，注重多方配合，尤其注重可執(zhí)行性。數(shù)萬驟然逝去的生命再度警示我們，建立這樣的體系是何等重要和迫切！

這一體系必須對(duì)自然災(zāi)害區(qū)分輕重緩急，界定政府和民間的責(zé)任，并且有全社會(huì)的廣泛參與。

這一體系當(dāng)能對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估。需要統(tǒng)一管理，需要科學(xué)對(duì)待，需要成本投入，尤其需要法治意義上的公開透明。

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估的范疇遠(yuǎn)比“預(yù)報(bào)”或預(yù)測(cè)廣泛，其核心內(nèi)涵是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和信息共享。即使眼前沒有災(zāi)難發(fā)生，全社會(huì)都應(yīng)知道自己面臨何種自然風(fēng)險(xiǎn)的威脅；災(zāi)難發(fā)生的概率、程度如何？危害多大？涉及多少民眾，多少房屋、道路、橋梁、廠房、商場(chǎng)？有多少屬于經(jīng)濟(jì)存量的資產(chǎn)暴露在風(fēng)險(xiǎn)范圍之內(nèi)? 種種變量需要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出動(dòng)態(tài)分析。

這一體系注重未雨綢繆，當(dāng)能把自然災(zāi)害的后果盡可能降低。古今中外無數(shù)血的教訓(xùn)告訴人們，必須把關(guān)注的重點(diǎn)從對(duì)巨災(zāi)的事后反應(yīng)，逐步轉(zhuǎn)移到事前防范。現(xiàn)在，許多人在反思學(xué)校、幼兒園的建筑質(zhì)量。其實(shí)，所有人員密集的公共建筑和設(shè)施，都應(yīng)該對(duì)建筑的防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)作出明確而嚴(yán)格的規(guī)定。若要行之有效，還需輔之以配套的激勵(lì)與懲罰機(jī)制，并且有專門的機(jī)構(gòu)跟蹤檢查和執(zhí)行，并有充足的資金保證。否則，“豆腐渣工程”仍然無法根除。

在1923年9月1日發(fā)生的日本關(guān)東大地震中，也曾出現(xiàn)大量校舍倒塌、學(xué)生集體遇難的慘劇。此后，日本秉持“學(xué)生的生命維系著國(guó)家未來”的理念，明確規(guī)定，學(xué)校教學(xué)樓必須使用當(dāng)時(shí)最先進(jìn)的建筑模式鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)。從那時(shí)起，學(xué)校便成為每一個(gè)地方最牢固的建筑，成為地震后災(zāi)民的首選避難場(chǎng)所。不過，在1995年的阪神大地震中，仍有部分校舍倒塌，隨后，日本政府實(shí)施基于新標(biāo)準(zhǔn)的“校舍補(bǔ)強(qiáng)計(jì)劃”。然而，13年來，這一計(jì)劃未能全面落實(shí)，公立中小學(xué)經(jīng)費(fèi)相對(duì)不足是重要原因。日本的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，都可為中國(guó)鏡鑒。

當(dāng)然，怎樣的事前防范，都不能完全省卻災(zāi)后的救援。時(shí)間就是生命。此次汶川大地震告訴人們，救災(zāi)行動(dòng)艱巨復(fù)雜，其緊急迫切與艱險(xiǎn)的情勢(shì)，不亞于一場(chǎng)浩大、復(fù)雜的戰(zhàn)爭(zhēng)。在巨災(zāi)瞬間發(fā)生之后，如何才能確保不失分秒地作出正確反應(yīng)？我們迫切需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，建立對(duì)突發(fā)性巨災(zāi)的綜合協(xié)調(diào)反應(yīng)機(jī)制，協(xié)調(diào)各方力量，及時(shí)、有效和可靠地對(duì)災(zāi)害展開救助。

地震等自然巨災(zāi)之摧毀力令人悚然。應(yīng)對(duì)災(zāi)厄，民眾需要具備防災(zāi)抗震的知識(shí)和物資儲(chǔ)備，而政府和社會(huì)組織在救災(zāi)行動(dòng)中，其人力、物力等資源，需要明確優(yōu)先順序，作出合理安排。軍隊(duì)與地方各部門的救援協(xié)調(diào)更需要統(tǒng)一、專業(yè)的指揮。享有采訪自由、盡職盡責(zé)的媒體，也應(yīng)當(dāng)懂得如何以專業(yè)素養(yǎng)，尊重救災(zāi)行動(dòng)大局。

綜合協(xié)調(diào)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系離不開有效的融資安排。地震發(fā)生后，多渠道社會(huì)捐贈(zèng)場(chǎng)面感人，成果顯著，所集資金也正可成為此次救災(zāi)資金的重要補(bǔ)充。但也應(yīng)當(dāng)看到，災(zāi)后社會(huì)捐贈(zèng)，特別是普通群眾的捐贈(zèng)，主要是一種愛心表達(dá)；而民間慈善機(jī)構(gòu)的有組織捐贈(zèng)和國(guó)際援助，也只能起到資金補(bǔ)充作用。救災(zāi)資金主渠道仍然也只能是政府財(cái)政資金和政府主導(dǎo)的巨災(zāi)保險(xiǎn)與再保險(xiǎn)機(jī)制。須知首當(dāng)其沖的永遠(yuǎn)是最弱勢(shì)群體，而縱使在目前中國(guó)財(cái)政資金較為充分的情況下，其上限仍然存在。有了行之有效的巨災(zāi)保險(xiǎn)與再保險(xiǎn)體系，還可以通過與風(fēng)險(xiǎn)掛鉤的保費(fèi)與賠付機(jī)制，反過來正面影響巨災(zāi)的防范，例如，激勵(lì)和約束建筑標(biāo)準(zhǔn)的提高和執(zhí)行。

當(dāng)然，無論是現(xiàn)在還是將來，不可避免地需要讓公眾確信捐贈(zèng)資金得以高效安全運(yùn)用，需要讓財(cái)政救災(zāi)撥款及時(shí)到位，需要執(zhí)行嚴(yán)格的采購(gòu)政策和程序，并且盡可能地公開透明，等等。此次巨災(zāi)，海內(nèi)外華人乃至國(guó)際友人，不分婦孺貧富，紛紛伸出援助之手。確保捐贈(zèng)錢物的使用高效透明，其意義超越經(jīng)濟(jì)，事關(guān)民族凝聚力的長(zhǎng)遠(yuǎn)。

說到底，對(duì)巨災(zāi)的防范與災(zāi)后救援管理，反映一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，體現(xiàn)其公共治理水平。制度從建立到完善，從紙上規(guī)劃到深入人心地實(shí)施，需要多年的持續(xù)努力，亦難免付出沉重的代價(jià)。當(dāng)前，民氣可貴，理當(dāng)抓住良機(jī)，高瞻遠(yuǎn)矚地思考和設(shè)計(jì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的制度框架。

中國(guó)政府對(duì)防災(zāi)已給予相當(dāng)重視。從由國(guó)務(wù)院副總理掛帥的國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)，到2007年8月下發(fā)的《國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》，無不表明對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的防范和治理，已經(jīng)提上政府的議事日程。此次國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在第一時(shí)間親臨巨災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，給世人留下深刻印象；廣大軍人和民眾奮不顧身、頑強(qiáng)盡責(zé)地?fù)岆U(xiǎn)救人，更是令世人動(dòng)容。然而，從年初的冰雪災(zāi)害，到如今的汶川大地震，都顯示出既有機(jī)制尚不能完全滿足實(shí)際需求。面對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)行高度軍事化的救災(zāi)模式之有效性值得肯定，但也必須看到其中的不足。同樣值得警惕的是，無論如何，不應(yīng)將強(qiáng)有力的政府簡(jiǎn)化為“大政府”，甚至因此緬懷命令經(jīng)濟(jì)的“優(yōu)越性”。

災(zāi)難恐怖總會(huì)過去，重創(chuàng)的傷口需要平復(fù)。成千上萬的生命和血淚的教訓(xùn)，不會(huì)也不應(yīng)淡忘，必將促進(jìn)中國(guó)建立起一個(gè)綜合協(xié)調(diào)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。這是中國(guó)的歷史責(zé)任，也必將成為中國(guó)對(duì)人類社會(huì)的重大貢獻(xiàn)。