善款管理的臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)

謝志誠

若要對過去有所批評，或許只能說當(dāng)時(shí)實(shí)在是太理想化，畫了太多大餅。若要說遺憾，那就是當(dāng)年過于理想化的現(xiàn)象到了民進(jìn)黨執(zhí)政階段仍沒有太多改變，照畫大餅不誤。因此，我建議四川災(zāi)后重建，還是以務(wù)實(shí)為要，太漂亮的話不需要講太多。

救災(zāi)總動(dòng)員

1999年9月21日凌晨，臺(tái)灣南投縣集集鎮(zhèn)發(fā)生7.3級大地震，死亡2455人，失蹤50人，重傷755人，受災(zāi)損失約占臺(tái)灣GDP的5％。此時(shí)，臺(tái)灣的政黨輪替還未發(fā)生，“總統(tǒng)”李登輝在上午9時(shí)坐直升機(jī)去災(zāi)區(qū)，正式拉開了長達(dá)兩周的救災(zāi)總動(dòng)員的序幕。

當(dāng)天下午5時(shí)，“行政院”在院長蕭萬長凌晨發(fā)出的9項(xiàng)指示基礎(chǔ)上，召開緊急會(huì)議宣布了15項(xiàng)措施，包括向每名死者家屬發(fā)放50萬元撫恤金；“中央銀行”提撥1000億元，供銀行辦理災(zāi)民重建緊急融資；受災(zāi)戶原有房屋擔(dān)保借款部分，本金展延5年。第二天，李登輝宣布成立“9·21地震救災(zāi)督導(dǎo)中心”，指定“副總統(tǒng)”連戰(zhàn)為召集人?！靶姓恨r(nóng)委會(huì)”宣布提撥30億元供受災(zāi)單位低利貸款復(fù)建。第三天，“中央政府”撥交地方政府第一批慰問金及救災(zāi)款項(xiàng)50億元。第四天，陸軍總部開設(shè)16個(gè)營區(qū)收容所，提供災(zāi)區(qū)民眾食宿及醫(yī)療照顧，并協(xié)尋離散親人。以上可以說是以穩(wěn)定人心為訴求的救災(zāi)第一階段。

第六天起，“總統(tǒng)府”指示成立災(zāi)后重建推動(dòng)委員會(huì)。由蕭萬長擔(dān)任主任委員，第七天又成立災(zāi)后重建民間咨詢團(tuán)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市災(zāi)后重建小組，將工作重點(diǎn)引向了災(zāi)后重建?！靶姓簞谖瘯?huì)”也作出決議，凡受災(zāi)事業(yè)單位或勞工，即日起勞保保費(fèi)等5項(xiàng)勞工基金可在6個(gè)月內(nèi)緩繳，并不計(jì)算滯納金利息。第九天，“勞委會(huì)”又表示，凡是受災(zāi)勞工，每月均得請領(lǐng)相當(dāng)于基本工資的臨時(shí)工作津貼，每戶最多得領(lǐng)4名最長得補(bǔ)助6個(gè)月?！稗r(nóng)委會(huì)”則宣布，受災(zāi)農(nóng)漁民可申請年利率3％的低利貸款從事復(fù)建+最高貸款金額為300萬元。

第十天起，恢復(fù)正常生活和教學(xué)秩序被提上了議事日程?！敖逃块L”宣布，將斥資2億多元，在災(zāi)區(qū)興建1260間簡易教室。次日“央行”同意提撥500億元，以年息3％的低利融資出助受災(zāi)的中小企業(yè)，貸款期限7年。第12天，蕭萬長宣布政府興建的組合屋坪數(shù)由原設(shè)計(jì)之8坪增為12坪(1坪=3.3058平方米)，增加建筑面積是為了讓住的人能覺得溫馨、受到尊重，讓他們以簡易屋為出發(fā)點(diǎn)，重新開始他們的人生旅程。

第14天，蕭萬長宣示，所有重建工作將分三個(gè)階段在災(zāi)后5年內(nèi)完成，并新成立了“9·21賑災(zāi)民間捐款基金管理委員會(huì)”，由“總統(tǒng)府”資政辜振甫擔(dān)任主任委員。我當(dāng)時(shí)在臺(tái)灣大學(xué)生物產(chǎn)業(yè)機(jī)電工程系任教，有幸被委任為該基金會(huì)執(zhí)行長。

丟開官方包袱

財(cái)團(tuán)法人“9·21震災(zāi)重建基金會(huì)”(下稱基金會(huì))是“行政院”為統(tǒng)臺(tái)運(yùn)用民間捐款，在官自方“行政院，9·21震災(zāi)災(zāi)后重建推動(dòng)委員會(huì)”(下稱“重建會(huì)”)外，邀請社會(huì)人士與相關(guān)單位組成的組織。由于基金會(huì)的組織章程是由“行政院”擬定，章程的大幅度變動(dòng)也必須經(jīng)過“行政院”函文指示，加上董、監(jiān)事皆由行政院聘任，因此還是常常被認(rèn)為是“半官方”單位，不過從重建計(jì)劃的內(nèi)容與推動(dòng)方式來看，基金會(huì)應(yīng)該是一個(gè)沒有官方包袱的“半官方”單位。

在歷經(jīng)9年、參與設(shè)計(jì)并跟進(jìn)10個(gè)重建方案的過程中，基金會(huì)的工作人員從來沒有超過10人。其中，我本人在臺(tái)灣大學(xué)上課并領(lǐng)取薪水，在基金會(huì)中，我僅領(lǐng)取車馬費(fèi)，只有八九人呢靠基金會(huì)的薪水生活。事實(shí)上，在9·21基金會(huì)和“全國民間災(zāi)后重建聯(lián)盟”里有很多像我這樣的知識分子。在臺(tái)灣，知識分子參與及關(guān)懷社會(huì)公共事務(wù)的過程，幾乎就是臺(tái)灣地區(qū)民主化的過程。

至于基金會(huì)與“行政院重建會(huì)”的關(guān)系，兩者雖然規(guī)模不對等，卻保持著既競爭又合作的關(guān)系。而在地方政府部分，基金會(huì)與地方首長、政府官員通過電話直接溝通，也維持了良好的互動(dòng)。如在補(bǔ)助弱勢災(zāi)戶重建方案中，為了避免地方政府直接面對審查補(bǔ)助資格的壓力，我們就把“決審”責(zé)任扛下來，但事實(shí)上是地方政府在“決審”。這樣一來，不僅尊重體制，還可讓地方政府樂于配合基金會(huì)所推動(dòng)的重建方案。

相對而言，民間團(tuán)體在運(yùn)用民間捐款時(shí)比政府部門來得有彈性，但稽核制度卻無法像政府部門那么嚴(yán)謹(jǐn)，而必須靠主事者、理(董)事與監(jiān)事等的內(nèi)部約束與外聘會(huì)計(jì)師的查核機(jī)制，以及公開而透明的責(zé)信程序來累積社會(huì)公信力。一旦被外界質(zhì)疑，這個(gè)民間團(tuán)體就只好從社會(huì)上消失。同理，民間團(tuán)體既然擁有相對于政府部門的彈性優(yōu)勢，若無法在效率上有所表現(xiàn)的話，就無法取得捐款的繼續(xù)支持或政府部門的經(jīng)費(fèi)幫助，自然無法在社會(huì)上生存。從這個(gè)游戲規(guī)則出發(fā)，9·21基金會(huì)一直蹦“來自民間、資助民間、協(xié)助政府”、“議題導(dǎo)向，主動(dòng)規(guī)劃”、“透明效率、落實(shí)重建”等原則為坐標(biāo)，并透過網(wǎng)站對外公布業(yè)務(wù)內(nèi)容與捐款流向。而由許多民間團(tuán)體發(fā)起，為監(jiān)督震災(zāi)捐款募集與流向而成立的“全國民問災(zāi)后重建聯(lián)盟”，所訴求的只是公開化與透明化，對于捐款的使用內(nèi)容則采取尊重的態(tài)度。

9年后，回顧當(dāng)時(shí)政府在震后的反應(yīng)，包括發(fā)布緊急措施、執(zhí)行安置方案及研擬重建計(jì)劃等，是應(yīng)該給予掌聲的。雖然，大部分的工作是在民進(jìn)黨執(zhí)政時(shí)期完成的，但國民黨執(zhí)政階段所制訂的重建架構(gòu)也有相當(dāng)程度的貢獻(xiàn)。若要對過去有所批評，或許只能說當(dāng)時(shí)實(shí)在是太理想化，畫了太多大餅。若要說遺憾，那就是當(dāng)年過于理想化的現(xiàn)象到了民進(jìn)黨執(zhí)政階段仍沒有太多改變，照畫大餅不誤。因此，我建議四川災(zāi)后重建，還是以務(wù)實(shí)為要，太漂亮的話不需要講太多。

讓災(zāi)民的聲音可以充分表達(dá)，不僅是對人道的尊重，也能保證災(zāi)后安置與重建工作不會(huì)與災(zāi)民的期待背道而馳。不然，極少數(shù)災(zāi)民因?qū)φ呋蚍山庾x的落差而四處陳情的情形一旦發(fā)生，會(huì)給其他災(zāi)民與協(xié)助者帶來困擾，增加社會(huì)成本。聆聽災(zāi)民的聲音

9·21地震后，也有災(zāi)民對于民宅建筑質(zhì)量提出質(zhì)疑，政府于是透過“9·21震災(zāi)重建暫行條例”的立法，鼓勵(lì)受災(zāi)戶循司法程序討回公道。該條例規(guī)定，災(zāi)民就建物毀損對建商提出民事訴訟，可暫時(shí)免繳裁判費(fèi)；若有申請假扣押時(shí)，可免提供擔(dān)保；若有申請強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，亦可免繳執(zhí)行費(fèi)；因訴訟而必須對建物進(jìn)行鑒定，所需費(fèi)用由政府負(fù)擔(dān)；各級政府應(yīng)協(xié)助災(zāi)民進(jìn)行訴訟。

在“救災(zāi)效率”方面，不要說大災(zāi)難，就算是一場車禍，被救的人，永遠(yuǎn)嫌救人的隊(duì)伍來得太慢，這是人之常情。在我看來，我從不認(rèn)為有心參加救難團(tuán)隊(duì)或救災(zāi)組織的人，會(huì)在聽到災(zāi)變時(shí)有絲毫松懈的想法，特別在媒體信息管道發(fā)達(dá)的今日，不會(huì)有人敢掉以輕心。因此，我常呼吁災(zāi)難發(fā)生后，任何人都應(yīng)該“多一點(diǎn)愛心，少一份口水”，只是人微言輕，有時(shí)看到口水多過雨水。還是挺痛心的。

不過，我們很注意聆聽災(zāi)民的聲音。為了確保災(zāi)民聲音充分表達(dá)，除由“9·21重建會(huì)”開辦“與民有約”，由“重建會(huì)”執(zhí)行長率官員直接面對災(zāi)民外“重建會(huì)”與基金會(huì)執(zhí)行長的電話更是24小時(shí)待機(jī)，隨時(shí)接聽電話。我們的電話號碼還在電視訪問中公布。唯有如此，才能確實(shí)了解災(zāi)民心聲，掌握災(zāi)區(qū)信息。

讓災(zāi)民的聲音可以充分表達(dá)，不僅是對人道的尊重，也能保證災(zāi)后安置與重建工作不會(huì)與災(zāi)民的期待背道而馳。不然，極少數(shù)災(zāi)民因?qū)φ呋蚍山庾x的落差而四處陳情的情形一旦發(fā)生，會(huì)給其他災(zāi)民與協(xié)助者帶來困擾，增加社會(huì)成本。臺(tái)灣就有因20萬元慰助金被承租戶領(lǐng)走后，實(shí)際房屋受損的房東因此而提起訴愿、再訴愿、行政訴訟，甚至在所提行政訴訟遭最高行政法院駁回后，再申請司法解釋的案例。

在臺(tái)灣，從解嚴(yán)走向民主，是一個(gè)過程，也是一個(gè)事實(shí)，我實(shí)在無法想象9·21地震發(fā)生在解嚴(yán)之前會(huì)是如何?但對從頭到尾走過9·21重建的我來看，災(zāi)后重建過程，講“民主”確實(shí)是得付出代價(jià)的。從“戒嚴(yán)”的角度來看，這個(gè)代價(jià)是一種“浪費(fèi)”，但從“民主”的角度來看，這個(gè)代價(jià)會(huì)是一種學(xué)習(xí)。因此，我相信大陸政府處理四川震后重建的速度會(huì)比臺(tái)灣、比日本來得快，且來得有效率，但我還是會(huì)珍惜學(xué)習(xí)的過程，并建議在重建過程中融入討論的機(jī)制。因?yàn)檫@不僅是社會(huì)教育的一部分也是增強(qiáng)小區(qū)意識。改善鄰里關(guān)系的契機(jī)。

相對于日本在阪神大地震后面對災(zāi)難的積極態(tài)度，臺(tái)灣社會(huì)還是會(huì)感到“汗顏”。因此，在9·21基金會(huì)即將謝幕之余，我開始參考日本發(fā)展出來的一整套災(zāi)害對策關(guān)系法律，整理臺(tái)灣9·21的經(jīng)驗(yàn)與政策演變，嘗試將它們法制化，為下一個(gè)災(zāi)難做好準(zhǔn)備。

(作者為臺(tái)灣“9·21震災(zāi)重建基金會(huì)”執(zhí)行長，“全國民間災(zāi)后重建聯(lián)盟”副執(zhí)行長，臺(tái)灣大學(xué)教授。本文由趙靈敏采訪整理。)

沒什么意見。

于是便有了上面所說的一紙協(xié)議。協(xié)議的核心內(nèi)容是所謂的“三不變兩變”。明基集團(tuán)必須保證港口醫(yī)院的國有資產(chǎn)性質(zhì)不變，非營利的二級醫(yī)院性質(zhì)不變，所有職工仍隸屬港口集團(tuán)的勞動(dòng)關(guān)系不變；而港口集團(tuán)一不再追加投資，二不再每年提供500多萬元的補(bǔ)貼。在這個(gè)基礎(chǔ)上，明基還要保證醫(yī)院員工的工資按照港口集團(tuán)的平均水平每年實(shí)現(xiàn)增長，這個(gè)托管合作合同期限是20年。

明基接手港口醫(yī)院之后，在一年多的時(shí)間里。投入了5000萬元的資金對其進(jìn)行改造。并專門從臺(tái)灣地區(qū)邀請醫(yī)院管理專家來醫(yī)院管理，2008年4月港口醫(yī)院獲準(zhǔn)增名為明基港口醫(yī)院，門診人數(shù)也開始有大幅度的上升。明基港口醫(yī)院管理中心主任李智峰在接受記者采訪時(shí)表示，盡管還比較艱難，但從3月份的經(jīng)營業(yè)績來看，醫(yī)院的運(yùn)營基本上已經(jīng)接近收支平衡。

不過，由于是進(jìn)入醫(yī)保并比照公立醫(yī)院的低標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，港口醫(yī)院每月動(dòng)輒仍需要投入幾十萬的資金來維持運(yùn)行。

改變管理方式，難!

作為南京第二家被明基托管的醫(yī)院。江北醫(yī)院的情況比港口醫(yī)院更要復(fù)雜一些。

2006年7月，江北醫(yī)院正式被明基集剛托管，后者投資350萬進(jìn)行了硬件改造，甚至“奢侈”地為樓層不高的醫(yī)院新修了一座電梯。然而，在這家醫(yī)院工作了十多年的現(xiàn)任院長許燕，眼下卻為另外的一些事情煩惱著。

按照明基對下屬醫(yī)院的整體管理要求，改變最大的，一是將醫(yī)院藥品的采購權(quán)統(tǒng)一到總部，二是實(shí)施了“按病人數(shù)目計(jì)酬”的考核制度，這兩個(gè)方面已經(jīng)完全改變了江北醫(yī)院之前的生存邏輯。

1992年前，江北醫(yī)院只是南京港務(wù)局第二港務(wù)公司的一家門診部，1992年港務(wù)局投資100多萬將其擴(kuò)建為一家社區(qū)醫(yī)院，在那個(gè)還未脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的時(shí)代，這家醫(yī)院擔(dān)負(fù)著浦口地區(qū)1000多名港務(wù)局職工及其家屬的醫(yī)療服務(wù)。

“那時(shí)候醫(yī)院的病房都有空調(diào)，有的職工甚至一年四季都住在病房里，反正是公費(fèi)報(bào)銷?！痹S燕說，2003年國企醫(yī)院“上并下轉(zhuǎn)”之前，港務(wù)局每年要為江北醫(yī)院補(bǔ)貼50萬元的資金。

從2003年開始，江北醫(yī)院開始實(shí)施模擬改制，即在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和職工身份不變的情況下，將醫(yī)院“承包”給個(gè)人經(jīng)營，為將來的股份制改革打基礎(chǔ)，許燕也在停薪留職人商海5年后被南京港領(lǐng)導(dǎo)召回出任醫(yī)院管委會(huì)主任。

依靠著條件優(yōu)越還能有所盈利的病房業(yè)務(wù)，江北醫(yī)院在許燕承包的頭一年成功地實(shí)現(xiàn)了自負(fù)盈虧，職工的收入也有所增長。不過好景不長，2004年1月港務(wù)局職工全面改公費(fèi)醫(yī)療為醫(yī)療保險(xiǎn)，“報(bào)銷有了底線，長期住病房也就變得不那么劃算了，江北醫(yī)院的病房業(yè)務(wù)最終在激烈的競爭中垮掉了”。

2005年，許燕調(diào)整了江北醫(yī)院的定位，將“最末端的基層醫(yī)療”作為醫(yī)院生存的根本，并準(zhǔn)備多開幾個(gè)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)點(diǎn)來擴(kuò)充自己的“勢力范圍”。按照她的話來說，“沒有資金投入和技術(shù)支持，醫(yī)院維持生存還是可以的”。

就是這樣一家在激烈的競爭中勉強(qiáng)生存的小醫(yī)院，把以前按照“創(chuàng)收收入”來進(jìn)行物質(zhì)考核的體系變成“收入不變。服務(wù)至上”的理念考核后，很多職工開始不太理解起來，以至于許燕不得不忙于平衡每個(gè)人的工作量以適應(yīng)收入分配的結(jié)構(gòu)。

“比如為了縮小護(hù)士之間工作量的差距，我們就設(shè)置很少人手讓她們身兼多職，而醫(yī)生的工作量我們用輪休的方式來調(diào)整?！痹S燕說，明基方面的要求是“一個(gè)主治醫(yī)生負(fù)責(zé)一個(gè)病人到底”，照此標(biāo)準(zhǔn)患者有時(shí)連續(xù)幾天來醫(yī)院，碰不到給自己看病的醫(yī)生，肯定會(huì)有抱怨。

事實(shí)上，一直以來臺(tái)灣醫(yī)療產(chǎn)業(yè)也是競爭激烈，尤其在實(shí)施全面健保制度后，中小型醫(yī)院生存困難，許多醫(yī)院經(jīng)營不善而被其他醫(yī)院接管。在競爭中壯大起來的臺(tái)灣醫(yī)院，普遍重視品質(zhì)和管理，“以病患為中心”被落實(shí)在細(xì)微之處，以上說的“主診醫(yī)師責(zé)任制”只是其中之一。

不過許燕覺得，這條要求對于當(dāng)?shù)仄毡樯钯|(zhì)量并不高的患者來說，“顯得有些奢侈了”。