災(zāi)后重建的福利開發(fā)模式

曹建海

受災(zāi)地區(qū)災(zāi)后房屋建造資金可以由社會各界捐助的救災(zāi)款、中央財政撥款等支付。社會各界捐助的救災(zāi)款可以作為啟動資金，而且這本應(yīng)該就是數(shù)量龐大的救災(zāi)款的用武之地。建成的房屋最終應(yīng)該以福利房或者廉租房的方式，通過民政保障部門和建設(shè)部門的合作，向受災(zāi)群眾分配。

5月12日汶川大地震，給受災(zāi)地區(qū)人民的生命財產(chǎn)造成了巨大的損失。隨著救災(zāi)工作的逐步進展，如何開展災(zāi)后重建、解決受災(zāi)群眾日后的住房需要等問題已被提上日程。在災(zāi)區(qū)重建中，是繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)的城市房地產(chǎn)開發(fā)模式，還是實行福利救助式的政府管理開發(fā)模式，是值得深入思考并迅速付諸行動的一個重大問題。

建筑問題的暴露

初步統(tǒng)計，汶川大地震摧毀了至少21萬所建筑物，包括6900間中小學校舍。由于大地震發(fā)生于學生上課之際，震中地區(qū)除了劉漢集團援建的5所希望小學，絕大部分學校校舍坍塌至不留一房一墻，大量師生慘遭掩埋失去生命。由此，長期為各界詬病的建筑工程質(zhì)量問題，終于成為全社會關(guān)注的焦點。對于校舍如此不堪一擊，對于可能存在的工程建設(shè)偷工減料和豆腐渣工程，官方承諾會對相關(guān)責任人進行追究。

其實，中國建筑物質(zhì)量的低劣，早已成為普遍的問題。這既有房地產(chǎn)開發(fā)商、建筑商、監(jiān)理商追求利潤最大化的內(nèi)在原因，更有地方政府監(jiān)管缺失的問題。在當代中國，民用建筑特別是住宅的壽命非常之短，例如在北京市，政府拆遷的最新重點已是80年代甚至90年代初的建筑物。根據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計，中國各類建筑物以每年5億多平方米的規(guī)模劇增，而其中大量建筑物的實際壽命僅僅30年，遠低于《民用建筑設(shè)計通則》的規(guī)定年限。由于規(guī)劃短視、設(shè)計缺陷、偷工減料的綜合因素作用，中國建筑的平均壽命“50年罕見、30年普遍”，不及國標規(guī)定最低使用年限的60％。從這個角度看，所謂城市化建設(shè)“日新月異”，實際隱含著“金玉其外，敗絮其中”、劣質(zhì)工程成規(guī)模制造的實質(zhì)。

建筑質(zhì)量的日益低劣化，是有其深刻的中國特色背景的。從建筑業(yè)看，無論是工民建、市政，還是高速路橋、鐵路，水利的設(shè)計。施工、監(jiān)理，都通過層層承包，向私人承包制發(fā)展且越演越烈。這種趨勢促進了建筑企業(yè)的日益空心化，即皮包公司化，而且越大的公司，皮包公司的特征就越明顯；從房地產(chǎn)開發(fā)看，幾乎完全壟斷了商業(yè)和住房開發(fā)活動的、90％為私人企業(yè)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，在其開發(fā)企業(yè)建造項目的過程中，為了追求利潤最大化，熱衷于使建筑成本“能小則小、不能小也要小”的運作方式，造成了建筑質(zhì)量的太幅度下降；在建設(shè)規(guī)劃管理領(lǐng)域，一些地方政府領(lǐng)導在城市建設(shè)上不講究質(zhì)量、效果，只追求速度、表面形象，追求任期內(nèi)的政績，城市建設(shè)中流行邊規(guī)劃、邊設(shè)計、邊施工的“三邊工程”，草率上馬，不少工程成為垃圾建筑。

更深層面上，鼓舞中國房屋建筑等產(chǎn)業(yè)持續(xù)增長的城市化，其實質(zhì)是包含大量失地農(nóng)民和人口失業(yè)的虛假繁榮和貧困的城市化。盡管統(tǒng)計上的城市人口和實際的土地、房屋建設(shè)面積都在持續(xù)增加，但房地產(chǎn)行業(yè)已逐漸成為既得利益集團從城市原有居民和新進入的居民中轉(zhuǎn)移財富的游戲。

城市規(guī)劃破壞者

在中國，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)是城市規(guī)劃的習慣破壞者。在最初的設(shè)想中，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的目標是統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)，但中國的現(xiàn)實是，透過關(guān)系獲得土地，修改規(guī)劃以便更大限度地獲得土地增值，一段時間內(nèi)，幾乎成了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的一種常態(tài)。在這種體制下，城市規(guī)劃就成了地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商任意涂改的試驗場——一旦是房地產(chǎn)開發(fā)商看上的土地，一些地方政府就設(shè)法修改規(guī)劃，然后不顧由此可能給居民帶來的損失，并動用各種力量強制拆除居民房屋，最后建成讓房地產(chǎn)企業(yè)實現(xiàn)最大化獲利能力的物業(yè)形態(tài)。2005年，洛桑國家管理學院在其編制的國際競爭力報告中，將中國城市規(guī)劃水平排在61個樣本國家的最后一名。

具有中國特色的城市建設(shè)“市場經(jīng)濟”的一個重要特征，就是在住房的最終消費者城市居民和建筑企業(yè)之間，特別設(shè)計一種以盈利為目標的壟斷經(jīng)營環(huán)節(jié)，并以此作為“市場經(jīng)濟”的標桿強制推廣。中國現(xiàn)行法律規(guī)定商業(yè)房地產(chǎn)和住宅開發(fā)，主要采取房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)經(jīng)營即“代建”模式。這實際上否定了城市居民直接參與建筑市場的權(quán)利。同時，由于政府對工程質(zhì)量缺乏有效盼監(jiān)管手段，對利潤最大化的追求，也推動房地產(chǎn)開發(fā)商進行低劣工程質(zhì)量的房屋開發(fā)。

依據(jù)我國憲法，城市土地和集體土地都屬于公有制土地。政府本應(yīng)通過劃撥手段安排土地給土地所有者——城鄉(xiāng)居民滿足居住需求而使用。由于理論認識上的一些誤區(qū)，由政府出面。開發(fā)商主要經(jīng)營的所謂“土地市場化”，實際上是變相把公民擁有的土地，高價再賣給公民，而政府機構(gòu)、行政官員和房地產(chǎn)開發(fā)商，則往往借此謀取單位和個人的經(jīng)濟利益。為了維護開發(fā)商等既得利益集團的利益，政府限制各種自然的、可能成為房地產(chǎn)開發(fā)商競爭對手的房屋建設(shè)形態(tài)，包括居民自建房、臺作建房、集資建房、單位建房、建筑企業(yè)開發(fā)房屋等途徑，全力扶植房地產(chǎn)開發(fā)這一所謂的國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)，促成房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)這一超級創(chuàng)富模式，而且往往在開發(fā)商背后，都有作為利益共同體的一個官員或官員集團鼎力支持。

中國各類建筑物以每年5億多平方米的規(guī)模劇增，而其中大量建筑物的實際壽命僅僅30年，遠低于《民用建筑設(shè)計通則》的規(guī)定年限。由于規(guī)劃短視、設(shè)計缺陷。偷工減料的綜合因素作用，中國建筑的平均壽命“50年罕見，30年普遍”，不及國標規(guī)定最低使用年限的60％。

災(zāi)后重建模式

這次地震災(zāi)害暴露出，容積率很高的鋼筋水泥的商品房屋，不僅不能成為保護群眾免受地震的屏障，反而成為摧毀人民生命安壘的一種“武器”。高容積率和高密度，也許并不是這次汶川地震致人大量傷亡的關(guān)鍵要索，但是，當這兩個因素和普遍的工程質(zhì)量隱患結(jié)合起來、就構(gòu)成了致命的武器。

汶川地震的另一個災(zāi)難是。居民購買的主要由“地價”構(gòu)成的商品房。在房屋結(jié)構(gòu)摧毀的條件下，幾乎全部喪失了?？紤]到當前中國城鎮(zhèn)商品房屋的價格普遍超過建造成本的數(shù)倍，由此，房屋摧毀帶給受災(zāi)群眾的經(jīng)濟損失，要遠遠高于重建的成本。

那么受災(zāi)群眾的住房建設(shè)，是否應(yīng)當由捐資和公共財政出資解決，如果政府財力有限，是否可選擇政府組織房屋建設(shè)的模式?至少，政府可以為受災(zāi)群眾的住房建設(shè)無償劃撥土地，做統(tǒng)一的土地安排，并規(guī)定容積率；然后通過招標方式征集選擇建筑材料供應(yīng)商和房屋建筑商。這些企業(yè)是允許有適度利潤的，但房屋建設(shè)及材料購買方面的稅費應(yīng)全免除。按照這種建設(shè)模式，在建筑材料價格高漲的條件下，具備較強抗震性能、質(zhì)量特別好的房屋每平方米的建造成本，依然不會有多少。房屋建造資金則可以由社會各界捐助的救災(zāi)款、中央財政撥款等支付，社會各界捐助的救災(zāi)款可以作為啟動資金，而且這本來應(yīng)該就是數(shù)量龐大的救災(zāi)款的用武之地。建成的房屋最終應(yīng)以福利房或者廉租房的方式，通過民政保障部門和建設(shè)部門的合作，向受災(zāi)群眾分配。

對于地震暴露出來的房屋質(zhì)量問題，政府應(yīng)該給予高度重視，應(yīng)該適時舉行一次全國建筑質(zhì)量普查，尤其是對于人員密度較高的學校、醫(yī)院、住宅、宿舍樓等進行嚴格檢查，如果存在安全隱患，房屋開發(fā)單位需要出資進行加固、改造，而存在嚴重質(zhì)量同題的建筑甚至應(yīng)予以拆除重建，并追究開發(fā)單位和建筑企業(yè)的責任。