智利養(yǎng)老金新政的啟示

郭存海

中國下一步的社會保障改革，也應(yīng)當(dāng)以公民資格為基礎(chǔ)，特別是將農(nóng)民和農(nóng)民工納入社會保障體系，確保人人享有社會保障權(quán)益，而不能再人為地進行城鄉(xiāng)或職業(yè)的制度分割。

近年來，素有“南美的直腸子”之稱的智利頗受世界輿論的關(guān)注。這不僅因為它是拉美新自由主義重災(zāi)區(qū)的唯一“幸存者”，更重要的是，它在社保領(lǐng)域倡議并實踐的“智利模式”成為亞非拉和中東歐28個發(fā)展中國家爭相效仿的對象，被國際社會奉為養(yǎng)老金改革的范本。

不過“智利模式”并非完美無瑕，覆蓋面低是其常為人詬病之處。最近智利政府為這一漏洞打了一個堅實的“補丁”。2008年3月11日,巴切萊特總統(tǒng)在自己就職兩周年之際正式簽署了一項名為“團結(jié)養(yǎng)老金”的改革法案。這項新法案的核心，是將國家財政支持的公共養(yǎng)老金覆蓋至私營養(yǎng)老金“無力惠顧”的邊緣群體,比如自謀職業(yè)者、老無所依的農(nóng)民、婦女和街頭商販等貧困人口。

這是巴切萊特執(zhí)政以來在社會領(lǐng)域?qū)嵤┑囊豁椫卮笞兏?，同時也是自1981年皮諾切特將軍推行養(yǎng)老金私有化改革以來對養(yǎng)老金制度動的最大的一次“手術(shù)”。這項影響深遠的改革填補了“智利模式”的重大缺陷，實現(xiàn)了與私人養(yǎng)老金模式的完全對接，使全體智利公民皆“老有所養(yǎng)，老有所依”。

這項每年財政投入高達20億美元的新方案將從今年7月份開始實施，屆時低收入群體每人每月將領(lǐng)到125美元的養(yǎng)老金，明年1月將增至158美元，這一數(shù)字遠遠高于每月95美元的城市貧困線標準。智利政府如此不惜血本，雖有保障“智利模式”可持續(xù)性的需要，但從根本上來說還是寄希望于養(yǎng)老保障的再分配功能來縮小貧富差距。

和其他拉美國家一樣，智利的貧富差距也非常嚴重，2005年的基尼系數(shù)為0.57，僅略好于情況最嚴重的巴西，社會貧困人口多集中在非正規(guī)就業(yè)部門和靈活就業(yè)群體。但在目前的養(yǎng)老制度下，這些最需要社會保護的群體卻被排斥在現(xiàn)有制度之外，因為低收入群體由于繳費能力有限而無力參與私人養(yǎng)老金計劃。結(jié)果，養(yǎng)老保障的不平等進一步拉大了收入分配差距。

縱觀智利的養(yǎng)老金改革可以發(fā)現(xiàn)，市場可以解決效率問題，但無法解決公平。智利通過市場化改革將個人責(zé)任、國家監(jiān)管和市場機制充分結(jié)合起來，消除了傳統(tǒng)制度中效率低下和財政不可持續(xù)性的弊端。截至2007年底，智利養(yǎng)老基金年均收益達10%，累積總額1114億美元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的70%。但覆蓋面的狹小使受益群體僅波及高收入群體，反而進一步拉大了社會差距。智利的養(yǎng)老金新政就是要解決這種悖論，同時它也從另一個方面說明“市場解決效率，政府解決公平”。

而中國當(dāng)前存在的養(yǎng)老赤字嚴重、養(yǎng)老資金頻遭挪用等現(xiàn)象也預(yù)示著，社保領(lǐng)域的市場化改革勢在必行。筆者認為，在深化改革中，政府應(yīng)當(dāng)注重加大對弱勢群體的保護，這不僅因為他們最脆弱，沒有多少話語權(quán)，更是因為陷入絕望的群體對社會的反沖力是巨大的，社會穩(wěn)定系統(tǒng)最有可能先從這個部分失靈，拉美國家的前車之鑒已經(jīng)證明了這一點，智利政府亡羊補牢，努力使全體國民普享經(jīng)濟增長和社會進步成果，猶未為晚。

此外，智利養(yǎng)老金新政還給我們帶來這樣一個啟示，即養(yǎng)老金權(quán)益是國家必須保障的一項公民權(quán)利，它以公民資格為基礎(chǔ)，而不以繳費為前提。凡屬一國之公民，皆應(yīng)且有權(quán)享有社會安全網(wǎng)的保護。中國下一步的社會保障改革，也應(yīng)當(dāng)以公民資格為基礎(chǔ)，特別是將農(nóng)民和農(nóng)民工納入社會保障體系，確保人人享有社會保障權(quán)益，而不能再人為地進行城鄉(xiāng)或職業(yè)的制度分割。正如曾有人所言，即使低水平，也要廣覆蓋，因為這是最起碼的權(quán)利原則和社會正義的需要。更何況，這也是縮小我國日益擴大的貧富差距的一個有效手段。

智利新的養(yǎng)老金改革實踐昭示我們，市場是解決效率的有效手段，但保障社會公平和正義，彌補市場失靈的缺陷是政府的責(zé)任和義務(wù)。我國在進一步推進社會保障改革方面應(yīng)當(dāng)多多借鑒和反思智利的實踐。

（作者為中國社會科學(xué)院拉美所助理研究員摘自《人民論壇》2008年第8期）