破解上海擁堵之道

李澤旭　潘文龍

擁擠收費(fèi)只能是最后一招，在目前狀況下，很可能是治標(biāo)不治本的辦法。

早上6點(diǎn)半，家住上海閔行區(qū)莘莊的王先生早早地將車(chē)開(kāi)出了小區(qū)，駛上滬閔高架，7點(diǎn)左右，王先生提前一個(gè)小時(shí)來(lái)到了位于徐匯區(qū)徐家匯地鐵站附近的公司，每天上班幾乎都要在這個(gè)時(shí)候到，也已經(jīng)成為他6年之久的一個(gè)習(xí)慣。作為公司的一名高級(jí)職員，王先生的勤奮在公司員工心中留下了一個(gè)表率的印象。

“這個(gè)‘勤奮是被逼出來(lái)的！”在與記者聊起這個(gè)話題的時(shí)候，王先生無(wú)奈地笑道。

從王先生家到他的公司，車(chē)程大概只有20多分鐘。對(duì)于這20多分鐘的車(chē)程王先生有兩種算法：早上6點(diǎn)半走，基本上一路暢通，保證能在半小時(shí)內(nèi)到達(dá)；早上7點(diǎn)以后出門(mén)，基本上一路塞車(chē)，上班一準(zhǔn)兒遲到。

于是乎，王先生就這樣成了公司勤奮的表率。

王先生的這一個(gè)人經(jīng)歷似乎已成了上海交通狀況的一個(gè)小小縮影。

如果問(wèn)：上海交通狀況如何？

回答這一問(wèn)題，幾乎所有在上海生活、工作或來(lái)上海旅游的人都會(huì)給出一個(gè)答案——堵。

開(kāi)車(chē)沒(méi)有騎助動(dòng)車(chē)甚至腳踏車(chē)快，這已經(jīng)成了上海中心城區(qū)早晚交通擁堵時(shí)一個(gè)正常的怪現(xiàn)象。許多人都有著乘車(chē)、開(kāi)車(chē)被堵在路上半個(gè)小時(shí)甚至一個(gè)小時(shí)以上的經(jīng)歷。

如何解決交通擁堵的問(wèn)題，近年來(lái)一直是市民關(guān)心、政府努力，以及市人大、政協(xié)兩會(huì)代表、委員關(guān)注的熱點(diǎn)。

日前召開(kāi)的上海市第十三屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議期間，本刊記者就這一話題采訪了部分人大代表、研究專(zhuān)家和相關(guān)管理部門(mén)負(fù)責(zé)人，探求破解之道。

怎一個(gè)“收”字了結(jié)

2007年末2008年初，在交通方面，上海有兩件事情引起了上海市民乃至全國(guó)的關(guān)注。

2007年11月，有媒體報(bào)道，上海將根據(jù)市場(chǎng)需求和道路容量，研究更加完善的調(diào)控措施和合理的機(jī)動(dòng)車(chē)總量規(guī)模，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候推行“道路擁擠收費(fèi)”。這一做法將選擇部分市中心區(qū)域限制私車(chē)在特定時(shí)段行駛，從而擴(kuò)大公交車(chē)的路權(quán)，提高公交車(chē)的速度。據(jù)預(yù)測(cè)，在實(shí)行“擁擠收費(fèi)”的區(qū)域內(nèi)，交通量有望降低10％到20％，平均車(chē)速將提高15％到25％。由于對(duì)公交車(chē)不收擁堵費(fèi)，乘公交車(chē)出行成本將相對(duì)降低，這也有望增強(qiáng)公交車(chē)的吸引力。

隨后，這一說(shuō)法很快被有關(guān)部門(mén)所否認(rèn)。

2008年1月，上海私車(chē)牌照額度拍賣(mài)出現(xiàn)8100元的中標(biāo)“低價(jià)”，有媒體根據(jù)這一“反?！爆F(xiàn)象推測(cè)，上海治理城市擁堵將有新的舉措，擁堵收費(fèi)似乎成為解決方法之一。

近幾年，在越來(lái)越大的交通壓力下，許多人把目光投向了國(guó)外先進(jìn)國(guó)家大城市發(fā)展中出現(xiàn)的用交通擁堵收費(fèi)緩解交通擁堵的手段。

就在這時(shí)，國(guó)外傳來(lái)的一個(gè)消息也令人們對(duì)交通擁堵收費(fèi)話題倍加關(guān)注。2月2日，新華網(wǎng)報(bào)道，美國(guó)紐約市政府負(fù)責(zé)改善交通堵塞的部門(mén)日前投票通過(guò)了在曼哈頓區(qū)征收交通擁堵費(fèi)的提案，成為全美第一個(gè)通過(guò)此提案的城市。根據(jù)提案，從早6點(diǎn)至晚6點(diǎn)，紐約市曼哈頓區(qū)60街以南到華爾街商圈路段將加征塞車(chē)費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為轎車(chē)每天8美元，卡車(chē)每天21美元，出租車(chē)多收1美元附加費(fèi)。上述路段居民的車(chē)庫(kù)免稅優(yōu)惠同時(shí)被取消。紐約市政府希望通過(guò)加征交通擁堵費(fèi)，減少車(chē)輛進(jìn)入曼哈頓，同時(shí)降低市區(qū)空氣污染程度。

交通擁堵收費(fèi)，這是否也是解決上海交通擁堵?tīng)顩r的一劑良方、一副猛藥？

就這一問(wèn)題，上海同濟(jì)大學(xué)教授楊曉光在接受《新民周刊》記者采訪時(shí)說(shuō)，擁擠收費(fèi)只能是最后一招，在目前狀況下，很可能是治標(biāo)不治本的辦法。

楊曉光認(rèn)為，交通是非剛性的，可壓縮的，上海還有這個(gè)壓縮空間，沒(méi)有到非要走“擁堵收費(fèi)”這一步。上海公交服務(wù)水平還很低，造成能自己開(kāi)車(chē)的自己開(kāi)，能騎車(chē)的盡量騎車(chē)，能走路的盡量走路，甚至出現(xiàn)了30分鐘步行族。舍棄公交自己開(kāi)車(chē)，路面上跑的車(chē)自然就多，造成交通更加擁堵。騎車(chē)、步行的多了，人車(chē)混行、亂穿馬路，不遵守交通規(guī)則的自然增多，加劇了擁堵?tīng)顩r。同時(shí)，由于需求上的現(xiàn)實(shí)情況導(dǎo)致時(shí)間、空間的分布不均，上下班擁擠，部分區(qū)域擁擠。從規(guī)劃、建設(shè)、管理上解決這些癥結(jié)，才能為上海的交通獲得一個(gè)更大的、較長(zhǎng)時(shí)期的發(fā)展空間。洪水來(lái)了，大堤吃不消了，不治根，很難解決洪水的毛病，我們看到交通問(wèn)題目前就存在這樣的誤區(qū)。

“在其他方式已經(jīng)不起作用的時(shí)候，許多大城市恐怕都難以避免會(huì)采用‘擁擠收費(fèi)這種方式?！蓖瑵?jì)大學(xué)教授孫立軍向《新民周刊》記者介紹說(shuō)，2001年上海開(kāi)始交通擁擠收費(fèi)方面的研究。依據(jù)上海交通白皮書(shū)精神，研究上海采用收費(fèi)的辦法來(lái)調(diào)節(jié)交通擁擠狀況。由市建委牽頭，部分委辦局參加。研究早已告一段落，并形成主要結(jié)論：認(rèn)為上海這樣的城市實(shí)施擁擠收費(fèi)是很難避免的，不過(guò)現(xiàn)在實(shí)施不一定是最好的時(shí)期。

解決交通問(wèn)題一般采用三個(gè)手段或稱(chēng)為三個(gè)階段。第一個(gè)就是建設(shè)，提供各類(lèi)道路基礎(chǔ)設(shè)施。城市路網(wǎng)達(dá)到一定規(guī)模的時(shí)候，陸續(xù)采用建路的辦法是不能夠解決交通問(wèn)題的。主要原因是每建一條路都會(huì)一方面滿(mǎn)足了一部分交通需求，但同時(shí)又刺激了更多的交通需求，刺激買(mǎi)車(chē)的需求。目前，上海中心城區(qū)的路網(wǎng)就已經(jīng)達(dá)到了一定的規(guī)模。第二個(gè)就是采用交通系統(tǒng)管理，用先進(jìn)的交通信息技術(shù)提高現(xiàn)有道路設(shè)施的服務(wù)水平，也就是智能交通，采用信息化手段，使既有設(shè)施發(fā)揮更大的效用，這種做法的通行效率一般可以提高15％到20％。第三個(gè)是需求管理。采用各種辦法來(lái)引導(dǎo)需求，使得需求分布更為合理。比如公交優(yōu)先、比如采用單雙號(hào)通行、比如部分區(qū)域停車(chē)費(fèi)用較高或不允許停車(chē)等等。擁擠收費(fèi)也是對(duì)需求進(jìn)行管理，不是為了收費(fèi)，目的是采用這種手段，抑制一些不必要的交通行為。只要抑制了現(xiàn)有車(chē)輛進(jìn)入狀況的15％，這種交通擁擠狀況就可以得到很明顯的改善。

“上海這個(gè)大城市在不同的交通區(qū)域所遇到的交通矛盾是不一樣的，所以不能單獨(dú)使用一種方式?！睂O立軍認(rèn)為。

治堵從公交優(yōu)先開(kāi)始

100多年前，當(dāng)步行、人力車(chē)、馬車(chē)之外的第四種交通通行方式機(jī)動(dòng)車(chē)出現(xiàn)在中國(guó)的時(shí)候，許多人看到的是它所帶來(lái)的快捷和享受。100多年后，在我們已無(wú)法脫離這種交通方式的時(shí)候，它給人們帶來(lái)的是“快樂(lè)并痛著”。道路擁堵、空氣污染、噪音污染……越來(lái)越多的負(fù)面效應(yīng)顯現(xiàn)。

為此人們?cè)跓o(wú)法離開(kāi)這一交通方式的現(xiàn)實(shí)中不斷尋求一個(gè)最佳緩解方案，于是，在交通擁堵收費(fèi)、限制車(chē)輛快速增加等諸多方案中，首先選取并開(kāi)始實(shí)施公交優(yōu)先這一方案。

上海市人大代表、市交通局黨委副書(shū)記韓強(qiáng)告訴《新民周刊》記者，2005年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家建設(shè)部等六部委提出關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見(jiàn)，2006年又制定了若干經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施意見(jiàn)。現(xiàn)在建設(shè)部正在牽頭制定相關(guān)條例，將盡快形成立法。公交優(yōu)先第一次作為政府提出的國(guó)家戰(zhàn)略，從原先的救濟(jì)性、階段性、補(bǔ)償性政策上升到更高一個(gè)層面，這是一個(gè)質(zhì)的轉(zhuǎn)變。2007年，上海根據(jù)這一精神編制并開(kāi)始實(shí)施《上海市2007－2009年優(yōu)先發(fā)展城市公共交通三年行動(dòng)計(jì)劃》。

公交優(yōu)先成為政府的交通發(fā)展戰(zhàn)略，這在剛剛通過(guò)人大代表討論的《市政府工作報(bào)告》中也得到充分體現(xiàn)?！秷?bào)告》指出，要落實(shí)“公交優(yōu)先”交通發(fā)展戰(zhàn)略，切實(shí)解決人民群眾的出行問(wèn)題。加大政府對(duì)公共交通的投入力度，建成500公里左右的軌道交通運(yùn)營(yíng)線路、400公里公交專(zhuān)用道和100個(gè)公交樞紐，軌道交通客運(yùn)量占公共交通客運(yùn)量的比重達(dá)到40％以上，完善公交線網(wǎng)，加強(qiáng)地面公交與軌道交通的銜接，加快新建居民小區(qū)公交配套。完善公交扶持政策，采取減免票價(jià)、換乘優(yōu)惠等多種措施，降低市民公交出行成本。改善公交行業(yè)一線職工工作條件和待遇。

1908年3月5日，由英商電車(chē)公司開(kāi)出的第一輛有軌電車(chē)，從靜安寺開(kāi)到上?？倳?huì)（今廣東路外灘），它標(biāo)志著上海近代公共交通誕生。百年公交在上海的城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市民生活中發(fā)揮了重大的推動(dòng)作用。百年后的今天，公共交通又被賦予一個(gè)新的使命，緩解交通擁堵，解決人們的出行問(wèn)題。

市交通局局長(zhǎng)李文輝介紹，事實(shí)上公共交通隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，市民的出行環(huán)境和條件正逐步得到改善。隨著2007年底“三線兩段”投入運(yùn)營(yíng)，上海軌道交通運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)度由2002年的92公里提高到234公里，車(chē)站由50座增加到161座，日均運(yùn)送客流從98萬(wàn)人次上升到280萬(wàn)人次，內(nèi)環(huán)線以?xún)?nèi)和內(nèi)外環(huán)線之間站點(diǎn)覆蓋率（按600米服務(wù)半徑計(jì)算）分別達(dá)到了62％和13％。地面公交的“十一五”重大建設(shè)項(xiàng)目中的60個(gè)交通樞紐已建成6個(gè)，全市建成客運(yùn)交通樞紐總數(shù)達(dá)到30個(gè)；公交專(zhuān)用道總里程達(dá)到85公里。在降低市民出行成本方面，2007年內(nèi)環(huán)線內(nèi)409條公交線路之間，以及與軌道交通之間全面實(shí)施了換乘優(yōu)惠，優(yōu)惠幅度也由原來(lái)0．5元提高至1元，日均有90．3萬(wàn)人次享受優(yōu)惠。2007年10月19日起，實(shí)行70歲以上老年人免費(fèi)乘車(chē)措施，實(shí)施后，地面公交與軌道交通日均免費(fèi)乘車(chē)人次數(shù)約71．5萬(wàn)。在優(yōu)化公交線網(wǎng)上，2007年，結(jié)合市民出行需求及軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，通過(guò)社區(qū)聽(tīng)證、網(wǎng)上公示、在線交流等“問(wèn)計(jì)于民”的做法，共調(diào)整優(yōu)化公交線路237條，其中新辟及延伸區(qū)域性公交線路167條，開(kāi)通城鄉(xiāng)巴士27條，全市已有1400余個(gè)行政村實(shí)現(xiàn)了公交通達(dá)。

公交正在不斷改善市民的出行環(huán)境，這是一個(gè)無(wú)可爭(zhēng)辯的事實(shí)。然而，這種改變是否能夠解決交通擁堵問(wèn)題？

上海市人大代表、上海四維樂(lè)馬律師事務(wù)所主任厲明用自身進(jìn)行了詮釋。

早上上班，厲明自己駕車(chē)從莘莊的家中來(lái)到位于浦東的律師事務(wù)所，之后一天的外出工作都采用軌道交通、地面公交，晚上下班再駕車(chē)回家。這個(gè)看似簡(jiǎn)單的軌跡卻是厲明結(jié)合現(xiàn)實(shí)的交通狀況確立的最佳出行方案。上下班因?yàn)榈罔F車(chē)廂乘客嚴(yán)重?fù)頂D，加上公交換乘不便，厲明選擇自己駕車(chē)，白天外出辦公因?yàn)閾頂D、擁堵高峰已過(guò)，加上地面停車(chē)?yán)щy，厲明選擇利用快捷、便利，可以準(zhǔn)確計(jì)算時(shí)間的地鐵、地面公交出行。

“如果像我這樣的有車(chē)族越來(lái)越多地被吸引到公共交通上，那么解決交通擁堵就變得簡(jiǎn)單了?！眳柮髡J(rèn)為，一輛公交載客80人，占地只有小車(chē)的2倍，人均能耗和污染僅有小車(chē)的十分之一，這樣的優(yōu)勢(shì)數(shù)據(jù)不難得出公交優(yōu)先是解決交通擁堵甚至是城市緩解污染的關(guān)鍵。而國(guó)外的許多先進(jìn)國(guó)家城市私車(chē)人均擁有量遠(yuǎn)高于我國(guó)的幾個(gè)大城市，為什么他們的交通環(huán)境要好于我們，根本原因在于，大量的有車(chē)族的日常工作、生活出行都首選公共交通，私家車(chē)僅僅是假日出游的運(yùn)載工具。

公交——讓我如何說(shuō)愛(ài)你

孫立軍告訴記者，公共交通單位運(yùn)送乘客數(shù)量多，效率高而成本低，因?yàn)槠骄咳怂嫉穆访尜Y源及能耗較少，而且相對(duì)也比較安全。交通

服務(wù)水平較高的國(guó)際大城市公共交通系統(tǒng)都相當(dāng)完善，如軌道交通網(wǎng)的配設(shè)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)每萬(wàn)人1公里。除軌道交通外，還有起輔助或短駁作用的常規(guī)公交，以及市域鐵路系統(tǒng)。提供發(fā)達(dá)的、便捷的高品質(zhì)公共交通是國(guó)際大都市的普遍特征，是滿(mǎn)足人們基本出行需求的條件，更是提高交通服務(wù)水平的基礎(chǔ)。城市人口密度越高，高品質(zhì)的公交越不可少。亞洲發(fā)達(dá)城市如東京、新加坡，對(duì)公交出行的依賴(lài)程度都非常高，香港高峰時(shí)甚至達(dá)90％以上。公共交通和私人交通方式之間存在“蓄水池效應(yīng)”，即公交與私人交通的選擇人群各有“水位”，當(dāng)后者增多，導(dǎo)致道路交通惡化、用車(chē)成本提高后，部分“水”就會(huì)流向公交；反之，當(dāng)選擇公共交通出行人數(shù)增加，私人交通方式減少，從而使得道路服務(wù)水平得到改善后，“水”又會(huì)轉(zhuǎn)移，二者在動(dòng)態(tài)中保持平衡。而上海交通擁堵的現(xiàn)實(shí)表明這種“蓄水池效應(yīng)”還遠(yuǎn)未形成平衡。

對(duì)此，厲明認(rèn)為，公共交通的優(yōu)勢(shì)有五個(gè)方面：安全、舒適、快捷、便利、廉價(jià)，目前我們的公共交通在安全上沒(méi)有問(wèn)題，而其他四方面則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，缺乏魅力的公共交通還無(wú)法吸引有車(chē)族的目光。

韓強(qiáng)在接受記者采訪時(shí)也進(jìn)行了詳細(xì)分析，按照1900萬(wàn)居住人口計(jì)算，上海人均道路占有面積不足7平方米，國(guó)外發(fā)達(dá)城市一般是20平方米左右。而按照去年統(tǒng)計(jì)，在這樣極低的道路擁有面積情況下，上海交通客運(yùn)量平均每天已達(dá)到1237萬(wàn)人次。毋庸諱言，上海目前交通擁堵已經(jīng)成為影響發(fā)展的一個(gè)瓶頸，從提高生活質(zhì)量，改善城市發(fā)展環(huán)境，體現(xiàn)上海國(guó)際化大都市管理水平上講，交通擁堵問(wèn)題的解決刻不容緩，而破解之策是公共交通優(yōu)先發(fā)展，這已是共識(shí)。

但是，上海的公交還存在許多不可忽視的問(wèn)題：速度不快、出行成本相對(duì)偏高、服務(wù)有差距。

速度不快，增加了市民的平均出行時(shí)間。上海目前正處在城市建設(shè)大發(fā)展時(shí)期，目前市內(nèi)有8000多個(gè)工地、100多個(gè)地鐵車(chē)站建設(shè)，一定程度上影響了道路通行能力和公交運(yùn)行速度，高峰時(shí)段地面公交只有10——12公里／小時(shí)，在公交專(zhuān)用道上也只有15——18公里／小時(shí)，而國(guó)外的數(shù)據(jù)顯示分別是15——18公里／小時(shí)，甚至在20公里／小時(shí)以上。這可能是階段性情況。

降低市民出行成本方面，我們?nèi)ツ曜隽撕艽笈?，首先是?shí)施公交換乘優(yōu)惠，并被市政府列為實(shí)事項(xiàng)目推進(jìn)落實(shí)。10月19日推出70歲以上老年人免費(fèi)乘車(chē)，10月27日實(shí)施公交與軌道換乘優(yōu)惠，同時(shí)將換乘優(yōu)惠幅度由0．5元／次提高至1元／次，但市民平均出行成本仍相對(duì)較高。

在服務(wù)方面，地面公交車(chē)輛的等級(jí)還不高，空調(diào)車(chē)、節(jié)能環(huán)保車(chē)少，軌道交通的車(chē)輛數(shù)與實(shí)際需求有差距，運(yùn)能跟不上。同時(shí)還存在其他服務(wù)和管理上的差距。

與國(guó)外相比，我們還有公共交通吸引力低、軌道交通比重低、內(nèi)部結(jié)構(gòu)不完善等方面的差距。世界先進(jìn)發(fā)達(dá)城市，選擇公共交通作為主要出行工具的比例都在60％左右，高的有90％，上海只有20％多。如果公共交通不能成為市民出行首選，環(huán)保、節(jié)能、大運(yùn)能、成本較低都不能最大化體現(xiàn)；國(guó)際上發(fā)達(dá)城市軌道交通承擔(dān)公共交通運(yùn)輸量40％以上，我們才18％，2012年13條線全部建成投入運(yùn)營(yíng)能達(dá)到40％；公交要靠網(wǎng)絡(luò)、集中調(diào)度、統(tǒng)一票價(jià)、統(tǒng)一規(guī)范服務(wù)取得優(yōu)勢(shì)，我們目前有43家公司經(jīng)營(yíng)991條線路，還比較分散，不利于體現(xiàn)效率，并帶來(lái)管理成本增加，甚至存在浪費(fèi)。

韓強(qiáng)介紹，如何盡快解決這些難題，并且使軌道交通網(wǎng)、地面公交網(wǎng)、出租車(chē)運(yùn)行網(wǎng)緊密銜接，更有效發(fā)揮一體化城市公共交通系統(tǒng)作用，提高管理和服務(wù)水平，這是保障公交優(yōu)先，并解決交通擁堵的關(guān)鍵所在。