《公路法》，地方路政牟利的工具？

田　磊

一臺(tái)大貨車上路運(yùn)營(yíng)，如果跑一天只被處罰100元，每月運(yùn)營(yíng)時(shí)間以最少的20天計(jì)算，每年每臺(tái)車的罰款數(shù)額至少有2萬元。公安部公布的2007年全國(guó)機(jī)動(dòng)車和駕駛?cè)私y(tǒng)計(jì)資料則表明：中國(guó)載貨汽車保有量為10465404輛。其中，重型、中型汽車4248057輛，如上計(jì)算，全國(guó)每年的罰款居然超過了800億。

李杰峰是四川省井研縣一名普通的大貨車司機(jī)，2008年10月份，他給交通部、公安部等能管得著他的12個(gè)部委寄去了一封邀請(qǐng)信，“我愿意花兩萬塊錢，請(qǐng)這些部委的領(lǐng)導(dǎo)跟我跑趟車，看看現(xiàn)在公路上的亂收費(fèi)、亂罰款到底有多嚴(yán)重?看看貨車司機(jī)的營(yíng)生有多艱辛?”

“公路三亂”的話題已經(jīng)多年沒有進(jìn)入媒體的視野，如果不是李杰峰的大膽舉動(dòng)，人們無從知道，這個(gè)有著3000多萬從業(yè)者的行業(yè)并沒有在屢次整頓以及不斷的法律完善中獲得一個(gè)良好的從業(yè)環(huán)境，反倒是愈加艱辛?！熬褪亲尳煌ú块L(zhǎng)、公安部長(zhǎng)來經(jīng)營(yíng)一臺(tái)貨車，如果他們不違法，也一定會(huì)賠死?！崩罱芊逭f，他敢肯定，全中國(guó)至少95％以上的貨車是在超載超限中違法運(yùn)營(yíng)。

一直以來，居高不下的物流業(yè)成本，都是妨礙中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性問題，高額的運(yùn)輸業(yè)利潤(rùn)到了哪里?被運(yùn)輸企業(yè)拿走了，還是進(jìn)入了執(zhí)法者的腰包?近日，記者遍訪物流運(yùn)輸?shù)母鱾€(gè)環(huán)節(jié)，李杰峰的話并不是危言聳聽，3000多萬貨車司機(jī)困頓的生存狀態(tài)背后的深層原因，是原本旨在保護(hù)路產(chǎn)路權(quán)的《公路法》卻在不斷的修訂和解釋中被地方路政執(zhí)法者變成了牟利的工具。

被壓垮的貨車司機(jī)

“兩年多了，借錢買的車，快虧完了?！崩罱芊逭f，他快被壓垮了，實(shí)在沒有辦法，才想出寫信這個(gè)大膽的想法。他的車是一輛核載8噸的東風(fēng)卡車，他常走的線路是四川夾江到云南昆明，行程約1000公里，每個(gè)月4趟，除了繳納過路費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)等“正?！辟M(fèi)用之外，還面臨無法確定的罰款，高的時(shí)候，每個(gè)月罰款數(shù)額都在4000元左右，“如果按照標(biāo)準(zhǔn)噸位合法運(yùn)輸，每月虧損大約1萬”。

據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，在中國(guó)，開貨車跑長(zhǎng)途的有3000多萬司機(jī)，事實(shí)上，面臨著被壓垮困境的并不僅僅是李杰峰一個(gè)。記者在川渝兩地采訪時(shí)，四川省自貢市中通貨運(yùn)中心提供了一份近幾月的收支表，更能說明問題。中通貨運(yùn)一共擁有8臺(tái)6軸集裝箱卡車。以2008年前8個(gè)月的營(yíng)業(yè)狀況為例，總收入290萬，而支出則達(dá)到了360多萬，其中過路費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)和罰款三項(xiàng)接近105萬。

“如果不是靠其他業(yè)務(wù)支撐著，我早就破產(chǎn)了?！敝型ㄘ涍\(yùn)總經(jīng)理王賢蒼說，如今，各條高速路都實(shí)行計(jì)重收費(fèi)，如果超過一定重量，超過的部分都會(huì)按照一個(gè)復(fù)雜的計(jì)算公式加倍收費(fèi)，收完費(fèi)以后，旁邊坐著的路政和交警接著來罰款，交警還好，一般就只罰200元，路政則不一樣，一次最高能罰3萬。

所有這些加倍收費(fèi)和罰款都是因?yàn)橥粋€(gè)原因：超重。交警依據(jù)《道路交通安全法》，給出的理由是超載，路政則依據(jù)《公路法》，給出的理由是超限。超載指運(yùn)輸貨物的重量超過了汽車本身的核載噸位，而超限則是指車貨總重超過了公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2008年8月31日下午，中通物流的一臺(tái)貨車在成渝高速公路重慶入口處，先是被執(zhí)法人員依據(jù)《道路交通安全法》罰了200元，接著又被依據(jù)《公路法》罰了2000元。

雖然早在2004年，交通部、公安部、發(fā)改委等七部委聯(lián)合組織全國(guó)統(tǒng)一“治超”行動(dòng)，隨后，各地區(qū)都根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制訂了細(xì)則，各省細(xì)則都包括一條：對(duì)超限超載車輛的處罰，只能由一個(gè)部門執(zhí)行。對(duì)同一車輛的同一超限超載行為，不得重復(fù)處罰。但是，兩部公路運(yùn)輸?shù)母敬蠓ú]有變，交警和路政仍然都擁有法律賦予的上路罰款的權(quán)力。而且，為了爭(zhēng)奪罰款，兩家各自規(guī)定了不同的標(biāo)準(zhǔn)，一輛貨車到底拉多少才算超載?該聽交警的還是該聽路政的?這是一個(gè)讓所有貨車司機(jī)們都撓頭的問題。

從某種意義上說，改革開放30年來，中國(guó)公路是靠司機(jī)們的養(yǎng)路費(fèi)、過路費(fèi)養(yǎng)活起來的，雖說公路歸國(guó)家所有，但事實(shí)上，司機(jī)才是中國(guó)公路建設(shè)的最大“出資人”，這個(gè)群體在繳納了各種沉重的費(fèi)用之后，還要被苛刻的罰款所盤剝，卻又一直沉默不語(yǔ)。

李杰峰是一個(gè)大膽的人，他說，他不怕打擊報(bào)復(fù)，就是希望交通部的領(lǐng)導(dǎo)能跟一次車，但是，到目前為止，并沒有人理睬他的請(qǐng)求，記者詢問交通運(yùn)輸部有關(guān)部門時(shí)，他們也稱關(guān)于此事暫時(shí)不接受任何訪問。李杰峰的同行們也都認(rèn)為他是在做無用功，還不如多拉幾趟貨來得實(shí)在，不管是執(zhí)法者還是被執(zhí)法者，似乎早已習(xí)慣了失范的法律帶給中國(guó)公路長(zhǎng)達(dá)10多年久治不愈的亂象。

混亂的標(biāo)準(zhǔn)

很多非本行業(yè)的人不理解，既然對(duì)于超載的處罰如此嚴(yán)厲，為什么司機(jī)都還非要超載呢?記者接觸過的貨車司機(jī)里，幾乎沒有一人表示會(huì)因罰款嚴(yán)厲而放棄超載運(yùn)輸?！斑^路費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)和油費(fèi)加到一起，再跟運(yùn)輸利潤(rùn)一比，完全是倒置的，不超載怎么活呢?”王賢蒼則說，這個(gè)問題很容易理解，守法經(jīng)營(yíng)相當(dāng)于是自殺，違法呢，還可以看運(yùn)氣，能躲過一單罰款就算賺了，躲不過，那就認(rèn)倒霉，這么多年了，司機(jī)們也都已經(jīng)習(xí)慣了。

9月27日，記者前往重慶市公路局收費(fèi)大廳咨詢有關(guān)罰款標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，正好碰上一名“倒霉”的山東司機(jī)，他正因?yàn)榱P款的事跟辦事人員爭(zhēng)吵起來。司機(jī)名叫孫承波，服務(wù)于煙臺(tái)福昊物流，他的車?yán)慌_(tái)法蘭，從成都出發(fā)運(yùn)往無錫，在成渝高速重慶入口處，被攔了下來?！爸貞c和四川的標(biāo)準(zhǔn)不一樣?！睂O承波說，他的車貨總重52噸，寬3.6米，在四川境內(nèi)沒事，到了重慶，被告知，超重2噸，超寬10公分，必須辦理通行證，否則不給上路。

為此，他跑去重慶公路局一共花了710辦證，“另外，路政還要收監(jiān)護(hù)費(fèi)，每公里50元。這樣算下來，90公里要4500元，這一趟下來，光是重慶境內(nèi)，已經(jīng)花了快6000元了。下次再也不接這邊的活了?！边@個(gè)山東司機(jī)扔下這么句話，急匆匆地跑到銀行交錢去了。

孫承波所說的不同標(biāo)準(zhǔn)卻讓人疑惑，記者遍查交通部以及各地交通部門的有關(guān)法規(guī)條例后，才發(fā)現(xiàn)原來確如他所說，對(duì)于超限超載的管理和處罰，各個(gè)省區(qū)確實(shí)都在執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，用得較多的是其中兩個(gè)。

以六軸及以上車輛為例，一是號(hào)碼為“GB1589-2004”的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定為49噸，二是2004年交通部下發(fā)的《車輛超限超載治理工作的實(shí)施方案》中又規(guī)定為55噸，此外，還有1987年曾經(jīng)公布的46噸。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)省區(qū)均有引用，甚至1987年曾經(jīng)公布的46噸的舊標(biāo)準(zhǔn)也在不少省區(qū)執(zhí)行，比如，浙江2007年剛剛修訂的《公路路政管理?xiàng)l例》就規(guī)定為46噸。

對(duì)此，記者多次聯(lián)絡(luò)交通運(yùn)輸部有關(guān)部門，希望能得到權(quán)威的解釋，但是，該部卻稱拒絕對(duì)此問題給予回復(fù)。不同省區(qū)、不同標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)讓司機(jī)們的守法經(jīng)營(yíng)變得更加不可

能，同一臺(tái)車如果跨省運(yùn)營(yíng)，一旦跨越的是兩個(gè)不同標(biāo)準(zhǔn)的省區(qū)，將無從守法。不過，久而久之，司機(jī)們也已經(jīng)摸索出了適應(yīng)不同標(biāo)準(zhǔn)的方式。

對(duì)經(jīng)常在本地跑車的司機(jī)來說，逢年過節(jié)，花點(diǎn)錢打點(diǎn)好經(jīng)常跑車地段的路政和交警，就可省去不少罰款，至于到了外地，則有另外一套應(yīng)付的辦法。中通貨運(yùn)在自貢的貨車主要跑成渝高速，將四川的各種工業(yè)原料運(yùn)到重慶港和瀘州港，此外，還要在上海港口接貨，將貨物運(yùn)到長(zhǎng)三角各地?！暗搅碎L(zhǎng)三角那邊，要靠黃牛黨來躲罰款。”王賢蒼說。

如今，對(duì)于超載的檢測(cè)主要是集中于各個(gè)收費(fèi)站里，對(duì)于貨車運(yùn)輸司機(jī)來說，省區(qū)交界處的“治超站”被稱為鬼門關(guān)，只要過了關(guān)，基本就算躲過了罰款，王賢蒼所說的“黃牛黨”是指活躍于各個(gè)收費(fèi)站附近的當(dāng)?shù)厝耍麄兪煜な召M(fèi)站里的路政和交警，更熟知他們的作息時(shí)間，只要給這些“黃牛黨”一點(diǎn)錢，他們總有辦法找到罰款人員吃飯或者休息的空檔時(shí)間，帶司機(jī)“過關(guān)”。

可疑的法律

當(dāng)守法經(jīng)營(yíng)成為大多數(shù)從業(yè)者不可能實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)，是這個(gè)行業(yè)的問題已經(jīng)積重難返，還是法律本身的制訂或者執(zhí)行出現(xiàn)了問題?對(duì)于公路上的執(zhí)法者和被執(zhí)法者來說?！吨腥A人民共和國(guó)公路法》是一部根本大法。當(dāng)年修訂《公路法》，很大程度上是因?yàn)殡S著中國(guó)公路里程的飛速增長(zhǎng)，需要有一部完善的法律來更好保護(hù)路產(chǎn)路權(quán)。

“新修訂的《公路法》里，最進(jìn)步的一條是“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金”。中國(guó)青年政治學(xué)院副教授、北京展達(dá)律師事務(wù)所律師周澤說，可是1999年就做了如此規(guī)定，10年過去了，因?yàn)榻煌ú块T的利益，一直都沒有制訂出具體的實(shí)施辦法和步驟?！?/p>

倒是另外一個(gè)原本不起眼的第四十九條“在公路上行駛的車輛的軸載質(zhì)量應(yīng)當(dāng)符合公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”被不斷地強(qiáng)化和解釋。從而變成了各種罰款的最大依據(jù)。最初，《公路法》并沒有給出一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的超限標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)于這個(gè)明顯可以帶來執(zhí)法收益的條款，各地交通部門很快就出臺(tái)了明確的可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，2004年當(dāng)年，各個(gè)省區(qū)的《公路路政管理?xiàng)l例》紛紛出臺(tái)。

當(dāng)年七部委還聯(lián)合搞了一場(chǎng)轟轟烈烈的“治超”運(yùn)動(dòng)，交通部不僅公布了一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而且設(shè)置了極其嚴(yán)格的治理措施，規(guī)定超載車輛，必須當(dāng)場(chǎng)卸貨才能上路。但是，那場(chǎng)“治超”運(yùn)動(dòng)只持續(xù)了3個(gè)月就結(jié)束了，尤其是在中西部資源省份，輸出的大都是原料性的低附加值產(chǎn)品，過于苛刻的超限標(biāo)準(zhǔn)造成物流成本急劇上升，嚴(yán)重地削弱了產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，很多西部資源性企業(yè)面臨滅頂之災(zāi)，比如四川自貢的工業(yè)井鹽、眉山的元明粉都很快在沿海地區(qū)喪失了市場(chǎng)。

在地方政府的干預(yù)下，那場(chǎng)運(yùn)動(dòng)不得不停了下來，從那之后，各地所實(shí)際執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)不再統(tǒng)一了，執(zhí)法方式也變了，不再要求卸貨，對(duì)于司機(jī)來說，不管是超重多少，只要交足了罰款，就可以堂而皇之上路。

這樣一來，旨在保護(hù)路產(chǎn)路權(quán)的《公路法》再也無法有效地保護(hù)公路，法律明文規(guī)定的脫離實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)和巨大的罰款額度，成了高懸在所有從業(yè)者頭上的一把刀，具體執(zhí)法者則可以依靠寬泛的自由裁量權(quán)為自己以及所在的部門牟利。

每年在全國(guó)的公路上，針對(duì)貨車司機(jī)的罰款到底有多少?執(zhí)法部門從來沒有公布過。采用最保守的算法，據(jù)記者接觸到的多數(shù)司機(jī)反映，一臺(tái)大貨車上路運(yùn)營(yíng)，如果跑一天只被處罰100元，那已經(jīng)是最好的情況了。每月運(yùn)營(yíng)時(shí)間如果以最少的20天計(jì)算，那么每年每臺(tái)車的罰款數(shù)額至少有2萬元，“事實(shí)上，常年跑長(zhǎng)途的，每臺(tái)車每天不止被罰100元?！蓖踬t蒼說。

公安部公布的2007年全國(guó)機(jī)動(dòng)車和駕駛?cè)私y(tǒng)計(jì)資料表明：中國(guó)載貨汽車保有量為10465404輛，其中，重型、中型汽車4248057輛，如果每臺(tái)車每年2萬罰款計(jì)，全國(guó)每年的罰款居然超過了800億。

伴隨著“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的可觀效益，同時(shí)而來的是路政機(jī)構(gòu)的迅速膨脹?！豆贩ā焚x予了路政人員上路處罰超限的權(quán)力，并且規(guī)定每個(gè)縣級(jí)政府成立路政執(zhí)法隊(duì)伍，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的公路執(zhí)法。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，2004年新版《公路法》施行以來，全國(guó)路政執(zhí)法人員迅速膨脹，目前已接近10萬人。

旨在保護(hù)路產(chǎn)路權(quán)的《公路法》在不斷的修訂中淪為了地方路政執(zhí)法者牟利的工具，在周澤看來，最主要的原因在于立法之初缺少利益主體的參與和博弈，“一部法律制訂時(shí)，他所規(guī)范的利益主體是否有充分參與，這是保證法律避免疏漏的基本條件，可是，在中國(guó)，現(xiàn)在做得還不夠，立法參與者不是官員，就是專家，而這兩種人都是不能取代相關(guān)利益主體的，部門立法的初衷更多的是考慮便于管理，這很容易被轉(zhuǎn)換成收費(fèi)工具?！?/p>

困頓的現(xiàn)代物流業(yè)

混亂的公路壓垮的不僅僅是3000萬貨車司機(jī)，更能影響到物流運(yùn)輸?shù)囊幌盗协h(huán)節(jié)。瀘州港是四川省唯一的集裝箱貨運(yùn)碼頭。9月26日，記者到瀘州港采訪時(shí)，業(yè)務(wù)部王經(jīng)理正為超限罰款的事情發(fā)愁?！俺蘖P款加上計(jì)重收費(fèi)，讓公路運(yùn)輸?shù)某杀旧仙珔柡α??！蓖踅?jīng)理說，國(guó)家目前鼓勵(lì)搞多式聯(lián)運(yùn)，這才是現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展的方向，可如今，整個(gè)集裝箱運(yùn)輸成本，有將近50％要耗費(fèi)在兩端的公路運(yùn)輸上，聯(lián)運(yùn)的價(jià)格優(yōu)勢(shì)蕩然無存，已經(jīng)與鐵路運(yùn)輸?shù)馁M(fèi)用基本持平。他舉了一個(gè)例子，一個(gè)40尺廂從成都運(yùn)往上海，總成本大約在8500到9000元之間，其中，拖車至少要4500元。

四川是個(gè)資源輸出大省，全省的物資除了火車之外，大都依靠瀘州港和重慶港順長(zhǎng)江水道運(yùn)至長(zhǎng)江三角洲，兩個(gè)港口也是最大的直接競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。為了吸引貨車司機(jī)來港口，紛紛要求本地交通部門放寬收費(fèi)罰款的標(biāo)準(zhǔn)，“目前重慶的政策是要先交錢辦理通行證，辦完之后，標(biāo)準(zhǔn)放寬到70噸，70噸以內(nèi)都不再罰款?！敝貞c中集物流公司生產(chǎn)管理部經(jīng)理劉民齊告訴記者。

“今年以來，我們也一直在向省交通廳做工作，希望對(duì)前往瀘州港的貨車超限治理標(biāo)準(zhǔn)能夠放寬些，否則根本就沒有辦法跟重慶港競(jìng)爭(zhēng)了?！蓖踅?jīng)理說。他們提出的主要建議是希望對(duì)于對(duì)6軸集卡車，每月一次性繳納1000～2000元以后，交警和路政部門就不要再罰款。

一直以來，物流業(yè)成本過高都被認(rèn)為是影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)性問題之一，中國(guó)物流成本占國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值的比例接近20％，比日本和美國(guó)多一倍左右，2000多億美元在物流環(huán)節(jié)中白白地?fù)p失掉了。

物流業(yè)成本居高不下的主要原因被歸結(jié)為企業(yè)規(guī)模不大、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化程度低等行業(yè)原因。王賢蒼的中通貨運(yùn)是個(gè)相當(dāng)?shù)湫偷闹行∫?guī)模物流運(yùn)輸企業(yè)，中國(guó)的公路運(yùn)輸企業(yè)目前大部分都是這個(gè)規(guī)模，并沒有大型運(yùn)輸集團(tuán)，即使有，也更多是只提供一個(gè)空殼，個(gè)體司機(jī)掛靠經(jīng)營(yíng)。在現(xiàn)有的“三甜”狀況下，個(gè)體司機(jī)跟路政、交警打游擊，躲避罰款，可以通過更加嚴(yán)重的超載來獲得生存空間，大型的標(biāo)準(zhǔn)化的企業(yè)沒有這個(gè)空間，反倒更加艱難，這也是大型公路運(yùn)輸企業(yè)難以存活的原因之一。

在交通運(yùn)輸部公布的十一五規(guī)劃中，明確表示鼓勵(lì)發(fā)展大噸位車、標(biāo)準(zhǔn)化的集裝箱拖車，但在實(shí)際的執(zhí)法措施中，集裝箱卡車因?yàn)楸旧碜灾氐木壒?，往往是遭遇罰款最重的一種?！吧⒇涇囁緳C(jī)為了躲罰款，都喜歡開夜車，可是我們這樣的集卡車，因?yàn)楦劭诘囊螅仨毎滋熳?，罰款一個(gè)也躲不掉?！蓖踬t蒼說，標(biāo)準(zhǔn)化的集卡車競(jìng)爭(zhēng)力反倒不如散貨車，很多司機(jī)如今都又開始賣掉集卡車，重新開散貨，現(xiàn)在交通部的法規(guī)事實(shí)上是在一步步扼殺標(biāo)準(zhǔn)化的物流運(yùn)輸企業(yè)。

當(dāng)制造業(yè)的利潤(rùn)日漸微薄，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)于成本上升帶來的觸痛已經(jīng)十分敏感，近兩三年來，國(guó)家商務(wù)部、發(fā)改委等多個(gè)部門不斷地發(fā)文、開會(huì)，希冀扶植現(xiàn)代物流業(yè)的快速成長(zhǎng)，可是，這些措施并沒有取得顯著的效果，物流業(yè)占據(jù)GDP的成本不降反升，中國(guó)經(jīng)濟(jì)離健康運(yùn)行越來越遠(yuǎn)。

高昂的物流業(yè)成本里，有多大一部分是在為不完善的法律法規(guī)埋單，流入了執(zhí)法者的腰包?這個(gè)行業(yè)所繳納的各種費(fèi)用和罰款是不是早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了維護(hù)正常的公路秩序所需的資金?各大部委的領(lǐng)導(dǎo)真的應(yīng)該接受李杰峰的邀請(qǐng)，跟車調(diào)研一趟。這不僅僅是3000萬貨車司機(jī)的生計(jì)問題，更是中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)性問題。