新奶粉事件暴露食品安監(jiān)癥結(jié)

申小偉

都說時間是治療一切傷痛的良藥，能撫平生理的創(chuàng)傷，忘卻心理的痛苦。4年多時間的流逝，相信大多數(shù)國人已經(jīng)將“阜陽劣質(zhì)奶粉事件”淡忘，但“三鹿奶粉事件”的重演，無異在食品安全的“舊傷痕”上又添了一道“新傷痕”。

而最近，在香港發(fā)生的因含有類似于三鹿奶粉所含有毒化學成分，而遭到全面撤市的伊利雪糕事件，則再一次讓中國大陸的食品形象遭到重創(chuàng)。

困惑與監(jiān)管的矛盾

從最近的“三鹿奶粉事件”往前追溯，一系列的食品安全事故，留給消費者更多的是對食品安全監(jiān)管的困惑。

就“三鹿奶粉”而言，有“QS”的食品認證標記，是國家級的免檢產(chǎn)品—— 點擊一下“三鹿”的榮譽榜，令人目不暇接，特別是“全國安全優(yōu)質(zhì)承諾食品”的榮譽，現(xiàn)在是一場笑話。

每一次的食品安全事件發(fā)生后，其處置已有一個“定式”：面對悲劇性后果，相關(guān)部門紛紛表態(tài)和行動，追源頭、溯主體，政府統(tǒng)一領(lǐng)導，各部門分工負責，生產(chǎn)領(lǐng)域查漏洞，流通領(lǐng)域要下架，控制犯罪嫌疑人，徹查失職瀆職行為。政府事后的有力舉措不斷。

事實上，消費者被食品行業(yè)上了一堂又一堂的化學課：從大米里認識了石蠟，從辣椒醬和咸鴨蛋里認識了蘇丹紅，從海鮮里認識了孔雀石綠……人們對不斷重演、甚至是復制的食品安全事件產(chǎn)生了“心理疲勞”。因此盡管政府事后有著“救火式”的處置，但久而久之，很容易演變成社會大眾淡漠政府行為的“游戲心態(tài)”。

食品直接入口的特性，決定了保證其安全性是第一位的，并且沒有任何“實踐”的或者“摸著石頭過河”的機會?？梢哉f，政府對食品安全的監(jiān)督是十分重視的。除了上述的事后監(jiān)督，在制度設(shè)計上也做了很大努力。

有鑒于阜陽劣質(zhì)奶粉事件暴露出來的食品安全監(jiān)管漏洞，國務(wù)院于2004年9月1日下發(fā)了《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》（國發(fā)2004年第23號文件，下稱“決定”），明確了食品安全“負總責+環(huán)節(jié)管理”的監(jiān)管模式，即“地方各級人民政府對當?shù)厥称钒踩摽傌?，統(tǒng)一領(lǐng)導，協(xié)調(diào)本地區(qū)的食品安全監(jiān)管和整治工作”；“按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式”。

簡言之，就是農(nóng)業(yè)部門負責種植養(yǎng)殖（初級農(nóng)產(chǎn)品）環(huán)節(jié)，質(zhì)檢部門負責生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，工商部門負責流通領(lǐng)域環(huán)節(jié)，衛(wèi)生部門負責消費環(huán)節(jié)，食品藥品監(jiān)督部門負責食品安全的綜合監(jiān)督，并且組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。

雖然該分工監(jiān)管模式在學界曾遭遇“多頭管理”的質(zhì)疑，業(yè)內(nèi)也有各部門操作如何銜接之憂，但有一點可以肯定，即分工明確，責任也明確。

該“決定”自2005年1月1日正式實施，但回顧2005年到本次“三鹿奶粉事件”的時間段內(nèi)，食品安全事故仍處“高位運行”狀態(tài)。人們有理由問：國務(wù)院的“決定”得到落實了嗎？為何食品安全之憂一直難以消除？

誰在負責，這似乎是一個不成為問題的問題，“決定”很明確：地方各級政府負總責，相關(guān)部門各負其責。然而“三鹿奶粉事件”中，有相關(guān)責任的職能部門，事先沒有一個捕捉到“危險的信號”。石家莊市市長作為地方官在這起波及全國的重大事件中被免職，也是一個對監(jiān)管者問責的開始。

在一個看似嚴密的履職、承責的架構(gòu)體系中，如果一個事件沒有確切的最終責任部門和失職責任界定，那么“決定”所追求和要求做到的“大家負責”，就可能演變成“無人負責”，進而充其量是“大家一起承擔責任”，它的實質(zhì)也是人人都沒有責任。這種局面不改，今后的食品安全事故難說不會“重蹈覆轍”。

食品的特性，決定了預防才是食品安全監(jiān)管的重中之重，“決定”分環(huán)節(jié)監(jiān)管的本意也在于此。但是遺憾的是，包括“三鹿奶粉事件”在內(nèi)的眾多食品安全事件，都是在造成悲劇性后果后才暴露的，所有環(huán)節(jié)的事前管理都最終失靈，沒有預警。如果長此以往，政府永遠處在“救火式”的事后處置中，大眾的生命健康將因此支付無休止的“學費”。

如果說政府食品安監(jiān)機構(gòu)存在的意義是其能對食品安全事故進行提前預防，它就需要以成功預警的實例來證明自己，并以此來提升國人對食品安全的信心。因為大眾只能認為，既然凡是食品生產(chǎn)企業(yè)，現(xiàn)都要經(jīng)過認證，凡符合食品安全規(guī)范和要求的食品，出廠時都加貼QS標識，那么也就是說，凡貼有QS標識的，都應(yīng)認同為安全性食品。

曾有工商部門在市場抽查帶有QS標識的食品，遭到經(jīng)營者的拒絕，其理由就是，你們都是政府部門，我已經(jīng)有食品安全的認證標識，你為何還要抽檢？

“三鹿奶粉”不但有QS標識，還是家喻戶曉的“免檢”產(chǎn)品，恰恰就是這個大眾認為有效的“免檢”產(chǎn)品的“失效”，才導致大規(guī)模的悲劇性后果。國家質(zhì)檢總局9月17日發(fā)布公告表示，從即日起，停止所有食品類生產(chǎn)企業(yè)獲得的國家免檢產(chǎn)品資格，相關(guān)企業(yè)要立即停止其國家免檢資格的相關(guān)宣傳活動，其生產(chǎn)的產(chǎn)品和印制在包裝上已使用的國家免檢標志不再有效。國家質(zhì)檢總局局長李長江還表示，質(zhì)檢總局已著手對這次三鹿牌嬰幼兒奶粉重大安全事故中，質(zhì)檢部門人員是否存在失職、瀆職行為進行調(diào)查。

事實上，一般為避免政府部門間的矛盾，沒有舉報和投訴，各相關(guān)部門對“免檢”產(chǎn)品都會盡量少“抽檢”。因此，設(shè)定認識標識、免檢產(chǎn)品、抽檢范圍的邊界，擺脫部門之利和部門的“面子”之需，可能會是一個避免監(jiān)管矛盾、形成監(jiān)管合力的有效之舉。

理性下的期待

經(jīng)過30年的改革開放，伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展，在中國絕大多數(shù)地區(qū)，食品領(lǐng)域的問題已由食品短缺之憂轉(zhuǎn)向了食品安全之虞，并且這種現(xiàn)象會由于中國食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的眾多且小而散、經(jīng)營主體的社會責任感的缺失、監(jiān)管機制及法律法規(guī)的不完善而難以在短期內(nèi)根治和根除。而解除食品安全之虞，事關(guān)社會和諧，政府部門必須符合大眾的要求，提升食品安全的監(jiān)管水平和監(jiān)管效能。

首先，需要真正落實“決定”確立的“負總責+環(huán)節(jié)管理”的食品安全監(jiān)管責任。這種責任并非是寫在紙上的，而是切切實實落實在行動上的。雖然“三鹿奶粉事件”還在調(diào)查核實之中，但其波及面、影響、造成的后果，都不亞于“阜陽劣質(zhì)奶粉事件”。一旦查清真相和責任，該誰負的責任就需要處理誰。

需要以本次“三鹿奶粉事件”處理為起點，一是督促政府盡職，要有事前的布置，更要有事中的督促落實，如隊伍建設(shè)等，政府不能一次事情完了之后當“甩手掌柜”，待再次事發(fā)后再演練全身心投入。

二是對環(huán)節(jié)管理部門要按照職能來問責，因提供不合格初級農(nóng)產(chǎn)品造成后果的，處理農(nóng)林部門；凡確認進入市場前就是不合格食品的，處理質(zhì)檢部門；凡食品過期變質(zhì)而導致的事故，追究工商部門；凡是食物中毒的，問責衛(wèi)生部門。

三是對承擔食品安全責任的生產(chǎn)經(jīng)營主體要“嚴責”，因為向社會提供健康安全的合格食品，既是經(jīng)濟效益，也是社會責任，只有食品經(jīng)營主體繃緊了安全性這根“弦”，食品才能“長治久安”。

其次，要總結(jié)奧運會食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗，運用到對國內(nèi)消費者的健康安全責任上來。奧運會期間食品安全保障取得了積極的成效，雖然其大規(guī)模地投入人才、物力、財力的做法可能不易復制，但對在食品安全監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)體系、責任體系、監(jiān)測體系和信用體系等方面的探索和有效實踐加以系統(tǒng)總結(jié)，為食品安全監(jiān)管提供借鑒，還是可以有所作為的。

同時，《食品安全法》有待修改出臺。由《食品衛(wèi)生法》演變而來的《食品安全法》正在全國范圍內(nèi)征求意見。由“衛(wèi)生”到“安全”之變，是對食品關(guān)注的質(zhì)變。要明確“食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)監(jiān)督管理部門可以利用國務(wù)院有關(guān)部門認定的快速檢測方法，對食品進行抽查檢驗”，以改變目前抽檢于法無據(jù)、一旦訴訟至法院有可能不予采信的現(xiàn)狀，為食品安全多筑一道“防護網(wǎng)”。

再次，需要各部門落實協(xié)同執(zhí)法。今年“兩會”后國家各部委的“三定”方案陸續(xù)完善出臺，食品藥品監(jiān)督局劃歸衛(wèi)生部管理后，衛(wèi)生部將直接負責食品安全綜合監(jiān)督工作。工商總局職能定位的第四項，就是“承擔監(jiān)督管理流通領(lǐng)域商品質(zhì)量和流通環(huán)節(jié)食品安全的責任”；其內(nèi)設(shè)機構(gòu)中，新設(shè)了“食品流通監(jiān)督管理司”，具體承擔流通環(huán)節(jié)食品安全的各項工作，加上保留的消費者權(quán)益保護局和掛靠的中國消費者協(xié)會，有職能聯(lián)系的市場規(guī)范司等，工商總局的很大一部分職能將體現(xiàn)在食品安全監(jiān)督和保護消費者合法權(quán)益上。

加上質(zhì)檢總局的食品生產(chǎn)監(jiān)督司、農(nóng)業(yè)部的專業(yè)管理機構(gòu)，新一輪機構(gòu)改革明顯強化了對食品安全監(jiān)管的力度，只要各方共同努力，形成對食品安全監(jiān)管的合力，對滿足大眾對食品安全監(jiān)管的要求大有裨益。

此外，還可增加運用現(xiàn)代高科技手段的檢測點和檢測儀。在技術(shù)方面，我們曾有過深刻的教訓。

幾年前，在查處的“蘇丹紅”事件中，一些東部發(fā)達地級市的衛(wèi)生、質(zhì)檢檢驗機構(gòu)，都沒有能力檢測，必須送到省一級機構(gòu)，而且時間長達10~15天，使有保質(zhì)期限的食品監(jiān)管面臨極大的“瓶頸”制約。而當下在集貿(mào)市場上，已經(jīng)有好多地方配備了檢測農(nóng)藥殘留等的快速檢測設(shè)備，每天固定抽測一定批次的實物并予以公布。據(jù)了解，這次“三鹿奶粉事件”中需要檢測的“三聚氰胺”也不是一般的儀器所能檢測出來的。

總之，唯望2008年的“新奶粉事件”真正成為提升食品安全水平、促進食品安全監(jiān)管的轉(zhuǎn)折點。

（責任編輯/郭凱）