油價(jià)稅改為何徘徊１４年

楊　龍　孫春艷

十四年來，由于部門之間和中央地方的利益分配問題，油價(jià)稅改方案幾經(jīng)討論，卻遲遲難決

醞釀了14年的“燃油稅”，最終以一種緩和的姿態(tài)面世。

12月5日晚間，一份簡(jiǎn)短的《成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案(征求意見稿)》公開，意見稿提出，取消公路養(yǎng)路費(fèi)等收費(fèi)；在不提高現(xiàn)行成品油價(jià)格的前提下，提高成品油消費(fèi)稅單位稅額；完善成品油定價(jià)機(jī)制。

從1994年正式提出開征“燃油稅”距今已有14年的時(shí)間，燃油稅成為我國(guó)稅制改革中最飽經(jīng)磨難的稅種。開征有著充足的理由，“擇機(jī)出臺(tái)”的聲音也頻繁出現(xiàn)，卻總是只聞雷聲不見雨下。

國(guó)際油價(jià)暴跌背景之下，四部委僅給予其七天面向公眾征求意見的時(shí)間，“燃油稅”即要倉(cāng)促出臺(tái)。沒有外界預(yù)計(jì)的“燃油稅”新稅種，“燃油稅”的提法也悄然變臉為“成品油消費(fèi)稅”。

各大利益集團(tuán)的博弈，在這一刻進(jìn)入白熱化階段。

十四年征途：動(dòng)力不足，阻力重重

十四年來，由于部門之間和中央地方之間的利益分配問題，燃油稅幾經(jīng)討論，卻遲遲難決。

燃油稅開征的想法，最初來自1994年的“海南模式”。

1994年1月,海南省內(nèi)的路橋費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)等全部取消，按燃油銷售價(jià)的60%征收燃油附加費(fèi)。海南省交通廳官員向《中國(guó)新聞周刊》介紹，改革前，海南的公路養(yǎng)路費(fèi)等四種費(fèi)用一年收入2.2億元，而改革后1994年當(dāng)年，燃油附加費(fèi)收到4.5億元，有效地控制了資金流失。

海南經(jīng)驗(yàn)之下，1994年起，政府部門開始動(dòng)議“燃油稅”。

1998年10月，“燃油稅”的提法正式出現(xiàn)在《公路法》修正案草案里。當(dāng)時(shí)全國(guó)的稅收不到一萬億元，稅務(wù)部門對(duì)燃油稅抱有很大的興趣。國(guó)務(wù)院多次召開了關(guān)于燃油稅改革的會(huì)議，稅務(wù)總局明確表示，支持燃油稅出臺(tái)。

當(dāng)時(shí)最大的阻力來源于交通部。一旦實(shí)行燃油稅改革，交通部將不得不面臨的兩個(gè)難題：如何保證今后交通建設(shè)和維護(hù)資金，以及如何安置龐大的收費(fèi)人員。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)劉恒和多位財(cái)稅專家，這一年起開始著手受命制定燃油稅方案。

劉恒告訴《中國(guó)新聞周刊》，從1999年到2000年，稅務(wù)總局和交通部門進(jìn)行了多次意向性會(huì)談，稅務(wù)總局承諾解決12萬在編收費(fèi)人員。但是交通部后來上報(bào)的花名冊(cè)中，12萬人猛漲至27萬。當(dāng)時(shí)地稅局的人員總數(shù)也不過26.7萬，稅務(wù)總局遂表示，12萬人員的安置已經(jīng)很勉強(qiáng)了，一下子又翻了一倍，稅務(wù)系統(tǒng)肯定接受不了，雙方為此爭(zhēng)執(zhí)不下。

此后幾年，我國(guó)稅收收入進(jìn)入了快速增長(zhǎng)期，據(jù)稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì)，2001年稅收突破15000億元，2003年突破20000億元，2005年達(dá)到30866億元，到2007年，我國(guó)稅收已經(jīng)接近50000億。

快速增長(zhǎng)的稅收之下，政府通過增開燃油稅增加財(cái)政收入的動(dòng)力較之于1998年明顯不足。況且，燃油稅出臺(tái)之后，還要面對(duì)棘手的不斷增長(zhǎng)的道路收費(fèi)人員安置問題。不管是交通部門還是稅務(wù)部門，都寧愿維持原有的利益格局，對(duì)于燃油稅改革的要求已變得不再迫切。

而另一個(gè)難以解決的矛盾是中央和地方之間利益關(guān)系。

中國(guó)的養(yǎng)路費(fèi)總額大約每年近千億元。這些費(fèi)用中相當(dāng)部分屬地方政府所有，納入地方財(cái)政預(yù)算，實(shí)行財(cái)政專戶管理。

費(fèi)改稅后，稅收將通過原油、成品油進(jìn)口環(huán)節(jié)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，統(tǒng)一上交中央財(cái)政，雖然會(huì)部分返還地方，但地方政府的資金管理權(quán)限和使用權(quán)限必然會(huì)削弱，從而影響到地方政府的實(shí)際利益。

開征燃油稅動(dòng)力不足，卻阻力重重。當(dāng)時(shí)恰逢國(guó)際油價(jià)大漲，從當(dāng)初的20美元以下漲到30美元以上，燃油稅的實(shí)施就以“擇機(jī)出臺(tái)”的方式擱置下來。

油價(jià)高壓

事實(shí)上，從2005年開始，發(fā)改委的壓力在國(guó)際油價(jià)不斷走高的形勢(shì)下越來越大。

迫于國(guó)際原油價(jià)格不斷沖高，發(fā)改委屢次對(duì)國(guó)內(nèi)成品油零售價(jià)格提價(jià)，但由于我國(guó)成品油定價(jià)機(jī)制的限制和不足，價(jià)格倒掛的現(xiàn)象仍無法解決，國(guó)內(nèi)油品價(jià)格明顯低于國(guó)際價(jià)格，國(guó)內(nèi)油企進(jìn)口成品油動(dòng)力不足，而出口動(dòng)力上漲。據(jù)中國(guó)海關(guān)公布的數(shù)據(jù)顯示，2005年1至8月，中國(guó)成品油進(jìn)口達(dá)到2048萬噸,其數(shù)量同比下降19.1%，而同期中國(guó)成品油出口達(dá)到1047萬噸，數(shù)量同比上升42.3%。

這一年華南地區(qū)出現(xiàn)油荒現(xiàn)象，在國(guó)內(nèi)成品油供應(yīng)偏緊的情況下，海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字卻顯示出國(guó)內(nèi)成品油市場(chǎng)“一邊缺油一邊出口”的現(xiàn)象。

《東方早報(bào)》當(dāng)時(shí)的評(píng)論文章更認(rèn)為，華南油荒是“有組織、有計(jì)劃”造成的。石油寡頭們以用戶為“人質(zhì)”，要脅油價(jià)制訂者——發(fā)改委，甚至爭(zhēng)奪“定價(jià)權(quán)”資源，以期獲得更大的利益。

“三大巨頭壟斷了從石油開采、加工到成品油銷售的上游、中游和下游產(chǎn)業(yè)，正是這樣的體制造就了石油巨無霸的壟斷地位，同中央政府玩起了博弈游戲?！?發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院一位能源專家表示。

當(dāng)年，國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析課題組發(fā)表題為《雙穩(wěn)健政策下的2005年宏觀經(jīng)濟(jì)展望》研究報(bào)告，報(bào)告中即提出：現(xiàn)在油價(jià)上漲基本都轉(zhuǎn)為三大石油公司的利潤(rùn)，國(guó)家從油價(jià)上漲中得到的稅收較小，因此，有必要把油品提價(jià)和養(yǎng)路費(fèi)改革一起考慮，改征燃油稅。

2007年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了國(guó)家發(fā)改委同有關(guān)部門制定的《節(jié)能減排綜合性工作方案》，其中再次提出將制定和完善鼓勵(lì)節(jié)能減排的稅收政策，“適時(shí)出臺(tái)燃油稅”。

燃油稅政策在外界看來已經(jīng)呼之欲出。

然而，2007年6月之后，國(guó)際油價(jià)飛漲，燃油稅在畸形膨脹的油價(jià)下再次“擇機(jī)”。

“燃油稅”瞬間變臉

自2008年7月以來，國(guó)際油價(jià)從每桶147美元暴跌至40美元大關(guān)。而國(guó)內(nèi)的油價(jià)一直居高不下。

各界專家疾呼，以目前國(guó)內(nèi)燃油價(jià)格，其降價(jià)空間已足夠與燃油稅征收的增加空間產(chǎn)生對(duì)沖。消費(fèi)者則對(duì)油價(jià)下調(diào)形成了強(qiáng)烈期待，甚至有2300余位車主“聯(lián)名上書”國(guó)家發(fā)改委，請(qǐng)求先降成品油價(jià)，再論燃油稅開征。

官方給出的解釋是：等待多年的燃油稅，終于擇到了低油價(jià)的“機(jī)”，油價(jià)的下調(diào)與燃油稅開征同步開征，消費(fèi)者更容易接受。

中石油數(shù)據(jù)顯示，在上半年油價(jià)高漲的情況下，中石油獲得了536億元凈利潤(rùn)，而其上繳的石油“特別收益金”更是高達(dá)478.16億元。

11月開始，發(fā)改委動(dòng)作頻繁。各地發(fā)改委、稅務(wù)局和公路局的官員們被通知火速進(jìn)京研商燃油稅費(fèi)改革方案。財(cái)政部、稅務(wù)總局等部門的高官們則推掉其他一切活動(dòng)，閉門研討。

財(cái)政部一位不愿透露姓名的官員向《中國(guó)新聞周刊》介紹，年根歲末一向是財(cái)稅部門最忙的日子，為避開這段時(shí)間，急于出臺(tái)的燃油稅改革方案原計(jì)劃定在12月1日。但風(fēng)聲放出來之后，各界反應(yīng)強(qiáng)烈，呼吁召開聽證會(huì)，面向公眾征求意見，因此出臺(tái)時(shí)間不得不延遲到2009年1月1日。

12月5日，《成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案(征求意見稿)》征求意見稿公布。

征求意見稿中提出，取消公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)。

同時(shí)，對(duì)汽、柴油等成品油消費(fèi)稅實(shí)行價(jià)內(nèi)征收，即在提高成品油消費(fèi)稅單位稅額的同時(shí)，調(diào)低現(xiàn)有成品油價(jià)格，最終零售價(jià)格保持不變。汽油消費(fèi)稅單位稅額由每升0.20元提高到1元，柴油由每升0.10元提高到0.80元，其他成品油單位稅額相應(yīng)提高。

這次調(diào)整稅額形成的成品油消費(fèi)稅收入一律專款專用，準(zhǔn)備主要用于替代公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)的支出，補(bǔ)助各地取消已審批的政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，并對(duì)種糧農(nóng)民、部分困難群體和公益性行業(yè)給予必要扶持。

從1994年正式提出開征“燃油稅”算起，到2008年已有14年的時(shí)間。燃油稅成為我國(guó)稅制改革中最飽經(jīng)磨難的稅種。

這份不到1300字的征求意見稿被公布，僅有短短7天的面向公眾征求意見的時(shí)間。

劉恒告訴《中國(guó)新聞周刊》，公路客貨運(yùn)附加費(fèi)和水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)本來是不合理的，存在重復(fù)收費(fèi)。新方案將兩個(gè)附加費(fèi)一并取消，并且不會(huì)再把稅收補(bǔ)貼到這兩個(gè)費(fèi)用上來，是這次作為費(fèi)改稅措施的一大進(jìn)步。

略有遺憾的是，面對(duì)國(guó)際原油價(jià)跳水近70%，而國(guó)內(nèi)成品油價(jià)卻以燃油稅改革為由一直巍然不動(dòng)，消費(fèi)者對(duì)油價(jià)下調(diào)形成了強(qiáng)烈期待。方案僅承諾“在現(xiàn)行油價(jià)不提高前提下，提高成品油消費(fèi)稅”，高速公路、一級(jí)公路等過路過橋費(fèi)并不取消，與民眾對(duì)燃油稅的預(yù)期相距較遠(yuǎn)。

沒有外界預(yù)計(jì)的“燃油稅”新稅種，“燃油稅”的提法悄然變臉為“成品油消費(fèi)稅”。

壟斷結(jié)構(gòu)決定的油價(jià)改革

多年以來，中石油、中石化兩大石油公司控制和壟斷中國(guó)90%以上原油開采、煉化和銷售，對(duì)國(guó)內(nèi)石油市場(chǎng)具有絕對(duì)的控制力。

當(dāng)國(guó)際油價(jià)一路沖高的時(shí)候，人為的油荒出現(xiàn)，具有指導(dǎo)石油定價(jià)和監(jiān)管之職的發(fā)改委就會(huì)下發(fā)文件要求兩大石油保證市場(chǎng)正常供應(yīng)，并給予兩大石油公司“國(guó)內(nèi)國(guó)際油價(jià)倒掛”的相關(guān)巨額補(bǔ)貼。

而當(dāng)國(guó)際油價(jià)一路回落時(shí)，比如國(guó)際原油價(jià)格從今年7月12日的最高點(diǎn)147美元/桶一路回落的目前的43.71美元/桶，國(guó)內(nèi)油價(jià)卻紋絲不降，而且是不降反升。在今年10月7日，國(guó)際油價(jià)跌至87.81美元/桶時(shí)，93號(hào)汽油從6.20/升上調(diào)至6.37/升，97號(hào)汽油從6.60/升上調(diào)至6.78/升。目前北京地區(qū)仍在執(zhí)行此價(jià)。

這意味著中國(guó)車主們所支付的汽油價(jià)格要高于美國(guó)車主。

因此一種觀點(diǎn)是，改革方案可行：間接接軌總比不接軌，繼續(xù)滯后下去好。

“當(dāng)國(guó)內(nèi)煉化、合理利潤(rùn)和稅負(fù)被認(rèn)為是相對(duì)不變的情況下，國(guó)際原油價(jià)格將直接影響國(guó)內(nèi)油價(jià)，因此可以說在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，兩大石油公司壟斷這樣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不破除的前提下，這成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案還是非常好的?！?社科院財(cái)貿(mào)所價(jià)格與稅收研究室副主任張斌對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說。

征求意見稿中，將現(xiàn)行汽、柴油零售基準(zhǔn)價(jià)格允許上下浮動(dòng)改為實(shí)行最高零售價(jià)格。既取消了下限，也不規(guī)定最低價(jià)格。

張斌把這種最高零售價(jià)(以出廠價(jià)格為基礎(chǔ)，加流通環(huán)節(jié)差價(jià)確定)稱之為“天花板價(jià)格”——國(guó)際油價(jià)80美元/桶，新方案提出把2006年確定的成品油定價(jià)機(jī)制中規(guī)定的“當(dāng)國(guó)際市場(chǎng)原油平均價(jià)格高于50美元時(shí)開始扣減加工利潤(rùn)率”，提高到80美元。

這就保證了當(dāng)國(guó)際油價(jià)不斷下行時(shí)，國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格也會(huì)下行。不會(huì)像現(xiàn)在這樣，國(guó)際油價(jià)已經(jīng)很低，國(guó)內(nèi)卻很高。而國(guó)家油價(jià)高的時(shí)候，只要不超我們規(guī)定的最高零售價(jià)(80美元/桶)，國(guó)內(nèi)油價(jià)也會(huì)升高，石化企業(yè)的虧損就會(huì)隨著價(jià)格轉(zhuǎn)嫁出去了。形不成嚴(yán)重的倒掛，國(guó)家也不會(huì)被動(dòng)的補(bǔ)貼。因此新的改革方案在目前的情況下起到了雙向作用。

國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員周大地向《中國(guó)新聞周刊》表示，“原油成本法”方案兩年前就有醞釀，最終沒有出臺(tái)，主要是無法兼顧平衡消費(fèi)者的利益。本刊采訪的多位關(guān)注成品油定價(jià)機(jī)制改革的人士則表示，不提倡“原油成本定價(jià)法”。周大地在12月初接受《廣州日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)表示，不可能采用“原油成本法”。

然而，不管如何爭(zhēng)論，這次緊急出臺(tái)的方案卻最終確定了這一定價(jià)法。

其實(shí)，除去關(guān)于最高零售價(jià)格的限制，就定價(jià)機(jī)制而言，我們與國(guó)際油價(jià)定價(jià)機(jī)制而相近。其他國(guó)家成品油價(jià)格通常由原油價(jià)格、加工成本、稅收、生產(chǎn)企業(yè)利潤(rùn)和流通環(huán)節(jié)差價(jià)構(gòu)成。

不同的是，其他國(guó)家是純粹放開的市場(chǎng)環(huán)境，我國(guó)成品油市場(chǎng)是價(jià)格管制的非競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。

目前，中國(guó)石油和中國(guó)石化雖然在上個(gè)世紀(jì)90年代完成了體制改革和重組，但本身屬于“同卵雙胞胎”，同呼吸共命運(yùn)，雖然近年來中海油發(fā)展迅速，但仍不能形成三足鼎立。

而在壟斷的市場(chǎng)環(huán)境下，放開價(jià)格是非常危險(xiǎn)的。成品油價(jià)格完全由中石油、中石化兩大石油公司來定，價(jià)格無法預(yù)料。