一部法律的誕生

嚴(yán)冬雪

伴隨著每一次的亡羊補(bǔ)牢，中國(guó)食品安全的管理終于從暫行辦法、單項(xiàng)法規(guī)發(fā)展到食品安全法。

10月23日，《中華人民共和國(guó)食品安全法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)接受了三審。針對(duì)“三鹿事件”的發(fā)生，草案三審做出八項(xiàng)重要修改。

從50多年前的33個(gè)食品衛(wèi)生單項(xiàng)法規(guī)，到現(xiàn)在的《草案》，中國(guó)人在“吃東西”的安全問(wèn)題上走過(guò)了一段漫長(zhǎng)而艱難的歷程。

從道德規(guī)范到法制管理

1953年，衛(wèi)生部頒布了《清涼飲食物管理暫行辦法》，是建國(guó)后中國(guó)第一個(gè)食品衛(wèi)生法規(guī)，扭轉(zhuǎn)了因冷飲不衛(wèi)生引起食物中毒和腸道疾病暴發(fā)的狀況。

此后，衛(wèi)生部又陸續(xù)頒發(fā)了一些食品衛(wèi)生單項(xiàng)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)(先后多達(dá)33個(gè))。但隨后的十年動(dòng)亂使此項(xiàng)工作遭到嚴(yán)重破壞。“在文革時(shí)期，中國(guó)就已經(jīng)出現(xiàn)了500噸出口雞肉因被污染而退貨并銷毀、松花江魚類遭受汞污染、上海市郊蔬菜發(fā)生鉻污染等食品衛(wèi)生事件?！痹群髤⑴c食品衛(wèi)生法、食品安全法草案的上海市食品生產(chǎn)監(jiān)督所顧問(wèn)方有宗在接受本刊記者采訪時(shí)說(shuō)。

隨著動(dòng)亂結(jié)束，中國(guó)衛(wèi)生行政法規(guī)進(jìn)入全面建設(shè)時(shí)期。1979年，國(guó)務(wù)院正式頒發(fā)《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《管理?xiàng)l例》)。此時(shí)的《管理?xiàng)l例》，規(guī)定的處罰是行政處分性質(zhì)，以道德規(guī)范約束為主，對(duì)于違法者施以何種處罰或量刑沒有具體規(guī)定，也處于法制不健全的行政管理階段。

盡管如此，在改革開放前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，上海市食檢所只有不到100名工作人員，卻輕松管理住全市的全部食品衛(wèi)生工作。拿乳業(yè)來(lái)說(shuō)，從牧場(chǎng)，到收奶站，再到銷售環(huán)節(jié)，市食品工業(yè)公司組織下的每個(gè)乳品廠家都有食品管理網(wǎng)絡(luò)，專門的管理人員，食檢所只要抓住每個(gè)廠家的管理，就管住了底下的每個(gè)環(huán)節(jié)。市里一家啤酒廠的發(fā)酵罐里掉入了一只老鼠，廠里食品安全管理人員馬上打電話到食檢所，請(qǐng)求指示；一家糖廠生產(chǎn)的椰子奶糖在生產(chǎn)后期加入了添加劑，也在第一時(shí)間匯報(bào)到食檢所。

“后來(lái)就不同了，每一個(gè)監(jiān)督員都面對(duì)著千萬(wàn)零散的環(huán)節(jié)，沒有好的上報(bào)體系，監(jiān)督員成了聾子、盲人?！狈接凶谡f(shuō)。隨著對(duì)外開放政策的實(shí)行和商品經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，以及社會(huì)自身的進(jìn)步、科技的發(fā)展，都使得食品衛(wèi)生工作的復(fù)雜性大為提高?！豆芾?xiàng)l例》中的道德規(guī)范要求已無(wú)法適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，法制管理迫在眉睫。

1982年11月19日，第五屆全國(guó)人大期間，時(shí)任常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)的葉劍英在一份法規(guī)上鄭重落筆，簽署了第十二號(hào)常務(wù)委員會(huì)令：《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法(試行)》。次年7月，法規(guī)試行。自此，中國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)督制度確立，進(jìn)入法制管理新階段。

這部九章四十五條的法律，標(biāo)志著中國(guó)食品衛(wèi)生管理進(jìn)入了法制管理的新階段。在衛(wèi)生法頒布前，上海市食品中毒事件年均lOO起左右，涉及受害群眾4000～5000人，衛(wèi)生法頒布后，從80年代末到90年代初，這兩個(gè)數(shù)字均下降一半多。

與食品中毒事件一起減少的是食源性腸道傳染病數(shù)量。是時(shí)，傷寒、痢疾等腸道傳染病位居中國(guó)35種主要傳染病的首位，衛(wèi)生法頒布多年后的今天，這一排名已下降到第三位。

統(tǒng)計(jì)顯示，1949年至2004年，中國(guó)部級(jí)以上機(jī)關(guān)所頒布的有關(guān)食品安全方面的法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋以及各類規(guī)范性文件等多達(dá)840篇。其中，文革前(1966年5月前)7篇、文革至改革開放(1978年12月)前1篇、改革開放后(1978年12月后)832篇。

“八個(gè)部門管不好一頭豬”

從1982年到1994年，中國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)測(cè)合格率上升了20個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到82.3％。但是改革開放以來(lái)，食品工業(yè)快速發(fā)展，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式大為改變，城市之間人口流動(dòng)加劇，群眾生活水平日益改善，對(duì)食品衛(wèi)生要求也逐漸提高。同時(shí)，食品衛(wèi)生與貿(mào)易、改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系也越來(lái)越密切。

1995年，衛(wèi)生部給方有宗下專家聘書，由于需要經(jīng)常抽調(diào)他去研究食品衛(wèi)生法方案，還專門給方有宗的單位發(fā)了一個(gè)證明。這一年的春天，全國(guó)人大三部委找來(lái)國(guó)內(nèi)八位食品衛(wèi)生專家，包括方有宗在內(nèi)，召開了“八個(gè)專家會(huì)議”，中國(guó)現(xiàn)行食品衛(wèi)生法萌芽在即。

到這年深秋，10月30日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》。這部現(xiàn)行的食品衛(wèi)生最高法規(guī)，可謂當(dāng)前食品安全的“終極法規(guī)”。與試行法相比，現(xiàn)行的衛(wèi)生法明確了行政執(zhí)法，加重了對(duì)違法行為的處罰力度。

然而，這部現(xiàn)行法律并未能有力削減食品安全事件的數(shù)量。1998年5月，剛回歸不到1年的香港，發(fā)生了因食用內(nèi)地供應(yīng)的豬內(nèi)臟而至17人中毒的惡性事件，被港媒《東方日?qǐng)?bào)》等傳媒競(jìng)相報(bào)道，自此撕開了“瘦肉精”在內(nèi)地危害的口子。僅2001年8月廣東省鶴山市的一起瘦肉精中毒事件，就涉及630多名村民。

“中國(guó)的肉類產(chǎn)品就不是給人吃的!”一位歐盟代表當(dāng)眾對(duì)中國(guó)“人世”首席談判代表龍永圖如此講道。

事情發(fā)生后，在對(duì)媒體作答時(shí)，“監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)不一樣”——是不同部門官員都不約而同特別強(qiáng)調(diào)的一句話。從生豬生產(chǎn)到豬肉上市，這一過(guò)程涉及農(nóng)委、商委、動(dòng)檢、質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商等6個(gè)部門和一個(gè)市場(chǎng)管理處，如果豬肉進(jìn)入肉食廠進(jìn)行加工，還要經(jīng)過(guò)輕工業(yè)部門一關(guān)。齊抓共管之下，業(yè)內(nèi)卻流傳著“八個(gè)部管不好一頭豬”的說(shuō)法。

有關(guān)專家指出，對(duì)以上這些管理部門，現(xiàn)行法律法規(guī)在賦予他們管理權(quán)力的同時(shí)，尚未完全明確與之相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，因此在實(shí)際工作中很難保證他們恪盡職守。這種“管理有責(zé)，出錯(cuò)無(wú)過(guò)”的狀況直接影響了“豬肉安全”問(wèn)題的解決。

而據(jù)統(tǒng)計(jì)，分布在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢和環(huán)保等部門的食品安全專業(yè)人員已經(jīng)超過(guò)百萬(wàn)人。

此后幾年，瘦肉精事件在全國(guó)范圍內(nèi)的傳播從未終止，各地不時(shí)曝出相關(guān)違法事件，在雞、魚等肉類中也相繼發(fā)現(xiàn)“瘦肉精”。與此同時(shí)，“毒瓜子”“毒狗肉”、假白糖、假鴨血、假蜂蜜、毒海帶、工業(yè)橙、“敵敵畏火腿”等一系列駭人聽聞的食品衛(wèi)生事件接踵而至。

在2001年的一次食品安全高層研討會(huì)上，有關(guān)專家估計(jì)，中國(guó)每年實(shí)際發(fā)生食物中毒例數(shù)至少在30萬(wàn)左右。果蔬殘留農(nóng)藥、重金屬、亞硝酸鹽、有機(jī)磷等污染會(huì)引起人體神經(jīng)功能紊亂，重者會(huì)中毒死亡，也是導(dǎo)致癌癥、軟骨病等多種疑難怪病的因素之一。

“約1/3人的癌癥是吃出來(lái)的。”參加會(huì)議的中國(guó)疾病預(yù)防控制中心營(yíng)養(yǎng)與食品安全所研究員、中國(guó)工程院院士陳君石說(shuō)。

《草案》千呼而出

2004年春天，十屆全國(guó)人大會(huì)議期間，阜陽(yáng)曝出“大頭娃娃”劣質(zhì)奶粉事件，一個(gè)個(gè)畸形的稚嫩臉孔、夭折的生命撼動(dòng)全國(guó)上下。同年6月，陳化糧事件見諸報(bào)端。