農(nóng)村建設(shè)用地：入“市”還是入“城”？

王維博　郭晉嘉

獲批統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜改試驗區(qū)一周年，重慶市正式申請設(shè)立國內(nèi)首家農(nóng)村土地交易所，希望通過市場途徑盤活農(nóng)村存量土地，進(jìn)而為通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實現(xiàn)城市擴(kuò)張尋求更大突破

作為一項涉及農(nóng)村土地的創(chuàng)新，重慶農(nóng)村土地交易所的具體細(xì)則一直被高度保密。在當(dāng)前嚴(yán)格的耕地保護(hù)和農(nóng)村土地用途管理原則下，重慶農(nóng)村土地交易所是如何運(yùn)作的？它會有什么樣的制度創(chuàng)新空間呢？

《中國新聞周刊》記者就此專訪重慶市負(fù)責(zé)該項工作的中共市委常委、常務(wù)副市長黃奇帆。

農(nóng)村建設(shè)用地遠(yuǎn)距離“置換”

中國新聞周刊：目前，國家對耕地保護(hù)和農(nóng)村土地用途方面都有嚴(yán)格規(guī)定。在這樣的背景下，重慶市提出農(nóng)村建設(shè)用地“入市”，目的是什么？

黃奇帆：我們設(shè)立農(nóng)村土地交易所，希望通過市場化途徑，探索農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤的新形式，達(dá)到優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，推進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用的目的。

總體思路是城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加。同時嚴(yán)格保護(hù)耕地，確保耕地總量不減少、質(zhì)量不降低。

整個方案設(shè)計重慶堅持四個原則，一是堅持穩(wěn)定完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度；二是堅持嚴(yán)格保護(hù)耕地，確保耕地總量不減少、質(zhì)量不降低，有效保護(hù)基本農(nóng)田；三是堅持城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加；四是堅持依法、自愿、有償，公開、公平、公正，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

中國新聞周刊：“農(nóng)村土地交易所”的設(shè)置有什么制度創(chuàng)新嗎？

黃奇帆：指標(biāo)概念及指標(biāo)交易制度是方案中最重要的改革，主要有這么幾個方面：

一、與現(xiàn)有“先占后補(bǔ)”的用地模式相比，我們進(jìn)行的是土地指標(biāo)交易，是“先造地后用地”。先把農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化成耕地，才能在城市新增建設(shè)用地，這樣對耕地的保護(hù)力度更大、保護(hù)效果更好。一方面農(nóng)村閑置土地資源依法有序退出，解決農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)問題；另一方面，城市建設(shè)用地有比例有節(jié)奏增加。

二、城市反哺農(nóng)村，發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)。土地以指標(biāo)形式，通過土地交易所公開交易，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的遠(yuǎn)距離、大范圍置換，提升農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地價值，促進(jìn)農(nóng)民增收和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

三、激活城鄉(xiāng)要素市場，完善城鄉(xiāng)市場體系。通過土地資源優(yōu)化配置，使農(nóng)村固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可以流動的資本。土地指標(biāo)作為城鄉(xiāng)建設(shè)的關(guān)鍵要素，它一旦流動起來，必然帶動農(nóng)村要素市場的發(fā)育，有力地促進(jìn)資本、產(chǎn)權(quán)、技術(shù)等其他要素市場建設(shè)。

土地入市：在土地行政主管部門手中要過五道關(guān)

中國新聞周刊：農(nóng)村土地交易所是如何設(shè)置的？

黃奇帆：對農(nóng)村土地交易所的機(jī)構(gòu)，我們有兩個層面的考慮。第一個層面是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，成立重慶市農(nóng)村土地交易監(jiān)管委員會，由國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、規(guī)劃、建設(shè)、水利、金融、工商、社保等部門負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)農(nóng)村土地交易指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。下設(shè)一個辦公室，負(fù)責(zé)全市農(nóng)村土地交易服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)審查、土地指標(biāo)核發(fā)等日常工作。

第二個層面是交易平臺，由市政府出資成立農(nóng)村土地交易所。這個交易所在市農(nóng)村土地交易監(jiān)管委員會領(lǐng)導(dǎo)下，在市土地行政主管部門指導(dǎo)下工作。它要建立全市土地交易信息庫，發(fā)布交易信息，提供交易場所，辦理交易事務(wù)。就性質(zhì)上講，農(nóng)村土地交易所是一個非營利性事業(yè)法人機(jī)構(gòu)，但實行企業(yè)化管理，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，規(guī)范設(shè)置法人治理結(jié)構(gòu)。比如設(shè)立董事會、監(jiān)事會以及經(jīng)理層，實行現(xiàn)代企業(yè)管理模式。為了節(jié)約成本、優(yōu)化配置管理資源，農(nóng)村土地交易所在設(shè)立初期，與已有的市土地和礦業(yè)交易中心場地共同、合署辦公。

為提高交易效率，減少交易成本，農(nóng)村土地交易所還在各區(qū)縣設(shè)立代理機(jī)構(gòu)，就近受理土地出讓申請，進(jìn)行發(fā)布信息、登記等服務(wù)。

中國新聞周刊：農(nóng)村土地交易所交易什么？

黃奇帆：按我們的設(shè)想和國家有關(guān)部委的建議，在農(nóng)村土地交易所內(nèi)交易的主要品種是農(nóng)村土地指標(biāo)，若用一個通俗的名稱，也可以叫“地票”。包括農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村落公用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾整理并嚴(yán)格驗收，置換出的建設(shè)用地指標(biāo)稱“地票”，在農(nóng)村土地交易所內(nèi)公開交易。

當(dāng)然，土地交易所作為一個交易平臺，也對農(nóng)村承包地等農(nóng)業(yè)用地、林業(yè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的交易提供服務(wù)，包括發(fā)布交易信息，提供交易場所，規(guī)范交易行為，保障交易權(quán)益等。

中國新聞周刊：農(nóng)村土地交易所的交易流程如何進(jìn)行？怎樣保護(hù)耕地，確保耕地總量不減少、質(zhì)量不降低？

黃奇帆：方案對土地指標(biāo)要求很嚴(yán)，必須是農(nóng)村土地經(jīng)過復(fù)墾整治，并經(jīng)過土地行政主管部門嚴(yán)格驗收后才行。

一塊農(nóng)村建設(shè)用地變成土地指標(biāo)須經(jīng)歷五個環(huán)節(jié)：一是申讓方提出土地整理立項申請，經(jīng)區(qū)縣土地行政主管部門批準(zhǔn)后整理所立項的土地；二是在土地整理完畢后，向區(qū)縣土地行政主管部門提出整理質(zhì)量驗收申請；三是區(qū)縣土地行政主管部門組織驗收，并按一定系數(shù)折算為有效耕地面積，出具驗收合格證明；四是區(qū)縣土地行政主管部門向市土地行政主管部門申請核發(fā)相關(guān)土地指標(biāo)憑證；五是市土地行政主管部門將農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾整理面積和新增耕地面積，扣除農(nóng)戶農(nóng)村異地安置占地面積后的余額為標(biāo)的憑據(jù)，核發(fā)農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)憑證。

農(nóng)民如何參與交易？

中國新聞周刊:農(nóng)民個體是否有權(quán)“攜地”入市？

黃奇帆:可以。為了活躍指標(biāo)交易市場、形成指標(biāo)交易的有效競爭，我們對交易雙方的資格條件沒作特別的限制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、具有完全民事權(quán)利能力和民事行為能力的自然人、法人和其他經(jīng)濟(jì)組織，比如政府土地儲備機(jī)構(gòu)、工商企業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)商等用地單位，都可以是交易主體。

具體說，農(nóng)民可以委托當(dāng)?shù)卮頇C(jī)構(gòu)向土地交易所提出出讓申請，土地交易所接到申請后對其宅基地的復(fù)墾進(jìn)行審查驗收，審查通過的進(jìn)入土地交易所指標(biāo)信息庫，由購買者從土地交易所公布的交易指標(biāo)里公開競購。交易成功后，雙方在土地交易所進(jìn)行交易確認(rèn)，并到相應(yīng)土地行政主管部門登記備案即可。

中國新聞周刊：在具體交易過程中，如何保護(hù)農(nóng)民的利益？

黃奇帆：農(nóng)村土地交易所方案，在交易過程的幾個重要環(huán)節(jié)上，都對農(nóng)民利益作了設(shè)計和規(guī)定。比如申請耕地復(fù)墾整理環(huán)節(jié)，我們規(guī)定：凡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請耕地復(fù)墾整理，必須經(jīng)三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益受到損害。凡農(nóng)戶申請宅基地復(fù)墾整理，必須有其他穩(wěn)定居所、有穩(wěn)定工作或生活來源，避免宅基地復(fù)墾整理交易后出現(xiàn)農(nóng)民生活困難、游離失所的問題。

在申請出讓土地指標(biāo)環(huán)節(jié)，我們規(guī)定:凡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請出讓，必須出具經(jīng)三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意交易的書面材料；凡農(nóng)村家庭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)申請出讓，必須提交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)同意交易的書面材料。

在價格確定環(huán)節(jié)，我們實行價格保護(hù)措施：區(qū)縣政府根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)、土地市場狀況等情況，制定并公布農(nóng)村土地的基準(zhǔn)地價，農(nóng)村土地交易價格不得低于政府公布的基準(zhǔn)地價。農(nóng)村土地交易價格低于基準(zhǔn)地價時，土地所有者有優(yōu)先回購權(quán)。土地所有者放棄優(yōu)先回購權(quán)時，政府土地儲備機(jī)構(gòu)有優(yōu)先購買權(quán)。

在土地交易收益公配環(huán)節(jié)，我們規(guī)定：對于不同形式的農(nóng)村土地交易，交易收益按不同的比例在農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間分配，農(nóng)民獲益最高的比例可達(dá)到100%。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的土地收益，主要用于農(nóng)民社會保障和新農(nóng)村建設(shè)等。

中國新聞周刊：你希望農(nóng)村土地交易所給重慶市2300萬農(nóng)民帶來什么好處？

黃奇帆：我們既不希望貧民窟出現(xiàn)，也不希望農(nóng)民長期在城里生活，而老家又總在農(nóng)村。一方面農(nóng)村的宅基地一直閑著，而在城里又遲遲沒有房子，生不了根。理想狀態(tài)是，當(dāng)農(nóng)村宅基地、基本用地退出時，農(nóng)民能得到一筆可觀的錢，這筆錢多一點(diǎn)的可以在城里買個中低檔房子，少一點(diǎn)的至少可以在城里租個廉租房。如果這個目標(biāo)實現(xiàn)了，那么農(nóng)村土地交易所就可稱得上突破式的改革。

年度交易總量控制在20%以內(nèi)

中國新聞周刊：政府在宏觀調(diào)控方面有什么考慮？

黃奇帆：我們設(shè)計了兩條措施。第一，為了與現(xiàn)有國有土地管理制度銜接，我們對農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)交易總量實行計劃調(diào)控，原則上每年度指標(biāo)交易量不超過本年度國家下達(dá)的城市建設(shè)用地計劃的20%；第二，要促進(jìn)土地指標(biāo)的有效利用，防止土地指標(biāo)的囤積和炒作。我們規(guī)定，土地指標(biāo)經(jīng)核發(fā)之日，一年內(nèi)必須上市交易；首次上市交易之日起，一年內(nèi)必須與具體用地項目結(jié)合使用。否則，由市土地行政主管部門按原土地所在地區(qū)當(dāng)年土地指標(biāo)基準(zhǔn)價格予以收回。

中國新聞周刊：如果試點(diǎn)成功，交易所是否會取代現(xiàn)行的耕地流轉(zhuǎn)模式？下一步，是否也會參照這一模式進(jìn)行？

黃奇帆：不會，我們堅持走雙軌制。媒體經(jīng)常報道重慶的一些創(chuàng)新，我認(rèn)為創(chuàng)新就是雙軌，一個是建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，一個是農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)。建設(shè)用地我們希望是跟城里的建設(shè)用地發(fā)生流轉(zhuǎn)，而農(nóng)業(yè)用地仍在農(nóng)業(yè)范圍內(nèi)，而且有三個不變，一、農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變；二、集體所有制性質(zhì)不變；三、農(nóng)民家庭承包制不變。在三不變的前提下，農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)實際上就是向龍頭企業(yè)、種田大戶的流轉(zhuǎn)。把這兩件事做好了，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)才有望實現(xiàn)。★