積極建言，影響決策

改革開放以來(lái)，中國(guó)不僅經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長(zhǎng)，社會(huì)發(fā)生巨大變化，而且決策機(jī)制也相應(yīng)發(fā)生明顯的變化，從個(gè)人決策向集體決策乃至廣泛民主參與決策方向轉(zhuǎn)變，即從不透明決策向透明決策轉(zhuǎn)變，從封閉型決策向開放型決策轉(zhuǎn)變。這些決策機(jī)制的重大變化，反映了中國(guó)社會(huì)的日益進(jìn)步，政治的日益民主，輿論的日益開放，正在呈現(xiàn)一個(gè)良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。正是基于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)背景、社會(huì)背景和決策背景的重大變化，出現(xiàn)了各類決策思想庫(kù)，各方面的學(xué)者都在積極的參與決策，獻(xiàn)策獻(xiàn)計(jì)。我自己在過去十幾年中也在不斷地推動(dòng)決策的科學(xué)化、民主化以及專業(yè)化，積極建言，影響決策。

為什么中國(guó)需要決策思想庫(kù)，需要決策的科學(xué)化、民主化和專業(yè)化呢？我認(rèn)為，建國(guó)50多年來(lái)我們最大的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之一就是，重大決策的成功是最大的成功，重大決策的失誤是最大的失誤。只有決策機(jī)制的科學(xué)化、民主化和制度化，才能減少失誤、糾正失誤、避免失誤。建國(guó)以來(lái)，我們先后出現(xiàn)三大決策失誤：第一，堅(jiān)持以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，發(fā)動(dòng)頻繁的政治運(yùn)動(dòng)，直到發(fā)生“文化大革命”那場(chǎng)全局性的動(dòng)亂，延誤了我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程；第二，經(jīng)濟(jì)建設(shè)指導(dǎo)思想急于求成，多次出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大起大落，造成重大比例嚴(yán)重失調(diào)，被迫實(shí)行重大經(jīng)濟(jì)調(diào)整；第三，人口政策失誤和不適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策，導(dǎo)致我國(guó)五六十年代人口盲目增長(zhǎng)，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沉重負(fù)擔(dān)，至少需要花上半個(gè)多世紀(jì)才能逐步消除。過去幾十年中，如果沒有發(fā)生上述重大失誤，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)比較順利一些，就會(huì)更為成功一些。

“大躍進(jìn)”和“文化大革命”使中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受重大損失。美國(guó)研究中國(guó)問題專家羅斯·特里爾認(rèn)為，大躍進(jìn)的一敗涂地，使中國(guó)在現(xiàn)代化的新長(zhǎng)征中喪失了8年時(shí)間。作者通過計(jì)算模擬在有大躍進(jìn)和沒有大躍進(jìn)影響下，兩種中國(guó)GDP增長(zhǎng)曲線比較下來(lái)，估計(jì)大躍進(jìn)引起的經(jīng)濟(jì)損失。按1987年不變價(jià)格計(jì)算，按對(duì)數(shù)法計(jì)算1952－1965年期間GDP年平均增長(zhǎng)率為4.1％；按對(duì)數(shù)法計(jì)算1952－1957年GDP年平均增長(zhǎng)率為8.6%，測(cè)算大躍進(jìn)損失主要測(cè)算1957年后的實(shí)際值增長(zhǎng)曲線與模擬曲線（沒有大躍進(jìn)影響）之間差別。計(jì)算結(jié)果表明：1959－1960年模擬曲線低于實(shí)際曲線，反映了這三年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（1958年、1959年、1960年）模擬值低于實(shí)際值，屬于非正常擴(kuò)張；從1961年后實(shí)際曲線大大低于模擬曲線，1965年實(shí)際曲線比模擬曲線低40%，這表明大躍進(jìn)損失即使在后期恢復(fù)之后仍然低于沒有大躍進(jìn)沖擊情況下GDP損失40%。根據(jù)Y. Kwan和鄒至莊先生的研究，假如沒有“大躍進(jìn)”和“文化大革命”，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在1958年以后的增長(zhǎng)將不同于實(shí)際發(fā)生的。其結(jié)果是1993年假設(shè)的勞均產(chǎn)出會(huì)是實(shí)際值的2.7倍。

對(duì)于上述三大決策失誤，人們都做了痛定思痛的反思。例如，薄一波同志后來(lái)曾講，1958年的“大躍進(jìn)”，就是1957年整風(fēng)、反右派和隨后的“反右傾保守”、批評(píng)反冒進(jìn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的回應(yīng)，大躍進(jìn)本身就是經(jīng)濟(jì)決策跟著政治風(fēng)向跑的結(jié)果。第一個(gè)回合的“大躍進(jìn)”，已經(jīng)把國(guó)民經(jīng)濟(jì)搞得“筋疲力盡”，可是1960年仍不顧當(dāng)時(shí)面臨的巨大困難，掀起國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“繼續(xù)大躍進(jìn)”?！袄^續(xù)大躍進(jìn)”帶來(lái)的嚴(yán)重挫折，更清楚地顯示了經(jīng)濟(jì)決策盲目跟著政治風(fēng)向跑帶來(lái)的惡果。他認(rèn)為，推進(jìn)民主制度化、法律化是實(shí)施民主集中制的有效途徑。

在三大決策失誤中，毛澤東同志個(gè)人起了決定性作用，成也在他，敗也在他。這是指在毛澤東時(shí)代，重大決策大都是由毛澤東同志自己個(gè)人決定的，有非常成功之處，也有重大失敗之處，這是個(gè)人決策機(jī)制的重要特點(diǎn)。實(shí)際上，在他不少個(gè)人決策失誤中，事先或事中并非沒有不同意見，并非沒有反對(duì)意見，有的甚至還是很強(qiáng)烈的反對(duì)意見，但是，這些意見受到了強(qiáng)制的壓制，也受到了嚴(yán)厲的批評(píng)，甚至嚴(yán)酷的政治斗爭(zhēng)。例如，50年代中期，馬寅初等黨外經(jīng)濟(jì)專家、人口專家就曾主張中國(guó)需要實(shí)行計(jì)劃生育政策，控制人口增長(zhǎng)。在此之前，鄧小平同志曾提出類似意見，后來(lái)周恩來(lái)同志也予以肯定。但是，馬寅初等人受到嚴(yán)厲批評(píng)，鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)人的意見也沒有受到重視和采納。50年代末期的“大躍進(jìn)”，彭德懷等同志提出了不同意見，但也遭到了殘酷斗爭(zhēng)，無(wú)情打擊。1967年，“文化大革命”高峰時(shí)期，譚震林等黨內(nèi)老同志也不同意毛澤東搞文化大革命的作法，被打成為“二月逆流”。1975年，由于鄧小平不同意肯定文化革命“三七開”的提法，毛澤東不僅沒有結(jié)束文化大革命，反而再次把鄧小平打倒。這一時(shí)期，從決策機(jī)制的角度來(lái)看，可以視為個(gè)人決策時(shí)代，因此決策失誤出現(xiàn)難以避免，而且也無(wú)法予以及時(shí)地糾正。

到了鄧小平時(shí)代，中國(guó)的決策機(jī)制開始由個(gè)人決策模式向集體決策模式轉(zhuǎn)變。對(duì)此，鄧小平同志發(fā)揮了積極的、關(guān)鍵性的作用。無(wú)論從他在黨內(nèi)長(zhǎng)期擔(dān)任黨的領(lǐng)導(dǎo)工作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，還是從他個(gè)人在文化大革命中受到多次政治迫害的感受來(lái)看，都使他比其他領(lǐng)導(dǎo)人更加深刻地認(rèn)識(shí)到毛澤東決策失誤的根源不單是一個(gè)個(gè)人責(zé)任的問題，而是決策制度重大缺陷的問題。他曾談到，“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！薄安皇钦f(shuō)個(gè)人沒有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”。1986年7月31日在全國(guó)軟科學(xué)研究工作座談會(huì)上，當(dāng)時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的萬(wàn)里同志首次提出實(shí)現(xiàn)決策民主化和科學(xué)化的創(chuàng)見。他還強(qiáng)調(diào)：領(lǐng)導(dǎo)人要尊重人們充分發(fā)表意見的權(quán)利，不要害怕別人講不同意見的話，甚至講反對(duì)自己的話，只有在高度學(xué)術(shù)自由的氣氛中，才能才思泉涌，觸類旁通，獨(dú)立思考，提出真知灼見。1987年黨的十三大報(bào)告明確提出，中國(guó)政治體制改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會(huì)主義政治體制。中國(guó)的政治制度不能照搬西方的“三權(quán)分立”和多黨輪流執(zhí)政，而是實(shí)行人民代表大會(huì)制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，按照民主集中制的原則辦事。建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度。提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動(dòng)的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。在這一時(shí)期的重大決策制定方面，除了鄧小平發(fā)揮核心作用外，黨的集體領(lǐng)導(dǎo)成員也發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用，這也是重大決策比較成功的時(shí)期，即使有失誤也得到及時(shí)的糾正，顯示了決策的靈活性與適應(yīng)性。從決策機(jī)制上看，從“個(gè)人決策”進(jìn)步到了“集體決策”。這一時(shí)期可以視為“集體決策時(shí)代”。

自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，中央的決策越來(lái)越重視聽取、采納各方面專家的意見和建議。中央領(lǐng)導(dǎo)多次表示，要尊重科學(xué)、尊重知識(shí)、尊重專家，重大決策要廣泛聽取各方面的意見，尤其是各方面專家的意見，不僅有國(guó)內(nèi)專家，而且還有國(guó)際方面的各類專家，使決策建立在科學(xué)化、民主化的基礎(chǔ)上，不僅減少?zèng)Q策失誤，而且還可以糾正決策失誤。這個(gè)時(shí)期，可以視為“咨詢決策時(shí)代”。

決策的科學(xué)化、民主化本身就是一個(gè)逐步制度化、規(guī)范化和程序化的過程。1992年，黨的十四大報(bào)告提出，決策的科學(xué)化、民主化是實(shí)行民主集中制的重要環(huán)節(jié)，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)真聽取群眾意見，充分發(fā)揮各類專家和研究咨詢機(jī)構(gòu)的作用，加速建立一套民主的科學(xué)的決策制度。1997年，黨的十五大報(bào)告提出，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。2002年，黨的十六大報(bào)告更加明確的提出推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化。各級(jí)決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)的社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度，完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性。這表明領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化和民主化有賴于制度建設(shè)和制度實(shí)施，從制度上保證防止決策的隨意性，從而保證防止決策失誤。

我對(duì)決策科學(xué)化與民主化也有一個(gè)不斷實(shí)踐、不斷認(rèn)識(shí)的過程。1991年我在《中國(guó)：走向21世紀(jì)》中認(rèn)為，我們對(duì)中國(guó)國(guó)情了解的愈多，我們的決策失誤就愈少；我們對(duì)中國(guó)積極發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的愈深，我們的挫折失敗就愈少。

我在1998年曾經(jīng)討論中國(guó)政治改革特點(diǎn)及方向時(shí)認(rèn)為，中國(guó)政治改革的一個(gè)重要方面就是政治決策機(jī)制的變革，包括決策的科學(xué)化、民主化和專業(yè)化，以及公共政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。這是因?yàn)?，從?jīng)濟(jì)學(xué)上看，無(wú)論是宏觀決策還是微觀決策，是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制還是由政府決策，都面臨著一個(gè)基本問題，即信息的不完全性和風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。信息的不完全性既可以導(dǎo)致市場(chǎng)失效，也可以導(dǎo)致政府失效或政策失效。之所以提出決策的科學(xué)化、民主化和專業(yè)化，就是為了解決決策過程中的信息不完全性問題。由于中國(guó)國(guó)情復(fù)雜，各種矛盾十分尖銳，人口眾多，各地區(qū)差異甚大，加上外部形勢(shì)變化迅速，因此我們不可能有什么英明遠(yuǎn)見，也不可能有什么靈丹妙藥，這就迫切需要進(jìn)一步從制度上保證決策的科學(xué)化、民主化和專業(yè)化，以保證公共政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。這包括：建立高層智囊團(tuán)或顧問委員會(huì)，就重大戰(zhàn)略問題和政策制定問題作深入研究；改進(jìn)政府政策分析機(jī)構(gòu)，有效吸納優(yōu)秀人才；建立非官方的獨(dú)立的國(guó)情調(diào)查和政策考察機(jī)構(gòu)及網(wǎng)絡(luò)，專門負(fù)責(zé)收集資料，從事綜合國(guó)情分析，對(duì)重大政策進(jìn)行考察和評(píng)價(jià)，提供各種重要的知識(shí)信息；鼓勵(lì)涉及各方面利益的公共政策的內(nèi)部辯論和公開討論，增加新聞界對(duì)公共政策討論報(bào)道的透明度等。雖然這不是中國(guó)政治改革的最好的目標(biāo)模式，但卻是最為適宜的模式，它會(huì)形成中國(guó)政治改革的自身發(fā)展與演進(jìn)的邏輯。

后來(lái)我們又進(jìn)一步提出：制定《國(guó)家安全法》，建立國(guó)家安全委員會(huì)。國(guó)家安全委員會(huì)由國(guó)家主席直接領(lǐng)導(dǎo)，成員包括外交、國(guó)防、安全、公安、中央銀行、財(cái)政、外貿(mào)、計(jì)委、港澳臺(tái)事務(wù)等關(guān)鍵性部門領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家安全委員會(huì)全權(quán)負(fù)責(zé)制定短期、中期和長(zhǎng)期安全戰(zhàn)略、綱要和實(shí)施方案，全權(quán)處理涉及國(guó)家安全的重大突發(fā)性事件，協(xié)調(diào)各部門的行動(dòng)計(jì)劃。建立總理經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)，專職對(duì)獨(dú)立研究重大的經(jīng)濟(jì)問題，超越各部門提出重大政策設(shè)想，發(fā)布總理經(jīng)濟(jì)顧問年度經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展白皮書。

改革和完善決策機(jī)制，大力推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化，是新一屆政府的突出特點(diǎn)。2003年3月新修訂的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》中，突出了實(shí)行科學(xué)民主決策、堅(jiān)持依法行政和加強(qiáng)民主監(jiān)督問題，明確規(guī)定了國(guó)務(wù)院在做出重大決策前，要直接聽取民主黨派、群眾團(tuán)體、專家學(xué)者等方面的意見和建議。充分發(fā)揚(yáng)民主，廣開言路，廣納善策，有利于集思廣益，避免決策失誤，增強(qiáng)決策科學(xué)性，也有利于形成廣泛共識(shí)，使正確的決策能夠順利得到貫徹實(shí)施。

實(shí)際這一作法早在朱镕基擔(dān)任國(guó)務(wù)院總理就開始實(shí)施了。從1998年2月我撰寫《為人民創(chuàng)造工作：中國(guó)的失業(yè)問題與就業(yè)戰(zhàn)略》第一篇國(guó)情報(bào)告之后，當(dāng)時(shí)擔(dān)任國(guó)務(wù)院副總理朱镕基和吳邦國(guó)作了重要批示，而后我們又陸續(xù)為朱镕基領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)務(wù)院提供了若干份國(guó)情報(bào)告和相關(guān)材料，我們國(guó)情報(bào)告的宗旨是“認(rèn)清國(guó)情，關(guān)注民生，積極建言，影響國(guó)策”。報(bào)告集中在民生問題，內(nèi)容涉及下崗失業(yè)、社會(huì)保障、農(nóng)民收入、少數(shù)民族貧困問題、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平問題等等。這些報(bào)告獲國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)多次批示。我本人還先后2次參加了由朱镕基總理主持的專家座談會(huì)，直接當(dāng)面提出政策建議。在座談會(huì)上朱镕基總理鼓勵(lì)專家們發(fā)表不同意見，甚至是爭(zhēng)論，這給我留下深刻印象。

自溫家寶擔(dān)任新一屆總理之后，我先后兩次參加由他親自主持的專家座談會(huì)，溫總理對(duì)我們提供的國(guó)情報(bào)告及資料作了多次批示。我還先后參加了由中央常委、中紀(jì)委書記吳官正同志主持的兩次廉政建設(shè)座談會(huì)，直接陳述建立國(guó)家廉政體系、遏制腐敗蔓延的建議。

2003年4月13日在“非典”時(shí)期我執(zhí)筆撰寫了《全面、積極應(yīng)對(duì)全球SARS危機(jī)》一文，次日上報(bào)中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。這是較早向中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)遞交的有關(guān)如何處理SARS危機(jī)的報(bào)告，提出九點(diǎn)建議，后來(lái)也陸續(xù)被采納。到6月底我們已經(jīng)連續(xù)編發(fā)了32份關(guān)于“非典”的研究報(bào)告，密集性地向決策者提供決策信息、決策知識(shí)、決策建議。

一個(gè)學(xué)者最主要的貢獻(xiàn)是對(duì)國(guó)家與人民的知識(shí)貢獻(xiàn)。2000年我和鄒平合著的《社會(huì)與發(fā)展——中國(guó)社會(huì)發(fā)展地區(qū)差距研究》，詳細(xì)闡述了以人為本的新發(fā)展觀。同年我和鄒平同志曾向國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)建議，以人為本應(yīng)成為制定“十五”計(jì)劃及長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的指導(dǎo)思想。這一研究為我們提出經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定學(xué)術(shù)基礎(chǔ)。正是在SARS危機(jī)時(shí)刻，我于2003年6月17日參加了由溫家寶總理主持“加強(qiáng)公共衛(wèi)生建設(shè)，促進(jìn)積極與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”專家座談會(huì)，并當(dāng)面向溫總理和國(guó)務(wù)院其他領(lǐng)導(dǎo)陳述了這一思想，給他們留下了深刻的印象。7月21日上?！督夥湃?qǐng)?bào)》發(fā)表了我的文章：“以人為本的新發(fā)展觀”。值得高興的是，不久之后這一提法正式寫入了黨的十六屆三中全會(huì)決定之中。如果沒有決策機(jī)制的重大變化，我們很難想象會(huì)有這樣的結(jié)果。

如果說(shuō)“兩彈一星”搞的是物質(zhì)原子彈的話，好的決策知識(shí)和公共政策則是精神原子彈，關(guān)鍵是要把精神原子彈變成物質(zhì)原子彈。當(dāng)學(xué)者提供具有“公共知識(shí)”性質(zhì)的知識(shí)時(shí)，才會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生影響；學(xué)者的研究成果只有形成具有正外部性的公共政策時(shí)，才會(huì)強(qiáng)有力地影響社會(huì)變革和推動(dòng)社會(huì)向前發(fā)展。重大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，僅僅是形成某些學(xué)者個(gè)人的認(rèn)識(shí)和見解還不行，必須要主動(dòng)地影響決策者，成為決策者的共識(shí)，進(jìn)而成為全社會(huì)的共識(shí)，才能使人民受益、社會(huì)進(jìn)步。我把這一過程稱為知識(shí)創(chuàng)新、知識(shí)傳播、知識(shí)貢獻(xiàn)的過程。從歷史的高度和歷史的評(píng)價(jià)來(lái)看，要成為一個(gè)優(yōu)秀的中國(guó)學(xué)者，就一定要以知識(shí)來(lái)引導(dǎo)社會(huì)潮流，推動(dòng)社會(huì)觀念變革，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

同時(shí)，在一個(gè)民主化程度愈來(lái)愈大的社會(huì)里，人人都可以成為建言獻(xiàn)策的智者。這取決于你是否獲取了全球最新的知識(shí)，取決于你對(duì)人類已有的最好知識(shí)的了解、吸收、體會(huì)和積累，取決于你對(duì)這些知識(shí)的本土化。這是中國(guó)的改革開放給我們帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。不同于馬寅初等老一代學(xué)者的經(jīng)歷和遭遇，我們這一代學(xué)者有幸趕上了這個(gè)時(shí)機(jī)，進(jìn)入了這個(gè)人類最大規(guī)模的改革與發(fā)展的時(shí)代，能以知識(shí)的獲取、創(chuàng)新、傳播和交流為社會(huì)作貢獻(xiàn)。

（作者系中國(guó)科學(xué)院—清華大學(xué)國(guó)情研究中心主任、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。）