論我國產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施機(jī)制的困境及克服對策

[摘 要] 產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施機(jī)制是產(chǎn)業(yè)政策功能實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施必須按法治化的思路進(jìn)行，當(dāng)前我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)體制狀況要求國家宏觀調(diào)控主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)杠桿對經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行間接的、一定范圍內(nèi)的干預(yù)。在這種體制轉(zhuǎn)型過程中，產(chǎn)業(yè)政策可以起到關(guān)鍵性作用。

[關(guān)鍵詞] 產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施保障機(jī)制 產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施機(jī)制 產(chǎn)業(yè)政策

一、產(chǎn)業(yè)政策的考究

法學(xué)界公認(rèn)，美國于1890年制定的《謝爾曼法》是世界第一部由國家主權(quán)保障實(shí)施的現(xiàn)代反壟斷法?！吨x爾曼法》的制定和實(shí)施，大大緩解了美國因長期的完全自由放任政策所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)秩序危機(jī)，它是西方早期最有影響的產(chǎn)業(yè)組織政策的縮影。中國的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐堪稱源遠(yuǎn)流長。由于我國封建時代是“溥天之下，莫非王土”，政府可以名正言順地對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行干預(yù)，政府行為成為影響封建經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要因素。馬克思甚至提到:“我們在亞洲各國經(jīng)?？梢钥吹?，農(nóng)業(yè)在某一個政府的統(tǒng)治下衰落下去，而在另一個政府的統(tǒng)治下又復(fù)興起來，收成的好壞在那里決定于政府的好壞，正像在歐洲決定于天氣的好壞一樣?！倍a(chǎn)業(yè)政策概念在我國的正式啟用是在20世紀(jì)80年代。譬如，1986年“產(chǎn)業(yè)政策”一詞正式出現(xiàn)在我國的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個五年計劃》中；1989年3月，國務(wù)院頒布了我國第一部真正意義上的產(chǎn)業(yè)政策——《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》，這標(biāo)志著我國開始了產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐；1994年3月，國務(wù)院又頒布了《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，標(biāo)志著我國已開始建立以產(chǎn)業(yè)政策為中心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系；之后相繼制訂的《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》、《水利產(chǎn)業(yè)政策》、《當(dāng)前國家鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》等產(chǎn)業(yè)政策，基本形成了包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策等在內(nèi)的、較為完整的一個政策體系。

綜上，產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)是國家對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的主動干預(yù)，它的產(chǎn)生及演化與國家的干預(yù)思想是相輔相成的，其間尤其要注意的是對它科學(xué)合理的界定及功能的理解。

二、當(dāng)前我國產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施機(jī)制的困境剖析

從市場經(jīng)濟(jì)體制與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系考察，可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施內(nèi)容、實(shí)施目標(biāo)、實(shí)施手段、影響因素等方面存在問題：

1.從產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施內(nèi)容來看，產(chǎn)業(yè)政策與計劃存在著比較嚴(yán)重的交叉

目前的計劃既管總量，承擔(dān)著穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，又管部分產(chǎn)業(yè)投資建設(shè)，承擔(dān)著調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)。例如，我國交通、通訊、能源等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足，產(chǎn)業(yè)政策中應(yīng)當(dāng)對其給予重點(diǎn)支持，但是這些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施同時也是國家計劃管理的范圍，國家所能掌握的手段，如直接投資、計劃內(nèi)信貸等如果已經(jīng)在計劃中，自然也就沒有能力來深化產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施，因此必然面臨著這兩種手段的良性互動問題。

2.從產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施目標(biāo)來看，產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)與實(shí)施政策的手段脫節(jié)

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策手段只是政策制定者(中央政府)和貫徹者(主管部門)所掌握的工具，這是必須摒棄的。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策中存在著多元主體，其各自利益目標(biāo)通過協(xié)調(diào)滲透到產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)中去，從而使每個主體都可能運(yùn)用自身所擁有的一切手段，通過一定的產(chǎn)業(yè)政策來實(shí)現(xiàn)自己的利益目標(biāo)，而這些多元主體中的一個重要組成部分——企業(yè)，仍沒有從舊體制行政領(lǐng)導(dǎo)的陰影中擺脫出來，因而它參與實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的手段就存在著較大的局限性，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)與實(shí)施手段相脫節(jié)。

3.從產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施手段來看，過多地依靠增量調(diào)整，而存量調(diào)整的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠

由于資產(chǎn)存量調(diào)整力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，我國目前仍在很大程度上是通過增加投資來獲取一定推動力的方式，以求改變不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這非但不能徹底轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，相反，卻容易陷入低效率惡性循環(huán)的怪圈。

4.從產(chǎn)業(yè)政策的影響因素來看，當(dāng)前對國際因素的影響及地區(qū)間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的處理重視不夠

我國雖然在沿海地帶初步建立起外向型經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，但從產(chǎn)業(yè)政策來看，尚未把外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展和利用國際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動機(jī)遇提高到戰(zhàn)略高度上來，與此相關(guān)的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系的處理，沿海地區(qū)的迅速發(fā)展與中西部地區(qū)拉開了差距?，F(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策，在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工、發(fā)揮比較優(yōu)勢、共同發(fā)展方面作用乏力，致使區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了許多問題，如地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、地方封鎖等，既不利于宏觀經(jīng)濟(jì)效益的提高，也不利于國際競爭力的提高。

綜上，我國目前產(chǎn)業(yè)政策上的問題來源于我國的二元經(jīng)濟(jì)體制：產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施缺乏有效的微觀基礎(chǔ)；地方利益格局的形成給產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施帶來了相當(dāng)大的困難；扭曲的價格體系對產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施起著消極作用，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與加工工業(yè)產(chǎn)品比價嚴(yán)重不合理，從而誘導(dǎo)地方和企業(yè)盲目發(fā)展加工業(yè)，使基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)瓶頸作用加劇；宏觀調(diào)控機(jī)制乏力。

三、我國產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施機(jī)制困境的克服路徑

針對當(dāng)前我國產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的困境，其克服路徑的完善應(yīng)當(dāng)從產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施機(jī)制的理念、統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)政策體系、產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施保障機(jī)制、產(chǎn)業(yè)政策法律法規(guī)體系等四個方面展開：

1.產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施機(jī)制的理念更新

要真正保證產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施機(jī)制完善的實(shí)現(xiàn)，必須實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施機(jī)制的理念更新。具體包括如下內(nèi)容：(1)在產(chǎn)業(yè)政策的制定環(huán)節(jié)中借助動態(tài)比較利益方法。用動態(tài)比較利益方法來制定產(chǎn)業(yè)政策具有較強(qiáng)的效用。我國在制定產(chǎn)業(yè)政策時，一方面通過動態(tài)的比較利益方法的運(yùn)用可以提高產(chǎn)業(yè)政策制定的科學(xué)性和是適用性；另一方面，可以結(jié)合我國的資金、技術(shù)資源、人力資源等條件，著眼于未來，以適應(yīng)國際產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)換的要求。(2)在產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施機(jī)制的各個環(huán)節(jié)中要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，注重分區(qū)域、分階段的理念。加入WTO后，我國的市場將會對世界各國更加開放，一些有關(guān)國計民生或具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)部門將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，制定合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策對于我國的產(chǎn)業(yè)安全與持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。(3)在產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施機(jī)制中要充分利用市場機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)。市場機(jī)制的運(yùn)用對產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施機(jī)制具有很大的促進(jìn)作用。我國實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策必須與利用市場機(jī)制相結(jié)合，而且只能是為了彌補(bǔ)市場缺陷。今后為充分利用市場機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)，國家應(yīng)加速經(jīng)濟(jì)立法。尤其是應(yīng)盡快制定產(chǎn)業(yè)振興法，結(jié)合競爭法的適用，打破市場割據(jù)，建立健全統(tǒng)一的市場體系。

2.構(gòu)建完善統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)政策體系

目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中遇到的一大難題是結(jié)構(gòu)性問題，而合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是我國未來相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的一個有力的支撐點(diǎn)，因此，應(yīng)該把以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為其重要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)政策放在中心地位。具體包括：

(1)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策方面；目前我們迫切需要解決的問題就是要依靠切實(shí)可行的產(chǎn)業(yè)政策，大力充實(shí)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，積極振興支柱產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。國家有必要對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)實(shí)行傾斜政策，制定基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)計劃，建立和完善投資體系，進(jìn)一步理順價格，充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，擴(kuò)大利用外資規(guī)模與領(lǐng)域，積極鼓勵和引導(dǎo)各種生產(chǎn)要素向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門流動。(2)產(chǎn)業(yè)組織政策方面；要求新體制下的產(chǎn)業(yè)組織政策不僅要從外部規(guī)范市場結(jié)構(gòu)與市場行為，而且要較直接地作用于企業(yè)，在不損害企業(yè)效率的前提下，充分利用企業(yè)兼并、合并和發(fā)展企業(yè)集團(tuán)等形式，推進(jìn)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)組織變動的合理性與高效性。(3)產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策方面；把產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策提高到其應(yīng)有的高度。(4)產(chǎn)業(yè)布局政策方面；國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)客觀上要求我國在內(nèi)地、沿海地區(qū)和國際市場三者之間形成一個完整的經(jīng)濟(jì)循環(huán)圈。(5)產(chǎn)業(yè)政策手段方面。在產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的實(shí)施過程中，多元主體的協(xié)調(diào)是產(chǎn)業(yè)政策形成與實(shí)施的基礎(chǔ)，那么產(chǎn)業(yè)政策手段就不僅僅由政府所操縱，因?yàn)槊恳粋€行為主體在追求自身利益目標(biāo)時，都要借助于一定的手段或工具，企業(yè)和勞動者個人都是如此。在新的產(chǎn)業(yè)政策模式中，這些行為主體的利益通過協(xié)調(diào)滲透在產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)中，也就是說，它們在追求自身利益目標(biāo)的同時，實(shí)現(xiàn)共同的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)。

總之，產(chǎn)業(yè)政策由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策四部分構(gòu)成。當(dāng)然，這個體系不是靜態(tài)的、封閉的，而是動態(tài)的、開放的，可以根據(jù)發(fā)展的需要而包括新的內(nèi)容。同時，產(chǎn)業(yè)政策在各國的側(cè)重點(diǎn)是不同的，并根據(jù)各自經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況而不斷進(jìn)行調(diào)整。

3.建立健全產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施保障機(jī)制

制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策是國家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理的重要手段，然而，許多產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施過程中并沒有達(dá)到預(yù)期的目的，因此，應(yīng)當(dāng)建立信息傳遞保障機(jī)制和政策監(jiān)督機(jī)制來保證產(chǎn)業(yè)政策的有效實(shí)施。

(1)建立健全產(chǎn)業(yè)政策信息傳遞保障機(jī)制。產(chǎn)業(yè)政策信息傳遞保障機(jī)制是以防止信息傳導(dǎo)失真為目標(biāo)的組織的行為和信息在組織內(nèi)部的傳導(dǎo)。要克服信息傳遞中的環(huán)節(jié)疏漏，提高產(chǎn)業(yè)政策的有效性也可從三方面建立健全產(chǎn)業(yè)政策信息傳遞保障機(jī)制：①將產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施節(jié)奏控制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，盡快提高地方和部門管理經(jīng)濟(jì)的水平、推進(jìn)企業(yè)的自主健康有序發(fā)展，通過營造產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，使政策執(zhí)行主體充分發(fā)揮恰當(dāng)作用，接收主體能夠有效響應(yīng)政策導(dǎo)向。②在推行產(chǎn)業(yè)政策過程中，當(dāng)直接影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)國際競爭力時，就要采取非常明確的調(diào)控手段，加大政府的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和督查等工作力度，保持產(chǎn)業(yè)政策的貫徹實(shí)施。③在產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施過程中，要注意產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施與政府職能的互動，即在政府管理經(jīng)濟(jì)的模式不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求時，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，使政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作方式、管理方法適應(yīng)發(fā)展形勢的需要，通過高效率的政府工作為產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施創(chuàng)造條件。

(2)建立健全產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督保障機(jī)制。建立健全產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督保障機(jī)制應(yīng)當(dāng)明確以下問題：①以國家權(quán)力機(jī)關(guān)為監(jiān)督主體的產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督保障機(jī)制；國家的政治制度不同，國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的形式也不同。但是，產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督保障機(jī)制中國家權(quán)力機(jī)關(guān)的支持是必須的。②以各級政府為監(jiān)督主體的產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督保障機(jī)制。經(jīng)濟(jì)管理是各國政府的基本職能，就我國的實(shí)際情況看，過去和現(xiàn)在政府直接承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)管理內(nèi)容大大超出了應(yīng)有的范圍，管理職能部門太多，機(jī)構(gòu)過于龐大，這相對淡化了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的監(jiān)督職能。從功能上講，政府對產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的監(jiān)督有時間區(qū)別，并且由此而引發(fā)出不同的監(jiān)督手段和效果。這種時間上的差別又主要表現(xiàn)在政府產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督手段的具體運(yùn)用與監(jiān)督對象之間的相互關(guān)系上。

4.構(gòu)建完備的產(chǎn)業(yè)政策法律法規(guī)體系

我國在改革開放以來的經(jīng)濟(jì)管理活動中越來越重視利用產(chǎn)業(yè)政策，并且其法律化程度也在逐步提高，這對調(diào)整我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)組織素質(zhì)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變起了多方面的積極作用。有人認(rèn)為，最近二十多年來我國推行的產(chǎn)業(yè)政策的數(shù)量和涉及領(lǐng)域，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以產(chǎn)業(yè)政策著稱的日本。當(dāng)然，如前所言，產(chǎn)業(yè)政策的法律調(diào)整和法治化的效果只是就其應(yīng)然狀態(tài)而言的，能否及在多大程度上收到這種效果還要取決于法律規(guī)定是否完善。就我國2002年通過的《中小企業(yè)促進(jìn)法》來說，它是我國產(chǎn)業(yè)政策法中少有的高層次立法，其基本內(nèi)容也是較為合理與有效的。我國加入世界貿(mào)易組織后，理應(yīng)在遵守WTO基本規(guī)則的前提下保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)競爭力，而隨著經(jīng)濟(jì)全球化、國際市場競爭日趨激烈，靠企業(yè)自身的力量來改變在國際分工和貿(mào)易利益中的不利地位是非常困難的，因此，要在充分發(fā)揮市場功能的同時，積極利用政府的力量引導(dǎo)企業(yè)行為，通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，并使其上升為法律，加快產(chǎn)業(yè)政策的立法，用法律來保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

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