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    可持續(xù)發(fā)展視野下的資源稅改革初探

    2008-04-29 00:00:00周建華
    商場現(xiàn)代化 2008年35期

    [摘 要] 隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長,資源和環(huán)境破壞問題日益嚴(yán)重,可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略受到高度重視。而資源對國民經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展有著極為重要作用,本文筆者從資源有效利用和可持續(xù)發(fā)展之關(guān)系出發(fā),分析了現(xiàn)行資源稅制存在的問題和弊端,并嘗試性地提出了改革和調(diào)整資源稅的相關(guān)建議。

    [關(guān)鍵詞] 資源稅 可持續(xù)發(fā)展 改革

    自然資源是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)條件和基礎(chǔ)。改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長,但是粗放式的經(jīng)濟(jì)增長方式在很大程度上是靠生產(chǎn)要素的大量投入實(shí)現(xiàn)的,是以資源高度消耗與環(huán)境急劇惡化為代價的。目前,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源和環(huán)境問題的矛盾日益凸現(xiàn),許多寶貴的自然資源已經(jīng)面臨枯竭的危險, 所以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源和環(huán)境問題的矛盾刻不容緩??沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的提出,正是我國對資源與環(huán)境問題的深刻認(rèn)識而做出的戰(zhàn)略抉擇。

    一、資源稅制對可持續(xù)發(fā)展的重要作用

    可持續(xù)發(fā)展是一種強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的觀點(diǎn),它特別強(qiáng)調(diào)自然資源和環(huán)境的長期承載能力對發(fā)展進(jìn)程的重要性。眾所周知,我國自然資源比較豐富, 但如果長期無計劃地開采利用,勢必導(dǎo)致資源枯竭,造成生態(tài)失衡。我國資源稅的改革由來已久,目的在于規(guī)范當(dāng)前自然資源開采中的低效率問題,促進(jìn)資源的深度開采和綜合利用。但資源稅改革不應(yīng)僅僅著眼于財政收入,“應(yīng)力求最大效率地使用自然資源和公正地分配自然資源收益, 優(yōu)化稅制,更好地實(shí)現(xiàn)我國“十一五”規(guī)劃提出的減少能源浪費(fèi)和降低廢氣排放的目標(biāo),”促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

    資源稅制在經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中具有強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用,稅收政策是治理環(huán)境污染,保障可持續(xù)性發(fā)展的重要手段,在積極治理環(huán)境污染,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的進(jìn)程中,稅收政策將起到不可替代的重要作用。這是由可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求和稅收本身的性質(zhì)、職能所決定的。因?yàn)橛绊懣沙掷m(xù)發(fā)展的核心——環(huán)境污染問題是一個負(fù)的外部性問題, 即企業(yè)的私人成本小于社會成本。稅收作為市場經(jīng)濟(jì)下最主要的經(jīng)濟(jì)杠桿之一, 其對負(fù)的外部性問題有著直接、有效的調(diào)節(jié)作用。

    二、現(xiàn)行資源稅制存在的問題和弊端

    1.資源稅的制定不符合可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)

    現(xiàn)行資源稅沒有表達(dá)政府對資源的所有權(quán)和管理權(quán),無法實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源和限制資源開采的意圖。“單純的級差性質(zhì)的資源稅沒有正確反映資源的價值,不但不能體現(xiàn)資源本身的內(nèi)在價值,而且不能將資源開采的社會成本內(nèi)在化,更不能將資源開采的可持續(xù)成本內(nèi)在化,不利于資源的可持續(xù)使用?!钡V產(chǎn)資源屬于國家所有,但國家實(shí)際上并不直接占有資源,一方面是國有企業(yè)代表國家占有資源,通過向國家繳納稅收和利潤的方式體現(xiàn)礦產(chǎn)所有者的利益;另一方面,地方政府代表國家占有資源,地方政府以允許集體或者其他性質(zhì)的小企業(yè)采礦的形式,收取稅收和管理費(fèi)來獲得利益。目前過低的資源稅稅率在實(shí)際中又得到了現(xiàn)行價格體系的支持,使其獲得了表面上的合理性。我國資源長期以來在政府控制下實(shí)行低價政策,在這種狀況下的價格不能體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思想。

    2.資源稅的計稅依據(jù)不科學(xué)

    我國現(xiàn)行資源稅的計稅依據(jù)是:納稅人開采和生產(chǎn)應(yīng)稅資源用于銷售的, 以銷售數(shù)量為課稅依據(jù),納稅人開采和生產(chǎn)應(yīng)稅資源自用的, 以自用數(shù)量為課程依據(jù)。這就使得企業(yè)對已開采而又無法銷售或自用的資源不需付任何稅收, 無論納稅人開采多少或生產(chǎn)多少應(yīng)稅資源, 只要不銷售、不自用就無需納稅。這種設(shè)定一定程度上鼓勵了納稅人對自然資源的盲目開采, 其后果是導(dǎo)致對自然資源,特別是不可再生資源的無序開采和積壓浪費(fèi)。

    3.資源稅單位稅額總體偏低

    地方政府及其相關(guān)職能部門一方面憑借其政治權(quán)力征稅,來組織財政收人, 另一方面憑借其管理職權(quán)和行政手段向企業(yè)直接收取各項(xiàng)費(fèi)用, 征集非稅收人。這就出現(xiàn)了部分地區(qū)稅費(fèi)并存、稅費(fèi)并重, 甚至以費(fèi)擠稅、稅小費(fèi)大、稅費(fèi)倒掛等現(xiàn)象。費(fèi)基擠占稅基, 造成稅收缺位, 稅收收人總量偏小,這就進(jìn)一步影響了財政的分配職能及宏觀調(diào)控能力, 并影響了市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

    4.資源稅收入歸屬不盡合理

    按照現(xiàn)行稅收管理體制, 除了海洋石油資源稅收入歸屬中央政府外, 其他應(yīng)稅資源稅收收入全部歸屬于地方財政。這種財權(quán)與稅權(quán)不統(tǒng)一的稅收歸屬體制,嚴(yán)重削弱了資源稅作用的發(fā)揮。值得指出的是,由于資源稅屬于地方稅, 而其立法、解釋及修改權(quán)在中央, 致使中央企業(yè)可以繞開企業(yè)所在地政府, 直接向中央有關(guān)部門索要減免資源稅的優(yōu)惠政策, 從而影響了地方財政收入。

    三、改革和調(diào)整資源稅制的建議

    1.擴(kuò)大資源稅課稅范圍

    增加資源稅稅目, 將資源稅的征稅范圍從現(xiàn)行的礦藏資源和鹽擴(kuò)大到那些必須加以保護(hù)性開發(fā)利用的自然資源包括土地、森林、草原、灘涂、海洋和淡水, 將資源稅的征稅目的從調(diào)節(jié)級差收人,調(diào)整為促進(jìn)自然資源的合理開發(fā)利用, 以促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整, 走可持續(xù)發(fā)展之路。

    擴(kuò)大資源稅收范圍,將主要的自然資源納入征稅范圍,同時提高稅率,充分體現(xiàn)資源的價值。這就要求我們改變自然資源是廉價資源的觀點(diǎn),改變資源型產(chǎn)業(yè)過度依賴于低成本資源的局面,提高資源的利用率,促進(jìn)對資源的節(jié)約和循環(huán)利用,使資源的價值得到充分體現(xiàn)。在應(yīng)對氣候變化方面, 我國面臨的壓力將會不斷增加。中國作為一個在國際上負(fù)責(zé)任的大國,減少溫室氣體排放是必然的選擇。一方面,我們可以通過鼓勵清潔能源和可再生能源的開發(fā)利用,減少溫室氣體的排放,另一方面,可以通過鼓勵植樹造林,擴(kuò)大森林吸收二氧化碳的能力。無論是前者還是后者,都可以通過適當(dāng)?shù)亩愂辗秶鷣硗苿?。需要注意的是,雖然擴(kuò)大資源稅收范圍,提高了已有資源稅的稅率,從長遠(yuǎn)來看是必然的發(fā)展趨勢,但是這些措施在實(shí)施初期都可能帶來物價上升的壓力,而我國當(dāng)前正處于物價上漲幅度較大、通貨膨脹壓力不斷加大的時期。因此, 資源稅課稅范圍的制度設(shè)計必須考慮社會的可承受能力,將其建立在調(diào)查研究和掌握科學(xué)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,要充分預(yù)見各種可能因素帶來的不利影響,有步驟、有計劃地逐步推進(jìn)。

    2.完善資源稅計稅依據(jù)

    資源稅以量計稅, 作為計稅依據(jù)的“量”,理論上可以有儲量、開采量和銷售量三種,最理想的資源稅,應(yīng)以儲量為計稅依據(jù), 但是這種方法對應(yīng)稅資源的儲量勘探的準(zhǔn)確性要求很高, 實(shí)踐中不易操作,難度很大。改變現(xiàn)行資源稅以生產(chǎn)應(yīng)稅資源的銷售量或自用量為計稅依據(jù)的方法, 采用按開采或生產(chǎn)使用的應(yīng)稅資源數(shù)量計稅, 即以資源的開采量為計稅依據(jù), 能夠使資源開采企業(yè)或個人為其開采的所有資源付出代價,而不僅僅是生產(chǎn)或自用應(yīng)稅產(chǎn)品而消耗的被開采資源。這樣可使資源開采者從自身利益出發(fā), 充分考慮市場需求, 合理確定資源開采量, 杜絕資源浪費(fèi)現(xiàn)象, 從而達(dá)到保護(hù)和節(jié)約資源的目的。將資源稅的計稅依據(jù)由按銷售量或自用數(shù)量征稅改為按生產(chǎn)數(shù)量征稅,這可以使企業(yè)開采后沒有出售而積壓或自用的資源也成為應(yīng)稅資源, 使企業(yè)積壓的資源產(chǎn)品也負(fù)擔(dān)稅收, 增加企業(yè)這部分產(chǎn)品的成本, 這可以引導(dǎo)企業(yè)出于利潤最大化目的的考慮,珍惜和節(jié)約國家資源, 避免過度開采。采用權(quán)益法的, 應(yīng)當(dāng)分別按“投資成本”、“損益調(diào)整”、“所有者權(quán)益其他變動”,進(jìn)行明細(xì)核算。

    3.提高現(xiàn)行資源稅的征稅稅率

    對非再生性、非替代性、特別稀缺的資源課以重稅,這將有助于提高資源的使用效率, 防止資源的浪費(fèi)。我國現(xiàn)有資源稅的征稅范圍窄、稅率低、手段單一,導(dǎo)致調(diào)控力度薄弱,不利于激勵節(jié)約和循環(huán)利用資源。這是因?yàn)橘Y源與技術(shù)設(shè)備的使用具有替代性,資源的價格提高后耗費(fèi)或使用資源的企業(yè)或個人就會想方設(shè)法尋找價格低的可替代產(chǎn)品, 或者使用高技術(shù)含量的設(shè)備, 降低材料的使用量, 提高資源的利用率。而資源的需求量減少時,開采企業(yè)就會減小開采力度,從而達(dá)到對自然資源保護(hù)的目的,走可持續(xù)發(fā)展的道路。

    4.建立資源稅作為中央和地方共享稅的機(jī)制

    從理論上講,資源的所有者是國家,資源稅收的功能是促進(jìn)全國范圍內(nèi)資源的合理配置,所以資源稅應(yīng)該屬于國家。另外,這些具有生態(tài)保護(hù)作用的稅種,在我國基本屬于地方稅種,往往會使得地方政府不顧生態(tài)保護(hù)而一味追求稅收的財政效益,加劇生態(tài)環(huán)境的惡化。我國的資源稅屬于地方稅種,由地方政府進(jìn)行課稅,現(xiàn)在除海洋石油企業(yè)的資源稅由國家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)征收管理外,其他資源稅均由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收,考慮到地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)也要有相當(dāng)?shù)闹С?,因此資源稅應(yīng)該作為中央和地方的共享稅。通過提高資源使用稅額,促進(jìn)資源的開發(fā)和利用更加合理,加速資源所在地的資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和財政優(yōu)勢轉(zhuǎn)化,更好地保證資源“國有民享”的權(quán)益,使資源稅的征收變得更加科學(xué),走可持續(xù)發(fā)展的道路。

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