管窺美國對外貿(mào)易法中Ｆａｓｔ－Ｔｒａｃｋ／ＴＰＡ法案之功用

[摘 要] 美國外貿(mào)法中獨特的Fast-Track/TPA法案已成為推行美國憲政體制下的民主觀和價值觀的最佳策略。本文旨在以評析該法案的功用為切入點，闡釋其對“府會”貿(mào)易決策權(quán)的平衡作用，對美國貿(mào)易政策抉擇的脈絡(luò)再現(xiàn)，對美國世界領(lǐng)袖型經(jīng)濟(jì)地位的維護(hù)，以及Fast-Track/TPA的制度化進(jìn)程與其未來發(fā)展趨向。

[關(guān)鍵詞] 美國對外貿(mào)易法 快車道 貿(mào)易促進(jìn)權(quán)

一、概述：“Fast-Track/TPA法案的誕生”

18世紀(jì)80年代，為防止權(quán)力過分集中引發(fā)專權(quán)暴政，美國憲法締造者將政府權(quán)力與立法權(quán)力相分離的執(zhí)政思想，至今影響著美國貿(mào)易政策的決定與執(zhí)行過程。綜觀美國外貿(mào)史，出現(xiàn)過許多總統(tǒng)簽訂的國際條約得不到國會批準(zhǔn)，而不產(chǎn)生效力的先例：如ITO的夭折；GATT由于不是國會批準(zhǔn)的行政協(xié)定，而一直處于尷尬境地。為改善此狀、協(xié)調(diào)“府會”權(quán)力，作為“行政-國會協(xié)定”變種，屬于重要的“法定”條約批準(zhǔn)程序的“快車道”（Fast-Track）應(yīng)運而生?；?002年小布什以“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”（TPA）名義重獲“快車道”授權(quán)。故此本文將處于不同歷史時期的“快車道/貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”統(tǒng)一簡稱為Fast-Track/TPA。

究其概念，美國外貿(mào)法中Fast-Track/TPA是指國會交出憲法賦予自己的部分權(quán)力，授權(quán)總統(tǒng)參與全球貿(mào)易談判并簽署協(xié)議，國會屆時對達(dá)成的最終協(xié)議無修改權(quán)，只有在規(guī)定時限內(nèi)批準(zhǔn)或否決已通過談判達(dá)成的整個貿(mào)易協(xié)議。Fast-Track/TPA的特定屬性使之成為美國實施貿(mào)易政策的有利技巧：它使表決機(jī)制更為靈活；不但妥善解決了國會對外貿(mào)的管理權(quán)和對委托授權(quán)的監(jiān)督權(quán)，較好地防止了國會委員會或委員會主席壓制立法而使法案無法提交全體表決的情況；同時又未對總統(tǒng)的外貿(mào)談判能力和可信度造成不良影響。這種執(zhí)法和立法機(jī)構(gòu)同時參與貿(mào)易談判決策過程的方式，增強了政府的談判能力；確保總統(tǒng)的談判結(jié)果能在合理期限內(nèi)由國會不加修正地表決，避免重啟談判、削弱美國談判信譽的不良后果。該機(jī)制較好地應(yīng)對了美國社會利益取舍的多元化，充分適應(yīng)了多邊貿(mào)易體制的發(fā)展，實現(xiàn)了美國貿(mào)易政策的既定目標(biāo)，在諸多層面發(fā)揮了功能和效用。

二、功用之一：“Fast-Track/TPA法案與‘府會之爭’的調(diào)和”

美國憲法體制中權(quán)限分配的含糊性，使之于數(shù)百年歷史中“府會之爭”紛擾不斷：與世界上他國議會相比，作為由議員個體組成的具有特定結(jié)構(gòu)和功能的實體——美國國會在憲政設(shè)計上享有更大的決策權(quán)。國會十分清楚其調(diào)整國家間和涉外貿(mào)易的明確的憲法權(quán)力。 但國會不能有效地談判涉外協(xié)定，由此引發(fā)貿(mào)易協(xié)定談判權(quán)從國會向總統(tǒng)的實質(zhì)性轉(zhuǎn)移。

而Fast-Track/TPA的設(shè)計正是源于美國憲法中“權(quán)力與制衡”這一重要基石，使得貿(mào)易決策動議權(quán)轉(zhuǎn)至總統(tǒng)手中，避免“府會”任何一方控制外貿(mào)政策的整個權(quán)限，彰顯“府會”相互讓步和權(quán)力的對稱平衡。

1.國會的“權(quán)源”地位

盡管國會將其外貿(mào)決策權(quán)向行政權(quán)力傾斜，事先同意未經(jīng)投票不放棄協(xié)定，且限制其對協(xié)定的修正權(quán)；但國會仍處于貿(mào)易決策之“權(quán)源”地位，保留了在談判前確定目標(biāo)、談判中提供建議、以投票方式否決協(xié)定的權(quán)力 ，國會繼續(xù)發(fā)揮著在外貿(mào)政策制定、制約與監(jiān)督過程中的權(quán)力，由此更好地確保談判質(zhì)量，使談判脫離具有隨意性、高成本和資源浪費的泥潭。

2.總統(tǒng)在外貿(mào)議題談判上的緊急決斷權(quán)與裁量權(quán)得以強化

誠然，行政部門同意接受國會關(guān)于談判目標(biāo)的指示；放棄未經(jīng)國會批準(zhǔn)，開始與外國談判的權(quán)力。但Fast-Track/TPA法案降低了國會的干擾程度，促使總統(tǒng)在談判中擁有更多自主決策權(quán)；該法案具有的合理性、正當(dāng)性，快捷簡便，以及談判結(jié)果較強的可預(yù)測性和穩(wěn)定性，正是美國政府參與談判所孜孜以求的理想境界。

3.新時期下“府會”平衡的重新定位與“貿(mào)易政策及行政決策權(quán)的擴(kuò)展和提升”

作為“府會”協(xié)作的橋梁，F(xiàn)ast-Track/TPA的宗旨是使貿(mào)易決策行為在“府會”間互動，通過國會對總統(tǒng)的授權(quán)或讓步，使美國能借助總統(tǒng)的權(quán)能為經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)，使美國在權(quán)力分配優(yōu)化中獲取最大利益。Fast-Track/TPA已超越單一工具的功能，避免因國會派別爭斗、效率低下而影響美國貿(mào)易促進(jìn)進(jìn)程的開展，有助于在談判前、中、后期及具體實施階段調(diào)和分歧，促使“府會”建立并發(fā)展良好合作機(jī)制，實現(xiàn)同向高速運轉(zhuǎn)的效果。

不僅如此，F(xiàn)ast-Track/TPA對美國貿(mào)易政策及行政決策權(quán)的擴(kuò)展和提升也起到不容忽視的作用。從效力層級分析，在權(quán)限設(shè)置中，立法權(quán)最高，其次為決策權(quán)和談判權(quán)。其中，前者（決策權(quán)）在外貿(mào)領(lǐng)域又體現(xiàn)為貿(mào)易政策的制定權(quán)；后者（談判權(quán)）在Fast-Track/TPA中，則由國會下放到行政部門，由總統(tǒng)內(nèi)閣或USTR 行使，實現(xiàn)了談判權(quán)與表決權(quán)的平衡。也即，F(xiàn)ast-Track/TPA法案并不是給予總統(tǒng)談判協(xié)定的“空白支票”，也未剝奪憲法賦予國會規(guī)制美國與他國貿(mào)易的權(quán)力。

三、功用之二：“Fast-Track/TPA法案與美國外貿(mào)政策抉擇”

正因國會掌握著貿(mào)易法案的最終審批權(quán)，才使美國外貿(mào)政策披上了濃重的政治色彩。經(jīng)過兩百多年的演變，美國外貿(mào)政策歷經(jīng)貿(mào)易保護(hù)走向貿(mào)易自由，又由貿(mào)易自由趨向新貿(mào)易保護(hù)主義。自由與保護(hù)貿(mào)易之爭貫穿于美國外貿(mào)政策的制定和執(zhí)行過程。

觀之貿(mào)易政策制定基點：不同經(jīng)濟(jì)主體對外貿(mào)政策有著不同偏好，故外貿(mào)政策是不同主體共同選擇與作用之結(jié)果。貿(mào)易利益的大小決定著經(jīng)濟(jì)主體對貿(mào)易保護(hù)與自由政策的偏好程度及其采取行動的動力。作為一種可變的制度，貿(mào)易政策的變遷離不開制度環(huán)境內(nèi)外因素的共同作用。鑒于此，美國外貿(mào)政策的形成是一個內(nèi)生、動態(tài)博弈過程，體現(xiàn)為貿(mào)易保護(hù)和貿(mào)易自由的不同組合或雙向軌跡，其決策的最終形成不僅取決于政策制定者的主觀能動，而且還取決于政策與客觀制度環(huán)境需要的相符性，因而是適應(yīng)國際間各國利益協(xié)調(diào)、維護(hù)美國國家利益的產(chǎn)物。加之無論何種因素占上風(fēng)，一國外貿(mào)政策的變動仍需以本國的經(jīng)濟(jì)實力和貿(mào)易地位為重要基石。美國外貿(mào)政策的演繹亦是如此。

當(dāng)前，美國政府致力于通過多邊貿(mào)易談判、雙邊貿(mào)易談判和實施地區(qū)主義等“多條戰(zhàn)線共同推進(jìn)”的路徑來消除貿(mào)易障礙，推動貿(mào)易自由化，加強對國際市場的占領(lǐng)并左右，確保其全球經(jīng)濟(jì)盟主地位。2002年TPA法案的通過，預(yù)示著在反恐的大環(huán)境下，貿(mào)易又重回人們關(guān)注之焦點，美國將力圖促進(jìn)多邊談判進(jìn)程明朗化。而此種新貿(mào)易政策所具備的務(wù)實主義態(tài)度，使得美國外貿(mào)政策的雙重標(biāo)準(zhǔn)昭然若揭。例如，美國政府從國會獲得的Fast-Track/TPA是有條件的，授權(quán)是有期限限制的。該授權(quán)的前提是：行政部門所達(dá)成的協(xié)議不能凌駕于美國國內(nèi)法之上。但是美國在雙邊或區(qū)域談判中卻要求談判伙伴進(jìn)行各種改革；有些情況下，甚或?qū)⒄勁谢锇榈母母镒鳛殚_始談判的先決條件。對美國政府而言，在外貿(mào)政策決策過程中，面對諸多具有影響作用的角色，需要充分發(fā)揮Fast-Track/TPA的優(yōu)勢作用——一方面，避免國內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)為謀求集團(tuán)利益通過所選舉的議員操縱國會表決從而損害美國整體利益；另一方面，使執(zhí)法和立法機(jī)構(gòu)能同時參與貿(mào)易談判決策，強化政府的談判信譽和談判能力，進(jìn)一步推動美國政府積極開拓海外市場，維護(hù)多邊貿(mào)易談判的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

四、功用之三：“Fast-Track/TPA法案制度化進(jìn)程與美國世界領(lǐng)袖型經(jīng)濟(jì)地位的維護(hù)”

1.Fast-Track/TPA法案制度化進(jìn)程

GATT/WTO數(shù)輪回合的洗禮加速了Fast-Track/TPA制度化進(jìn)程。顧名思義，“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”核心在于“貿(mào)易”與“促進(jìn)”二字——界定了該項權(quán)力的來源與運作方式；體現(xiàn)了效率上的高效便捷，過程中大量中間環(huán)節(jié)的減少，目標(biāo)指向上對貿(mào)易的促進(jìn)作用。

從“快車道”到“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”，稱謂的變化，使其著力點發(fā)生微妙嬗變，意味著該機(jī)制對于“促進(jìn)貿(mào)易”的強烈關(guān)注，同時也標(biāo)志該機(jī)制從“為解決具體問題”而適用，上升為一種“制度化”和“具有普遍性”的架構(gòu)：Fast-Track/TPA采用之初，國際貿(mào)易協(xié)定項下考慮的問題僅局限于傳統(tǒng)的貿(mào)易問題。 其中，不足50頁的東京回合協(xié)定實施議案幾乎未出現(xiàn)修改美國國內(nèi)法的條款，且該回合商討的NBT問題也僅限于“協(xié)調(diào)現(xiàn)存反傾銷規(guī)則和限制政府采購”等。 直到1988年美加自由貿(mào)易協(xié)定，談判中的事項才擴(kuò)展至新領(lǐng)域，并成為第一個長達(dá)100多頁的貿(mào)易協(xié)定實施議案。隨后，NAFTA和烏拉圭回合打破了“貿(mào)易”協(xié)定所包含的界限；NAFTA、GATT/WTO和其實施議案改寫了大量的美國法律。

2.Fast-Track/TPA法案與美國世界領(lǐng)袖型經(jīng)濟(jì)地位的維護(hù)

(1)Fast-Track/TPA對美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功效

Fast-Track/TPA為美國參與貿(mào)易談判提供了強大的國內(nèi)支持基礎(chǔ)、清晰而一致的談判目標(biāo)、足夠靈活便捷的談判機(jī)制，有效地促成了談判的進(jìn)程和談判的最終達(dá)成。因此一度成為推進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)霸權(quán)的工具和實用主義哲學(xué)的縮影。該法案使美國借助自由貿(mào)易創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會，提高了民眾的生活水平，獲得了潛伏于貿(mào)易開放中的更多福祉和繁榮。作為自由貿(mào)易助推器的Fast-Track/TPA，必將給美國國內(nèi)帶來更多實惠和福利。而一旦失去該法案，美國國內(nèi)將面臨急速增加的稅收、通貨膨脹和上漲的利率；生產(chǎn)率和工資的增長將會降低，外來投資和工作機(jī)會減少。美國政治經(jīng)濟(jì)上的卓越表現(xiàn)和全球貿(mào)易體制都將被削弱。既而，對于美國國內(nèi)而言，總統(tǒng)對Fast-Track/TPA的持續(xù)擁有，其最大的受惠者將是美國民眾。

(2)Fast-Track/TPA與自由貿(mào)易協(xié)定談判

強大的經(jīng)濟(jì)實力和對國外出口商、投資者的巨大吸引力，使美國市場成為他國急于通過達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)定而進(jìn)入的領(lǐng)域。但這并不意味著他國愿意完全不計成本地參與到貿(mào)易協(xié)定談判中去。換句話說，只有美國總統(tǒng)手中掌握了標(biāo)志貿(mào)易談判可信度授權(quán)的Fast-Track/TPA，他國才樂意參與到審慎的談判中來。沒有Fast-Track/TPA授權(quán)，他國參與談判的成本會大幅度增加，外國政府可能面臨在簽署協(xié)定之后，再大費周章地重回談判桌，商討美國國會提出的針對已簽署協(xié)議的相關(guān)修正意見。因為許多特殊利益都可能誘使國會提出對協(xié)定的修改，并使協(xié)定相對方的外國政府做出更多的讓步。故而，F(xiàn)ast-Track/TPA的適用是不可或缺的，它是美國良好談判信譽的保證，確保美國的貿(mào)易伙伴相信——歷時數(shù)月，甚至數(shù)年的談判，不會因美國國會的約束而重頭再來。對世界貿(mào)易自由化進(jìn)程而言，F(xiàn)ast-Track/TPA也必將起到巨大推動作用，成為全球貿(mào)易壁壘得以逐步削減的推進(jìn)器。

(3)Fast-Track/TPA與美國經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)

貿(mào)易是一個經(jīng)典的“雙贏”戰(zhàn)略。Fast-Track/TPA強化了美國在全球貿(mào)易市場上的競爭力，使美國能夠繼續(xù)左右全球貿(mào)易體制，維護(hù)了美國世界領(lǐng)袖型經(jīng)濟(jì)地位。美國經(jīng)濟(jì)增長的主要引擎依賴于出口，在實施Fast-Track/TPA的幾十年中，美國貿(mào)易的增長率是經(jīng)濟(jì)增長率的兩倍。以1993年至1996年美國貨物和服務(wù)出口增長27%為例，經(jīng)Fast-Track/TPA達(dá)成的NAFTA和烏拉圭回合協(xié)定是該階段出口增長的重要促進(jìn)因素。毫無疑問，F(xiàn)ast-Track/TPA給予美國參與貿(mào)易談判明確的授權(quán)。與此同時，也使總統(tǒng)能以一種果斷的方式來行使美國的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、降低他國貿(mào)易壁壘、開放市場、以更互惠的方式平衡國家間貿(mào)易關(guān)系。綜觀歷史，歷次Fast-Track/TPA的通過都促使全球貿(mào)易談判進(jìn)程突破僵局，由程序階段快速轉(zhuǎn)入實質(zhì)階段。因此，作為一種突破了美國現(xiàn)行貿(mào)易體制，但未超出憲法之框架的機(jī)制——Fast-Track/TPA 儼然成為美國在WTO新一輪談判中牢固確立主導(dǎo)地位、控制談判主動權(quán)，推行貿(mào)易自由化、減輕貧困、推行美國憲政體制下的民主觀和價值觀的最佳策略。2002年至今，美國已通過Fast-Track/TPA，與安第斯、新加坡、巴拿馬、智利、越南、韓國、多米尼加-中美洲、南部非洲關(guān)稅同盟等簽署了雙邊和區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定。美國“自由貿(mào)易安排全球路線圖”及其通過Fast-Track/TPA所獲收益，預(yù)示Fast-Track/TPA所賦予的談判和決策機(jī)制是美國近年來之所以在雙邊及區(qū)域貿(mào)易談判方面取得顯著進(jìn)展的重要原因。Fast-Track/TPA到期后未能重新獲取只是暫時的，是選舉政治之需壓倒了理性的政策抉擇，筆者認(rèn)為這種突顯談判的預(yù)期效應(yīng)、促進(jìn)貿(mào)易體制發(fā)展之穩(wěn)定性的貿(mào)易促進(jìn)機(jī)制終將繼續(xù)受到青睞。

五、結(jié)語

“9·11”事件后，新保守主義崛起，美國意圖將貿(mào)易作為促進(jìn)其價值理念的政治功用和牽制全球貿(mào)易體制的態(tài)勢彰顯無疑。盡管現(xiàn)實中國會不肯輕易放權(quán)，“兩黨制”政治結(jié)構(gòu)、選舉政治、利益集團(tuán)的博弈等不少因素都可能成為制約Fast-Track/TPA繼續(xù)向前發(fā)展的阻力。但為維護(hù)美國在新經(jīng)濟(jì)秩序中的超強地位，將諸多價值追求融入外貿(mào)政策，F(xiàn)ast-Track/TPA無疑為政府參與談判奠定了堅實的國內(nèi)法基礎(chǔ)。它對外將增強美國貿(mào)易伙伴對談判的預(yù)期；對內(nèi)將加強總統(tǒng)進(jìn)行貿(mào)易談判和達(dá)成國際貿(mào)易協(xié)定的權(quán)力，有助于振興美國經(jīng)濟(jì)、增加國民收入和穩(wěn)定大局，同時也有助于加強總統(tǒng)在全世界范圍內(nèi)，為尋求更為自由的市場所進(jìn)行的努力。一言以蔽之，只要美國利益還存在，貿(mào)易談判“敲門磚”——Fast-Track/TPA就有其存在的基礎(chǔ)，未來Fast-Track/TPA法案的基本走向與傾向，不僅取決于總統(tǒng)與國會的權(quán)力、總統(tǒng)與國會之間的互動關(guān)系，更決定于全球一體化進(jìn)程的外在影響。

參考文獻(xiàn)：

[1]US Constitution

[2]Trade Agreements Act of 1979

[3]NAFTA Implementation Act