廣州市和諧城市建設(shè)與公共財(cái)政制度創(chuàng)新研究

[摘 要] 廣州市作為改革開(kāi)放的前沿城市以及對(duì)外貿(mào)易的窗口，經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，各項(xiàng)事業(yè)得到全面的發(fā)展。近年來(lái)，為構(gòu)建和諧城市，廣州市進(jìn)行了大量的實(shí)踐探索，首當(dāng)其沖的就是公共財(cái)政制度的創(chuàng)新實(shí)踐。筆者擬就廣州市公共財(cái)政制度創(chuàng)新對(duì)構(gòu)建和諧城市的效果及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，為珠三角、長(zhǎng)三角等地區(qū)發(fā)展情況類(lèi)似的城市的財(cái)政制度創(chuàng)新提供參考和借鑒。

[關(guān)鍵詞] 和諧城市 公共財(cái)政 制度創(chuàng)新

和諧城市是和諧社會(huì)的基礎(chǔ)與核心，在和諧社會(huì)建設(shè)中具有舉足輕重的地位和作用。廣州市作為改革開(kāi)放的前沿城市以及對(duì)外貿(mào)易的窗口，經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，各項(xiàng)事業(yè)得到全面的發(fā)展。近年來(lái)，為構(gòu)建和諧城市，廣州市進(jìn)行了大量的實(shí)踐探索，首當(dāng)其沖的就是公共財(cái)政制度的創(chuàng)新實(shí)踐。筆者擬就廣州市公共財(cái)政制度創(chuàng)新對(duì)構(gòu)建和諧城市的效果及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，為珠三角、長(zhǎng)三角等地區(qū)發(fā)展情況類(lèi)似的城市的財(cái)政制度創(chuàng)新提供參考和借鑒。

一、近年來(lái)廣州市公共財(cái)政制度創(chuàng)新的實(shí)踐及其效果

廣州市的公共財(cái)政體制改革與創(chuàng)新是在“十五”期間得以啟動(dòng)、鋪開(kāi)和深化，多項(xiàng)改革處于全省乃至全國(guó)前列，財(cái)政管理的民主化、法制化水平得到顯著提高，有效促進(jìn)了和諧廣州的建設(shè)。

1.建立了以稅收為主體、以規(guī)范的非稅收入為輔的公共財(cái)政收入體系，為建設(shè)和諧廣州奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)

一方面積極運(yùn)用財(cái)政政策措施，建立財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制;另一方面不斷完善非稅收入管理。自1998年開(kāi)始全面清理各項(xiàng)收費(fèi)和罰沒(méi)收入，逐步納入“收支兩條線”的管理范圍；至2004年，廣州市本級(jí)行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和罰沒(méi)收入基本實(shí)現(xiàn)收支兩條線管理和收（罰）繳分離，并規(guī)范了對(duì)土地出讓金、非經(jīng)營(yíng)性路橋車(chē)輛收費(fèi)等的征收和使用管理。

經(jīng)過(guò)多年的努力，廣州市財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)高速增長(zhǎng)的良好態(tài)勢(shì)。2001年以來(lái)，廣州市一般預(yù)算收入從246.19億元增加到2007年的523.79億元，增長(zhǎng)1.1倍。從收入形式來(lái)看，近年來(lái)稅收收入占一般預(yù)算收入的比重均在80%以上，其中2001年最高達(dá)87.1%。

2.調(diào)整、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步建立公共財(cái)政基本框架

（1)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是不斷加大了補(bǔ)貼政策實(shí)施力度;二是大力支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)建設(shè)以及農(nóng)業(yè)科研資金的投入;三是實(shí)施農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革。此外，還實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，不斷加大市級(jí)對(duì)區(qū)、縣級(jí)市的轉(zhuǎn)移支付力度。至2006年，農(nóng)業(yè)企業(yè)和規(guī)模以上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占總產(chǎn)值比例、規(guī)?；?jīng)營(yíng)面積占農(nóng)田總面積比例均約為35%，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提高，農(nóng)民收入和保障水平也明顯提高。

（2)向社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域傾斜，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。2004年廣州市推出十項(xiàng)“民心工程”、“青山綠地”和“藍(lán)天碧水”工程，開(kāi)始了財(cái)政支出向民生傾斜的步伐。具體包括社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生、科技、文化、環(huán)保等方面的財(cái)政支出明顯加大。2007年社會(huì)保障和就業(yè)支出29.45億元，比上年增長(zhǎng)33.2%;教育支出為18.38億元，比上年增長(zhǎng)11.5%；環(huán)境保護(hù)支出1.86億元，比上年增長(zhǎng)23.7%。

3.穩(wěn)步深化財(cái)政管理體制改革，促進(jìn)管理體制創(chuàng)新

（1)部門(mén)預(yù)算改革。2000年開(kāi)始制定改革方案，先在市本級(jí)五個(gè)部門(mén)試點(diǎn)，再不斷擴(kuò)大部門(mén)預(yù)算范圍，至2003年市本級(jí)137個(gè)一級(jí)預(yù)算單位及677個(gè)基層預(yù)算單位已全面編制部門(mén)預(yù)算，其中15個(gè)一級(jí)預(yù)算單位要上報(bào)市人大審議。部門(mén)預(yù)算改革增強(qiáng)了政府預(yù)算的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性、科學(xué)性，為完善財(cái)政資金的監(jiān)督管理創(chuàng)造了條件。

（2)政府采購(gòu)制度改革。2001年建立政府采購(gòu)聯(lián)席會(huì)議制度，實(shí)行政府采購(gòu)集中支付和編報(bào)政府采購(gòu)預(yù)算制度，開(kāi)通廣州市政府采購(gòu)網(wǎng)站，完善各項(xiàng)管理法規(guī)。政府采購(gòu)范圍不斷擴(kuò)大，全市政府集中采購(gòu)項(xiàng)目從2000年的5個(gè)增加到2005年的86個(gè)項(xiàng)目，2006年全市全年政府采購(gòu)額超過(guò)70億元，節(jié)約率約為8%。

（3)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革。2002年開(kāi)始推進(jìn)改革試點(diǎn)，規(guī)范了財(cái)政供養(yǎng)人員經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政性資金的集中支付方式和程序。2005年全面實(shí)施，市本級(jí)一級(jí)預(yù)算單位及41個(gè)其他撥款單位的所有財(cái)政性資金已實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，全年國(guó)庫(kù)集中支付資金335.6億元，占預(yù)算內(nèi)外綜合支出的79.3%。

（4)財(cái)政監(jiān)督制度改革。自2003年起，除年度預(yù)算報(bào)市人大審議外，還向市人大常委會(huì)上報(bào)了預(yù)算外資金執(zhí)行情況及計(jì)劃安排，對(duì)預(yù)算重要調(diào)整事項(xiàng)也嚴(yán)格按程序報(bào)批；推行政務(wù)公開(kāi)，開(kāi)通和完善了廣州財(cái)政網(wǎng)和各專業(yè)網(wǎng)，召開(kāi)專題新聞發(fā)布會(huì)，按規(guī)定公開(kāi)財(cái)政預(yù)算及執(zhí)行、重要專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用、重要項(xiàng)目招投標(biāo)等情況，接受社會(huì)監(jiān)督。

二、目前財(cái)政中還存在的影響社會(huì)和諧的矛盾和問(wèn)題

1.市區(qū)、縣級(jí)市間財(cái)力不均衡，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨財(cái)政障礙

雖然近年來(lái)廣州市財(cái)政收入高速增長(zhǎng)，但區(qū)域發(fā)展不平衡，尤其是市區(qū)與縣級(jí)市間財(cái)力極不均衡，嚴(yán)重影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展（見(jiàn)表1）。

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)廣州市統(tǒng)計(jì)年鑒中一般預(yù)算收入和年末常住人口的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算取得

從縱向來(lái)看，2001年以來(lái)，市區(qū)與增城、從化兩個(gè)縣級(jí)市的人均財(cái)政收入都呈現(xiàn)逐步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，而且兩個(gè)縣級(jí)市財(cái)力的增速明顯快于市區(qū)，財(cái)力差距在不斷縮小，這充分證實(shí)了近年來(lái)公共財(cái)政制度創(chuàng)新的效果。但是從橫向比較來(lái)看，縣級(jí)市的財(cái)力水平仍然大大低于市區(qū)，2001年市區(qū)與縣級(jí)市之間的財(cái)力差距為7.2倍，至2006年仍有5.4倍。而且，增城、從化兩市之間的財(cái)力差距不斷擴(kuò)大，由2001年的1.1倍增加到2006年的1.7倍。

2.公共服務(wù)性財(cái)政支出所占比重仍顯偏低

雖然近年來(lái)廣州市財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，公共服務(wù)性支出占財(cái)政支出的比重在逐步增加。但與北京、上海等發(fā)展較快的地區(qū)相比，廣州市財(cái)政支出結(jié)構(gòu)仍需要進(jìn)一步優(yōu)化（見(jiàn)表2）。以2006年財(cái)政支出情況來(lái)看，廣州市財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)、教育等方面的支出明顯低于北京、上海兩市；廣州市科技支出比重雖然高于兩市，但其效果并不明顯，有資料顯示，2007年廣州市規(guī)模以上工業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的比重仍為32.8%，可見(jiàn)其自主創(chuàng)新能力仍然比較落后。與公共服務(wù)性支出相對(duì)應(yīng)，行政管理費(fèi)開(kāi)支則廣州明顯高于另外兩市。

與國(guó)外相比，廣州市公共服務(wù)性支出所占比重也處于較低水平，如1992年美國(guó)州和地方政府一般支出中，教育所占比重達(dá)到32.2％，公共福利所占比重達(dá)到15.9％。

注：各項(xiàng)支出所占財(cái)政支出的比重為各項(xiàng)支出占一般預(yù)算支出的比重。

資料來(lái)源：廣州統(tǒng)計(jì)年鑒、中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒

3.各項(xiàng)財(cái)政管理體制改革仍需進(jìn)一步深化

一是部門(mén)理財(cái)觀念與總體改革要求存在一定差距。目前仍存在政府采購(gòu)的規(guī)模小、范圍窄、采購(gòu)隊(duì)伍專業(yè)化水平不高等問(wèn)題，缺乏統(tǒng)一的政府采購(gòu)操作規(guī)程，政府采購(gòu)工作計(jì)劃性不強(qiáng)等。二是各項(xiàng)管理措施需要進(jìn)一步細(xì)化，如部門(mén)預(yù)算中預(yù)算單位的人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。三是一些重要支出的保障方式仍以短期安排為主，如教育支出等，缺乏財(cái)政資金保障的長(zhǎng)效機(jī)制。四是財(cái)政監(jiān)督方式有待改進(jìn)，監(jiān)督的覆蓋面和實(shí)際效果有待提升。譬如，現(xiàn)在雖有財(cái)政預(yù)算要經(jīng)人大審議的程序，但由于其本身的專業(yè)性較強(qiáng)，業(yè)外人士難以深入理解，導(dǎo)致這種做法僅僅流于一種形式，沒(méi)有真正起到監(jiān)督的效能。

三、進(jìn)一步創(chuàng)新公共財(cái)政體制，構(gòu)建和諧廣州

1.轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建公共財(cái)政基本框架

在廣州這樣一個(gè)較大的經(jīng)濟(jì)總量平臺(tái)上，應(yīng)把完善公共財(cái)政制度作為制度創(chuàng)新的首要領(lǐng)域，為構(gòu)建和諧城市奠定基礎(chǔ)。通過(guò)創(chuàng)新公共財(cái)政體制，能夠化解經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中存在的諸多問(wèn)題，如環(huán)保問(wèn)題、生態(tài)平衡問(wèn)題以及教育質(zhì)量問(wèn)題等。這就要求首先要轉(zhuǎn)變政府職能，對(duì)于市場(chǎng)化程度較高的廣州市來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)已發(fā)展到一個(gè)較高的水平，政府的主要職責(zé)是為全社會(huì)提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，滿足社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要，適合建立服務(wù)型公共財(cái)政。

2.建立公共財(cái)政收入體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加財(cái)政收入

首先要在目前稅收為主體的公共財(cái)政收入體系中，進(jìn)一步規(guī)范非稅收入管理，清理各項(xiàng)收費(fèi)，分階段、分步驟地將“收支兩條線”管理的各項(xiàng)政府性收入全部納入預(yù)算管理，形成完整統(tǒng)一的全口徑財(cái)政收入管理體系。其次要靈活運(yùn)用財(cái)政政策措施，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，鼓勵(lì)自主創(chuàng)新和關(guān)鍵領(lǐng)域科研突破，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長(zhǎng)，建立和完善財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相協(xié)調(diào)的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，確保財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。第三要完善區(qū)、縣財(cái)政體制和管理方式，規(guī)范市級(jí)對(duì)區(qū)、縣級(jí)市的轉(zhuǎn)移支付制度，建立各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，特別是縣、鄉(xiāng)公共財(cái)政體制，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)各區(qū)、縣鄉(xiāng)間的財(cái)力差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.繼續(xù)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)財(cái)政的公共性原則

隨著政府職能向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出就要向公共財(cái)政調(diào)整。針對(duì)廣州實(shí)際，一是針對(duì)農(nóng)業(yè)支出的薄弱，要繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)支出，一方面要采勸“存量調(diào)整”和“增量投入”的方式，繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善農(nóng)民生活，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化和縮小城鄉(xiāng)差距；另一方面要優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金投向，從支持糧食增產(chǎn)向改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、集中財(cái)力重點(diǎn)解決農(nóng)村教育、醫(yī)療和困難救助等基礎(chǔ)社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后問(wèn)題，逐步提高農(nóng)村公共服務(wù)能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。二是為支持和諧社會(huì)建設(shè)，要繼續(xù)加大對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等的改革力度與投入力度，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋面，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會(huì)成員之間的公共服務(wù)均衡，保障全體人民共享改革發(fā)展的成果。三是針對(duì)廣州市生態(tài)環(huán)境的惡化，要盡快建立財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)的政策支持體系，達(dá)到“人與自然和諧”的目標(biāo)。四是在加大公共性支出的同時(shí)，相應(yīng)地通過(guò)人員、機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)和整合，壓縮行政管理費(fèi)開(kāi)支。

4.創(chuàng)新公共財(cái)政管理制度和監(jiān)督機(jī)制

根據(jù)社會(huì)和諧發(fā)展的要求，要完善公共財(cái)政管理制度。要不斷拓展各項(xiàng)財(cái)政改革的廣度和深度，積極推進(jìn)財(cái)政管理的規(guī)范化、科學(xué)化、公開(kāi)化、民主化。就廣州而言，主要包括四點(diǎn)：一是要加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，依法規(guī)范政府采購(gòu)工作，進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍和規(guī)范操作。要逐步納入預(yù)算管理和實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付，積極研究開(kāi)發(fā)政府采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建立信息窗、采購(gòu)服務(wù)庫(kù)和電子商務(wù)等。同時(shí)，還要建立、規(guī)范政府采購(gòu)信息系統(tǒng)和信息公告制度，落實(shí)政府采購(gòu)的公開(kāi)、公正、公平原則。二是擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中收付的范圍，要將國(guó)庫(kù)集中收付制度全面推進(jìn)到所有基層預(yù)算單位和全部財(cái)政性資金，有效防止財(cái)政資金被貪污、擠占和挪用加快深化財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)改革，建立以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算編制、審批和執(zhí)行模式，完善預(yù)算編制和執(zhí)行的制衡機(jī)制，提高財(cái)政資金的使用效益，確保各項(xiàng)公共財(cái)政政策、制度落到實(shí)處。三是加強(qiáng)外部監(jiān)督力度。在重點(diǎn)落實(shí)人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督的同時(shí)，建立健全社會(huì)公示、社會(huì)聽(tīng)證制度，如對(duì)大額財(cái)政支出項(xiàng)目預(yù)算實(shí)行“聽(tīng)證會(huì)”制度等做法，探索對(duì)其他財(cái)政資金分配的公開(kāi)方式，疏通監(jiān)督渠道，完善政府信息披露和民意反饋機(jī)制。

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