集體腐敗解析

集體腐敗，這個以往偶爾提及的概念，在本次刑法修正案（七）草案初審時正式亮相。

“目前中國有一種犯罪是不受法律約束的，且明目張膽，那就是集體腐敗，在修正刑法時，應將其納入刑律?！?月25日，在十一屆全國人大常委會第四次會議上，全國人大常委會委員、原中紀委副書記劉錫榮如此表示。

究竟什么是集體腐?。繉⒓w腐敗引入刑法意味著什么？打擊集體腐敗的關鍵又在哪里？當“集體腐敗”進入公眾視野后，這一新概念背后的問題也亟待解答。

小金庫里的大腐敗

對于集體腐敗的定義，目前尚無官方定論，但它的若干特征卻可以總結歸納。

“集體腐敗的主體，是為基本一致的政治、經(jīng)濟或其他利益沖動所驅使而自然聯(lián)合起來執(zhí)掌公權力的群體?！敝袊嗣翊髮W毛昭暉教授告訴記者，“并且他們的利益獲取是以損害公共利益為代價的?！?/p>

而劉錫榮則表示，集體腐敗的特征是從上到下、從廳長到下面的辦事員，人人都有份，數(shù)量很大。還有專家認為，集體腐敗的行為往往是在一定組織的權力參與下完成的。

那么，就目前的現(xiàn)實來說，哪種符合上述特征的腐敗行為最普遍？首當其沖的便是小金庫。

根據(jù)劉錫榮的表述，由利益驅動而衍生的小金庫，是集體腐敗的禍根，“若單獨制訂懲治集體腐敗法的條件還不成熟，那就先將私立小金庫列入刑法犯罪”。

若說集體腐敗這個概念還有些抽象，那小金庫這個詞則在生活中耳熟能詳。按《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，小金庫“指在單位財務以外另立賬目的公款”。當某單位以非常規(guī)手段侵占、截留、隱匿各種應交收入，或以虛列支出等方式將資金轉移到本單位財務賬外，這部分錢即是這個單位的小金庫。庫里的錢私存私放，不納入單位的預算管理，也不將收支列入單位會計賬內(nèi)，是單位在法律法規(guī)和財務制度之外另辟的一塊“自留地”。

雖說是“小”金庫，但其容量令人咋舌。據(jù)國家審計署總審計師孫寶厚披露，2006年全國審計機關共查出違規(guī)小金庫資金130億元，而從1998年到2006年上半年，全國審計機關共查出小金庫（含擠占挪用）資金1406億元。

如此巨大的資金漏洞，中央自然高度重視。早在1987年，國務院就下發(fā)違反財政法規(guī)的處罰規(guī)定；1995年，國務院又轉發(fā)財政部、審計署、中國人民銀行關于清理檢查小金庫的通知；2001年，國家審計署辦公廳下發(fā)了關于設立小金庫行為適用法律問題的批復；2004年，國務院頒布《財政違法行為處罰處分條例》等，對設立小金庫明確了嚴格的處罰和處分規(guī)定。

然而，盡管國家三令五申，但小金庫仍若明若暗地潛伏在各層級的單位中，甚至在一些地方早已是單位領導成員心照不宣的事實。同時道高一尺魔高一丈，私設小金庫的形式也變得更加隱蔽，有的做賬外賬，有的做假賬，有的甚至干脆不做賬，就是一包白條子。

為什么中央的重重禁令，卻依然不能阻止小金庫的擴張和蔓延？這就涉及到了集體腐敗的利益分配原則和打擊力度問題。

“利益均沾”與“法不責眾”

正如上文所述，集體腐敗區(qū)別于其他腐敗形式的一大特征就是“人人都有份”。這種利益分配方式延伸了腐敗的范圍，也讓腐敗參與者的心理產(chǎn)生了微妙的變化。

相對于隱藏性強的個人腐敗，集體腐敗是在一定范圍的成員內(nèi)取得默契后，公開或半公開地存在。根據(jù)“利益均沾”原則，腐敗的“成果”由單位成員共享（不論主動被動），這樣原本的監(jiān)督者與被監(jiān)督者就結成了“利益共同體”，既得利益成了“封口費”，互相監(jiān)督變成了“一致對外”，反腐敗的防線自然土崩瓦解。不僅如此，由于腐敗行為是“公開的秘密”，單位內(nèi)部各成員還可能會主動“開動腦筋”，提供更加方便腐敗的方式，進一步加劇和擴大腐敗，集體腐敗變成了集體邪念的結晶，并涂上保護色長期隱伏。

如果說“利益均沾”原則把人人都“拉下了水”，那么相應產(chǎn)生的“法不責眾”心理則成了單位內(nèi)成員共同的倚仗心態(tài)。

集體腐敗所涉及的人員往往很復雜，可能既有一把手撐腰和班子成員合謀，同時還涉及基層人員的參與和利益均攤。一旦事發(fā)，由于參與的人數(shù)多、金額大、涉及面廣，無疑給“腐敗鏈”增加了“抗震”力。這種披著“集體決定”外衣的集體腐敗往往被認為是“違紀不違法”，最后的處理總是“高高舉起、輕輕放下”，很少見有人因此被移交司法機關。

今年7月，在國家級貧困市信陽發(fā)生的“史上最牛別墅事件”就說明了這點。其11套局處級豪華別墅所占土地是信陽市國土儲備中心在2004年花3000萬元巨資收購的，原本計劃拍賣。但土地被信陽市國土資源局的領導看上，取消了拍賣，決定用于建設局處級領導別墅群。并且在分配給領導時，僅收取建筑成本費每套20萬元，而當前實際價值約200萬元。

幾天后，信陽市紀委、監(jiān)察局對這一起典型的集體腐敗事件的處理是這樣的：責令11名干部停辦手續(xù)、補齊房款、相關領導寫深刻檢查，最嚴重的處罰是給予其中一人警告處分。

這樣的懲罰措施很難說能有什么威懾力。況且這起事件最初是由網(wǎng)絡曝光引發(fā)熱議才引起當?shù)刂匾暤?，實屬偶然。倘若集體腐敗被發(fā)現(xiàn)的幾率既小，被查處后大多數(shù)人又僅僅是寫寫檢查，這無疑對集體腐敗的滋長、蔓延、甚至泛濫構成一種隱性的鼓勵——風險成本這么小，我為什么不去分一杯羹？

監(jiān)督軟肋和雙軌問責

“要破除集體腐敗，對一把手的監(jiān)督是關鍵！”毛昭暉教授一語道破集體腐敗的核心問題，“但凡是集體腐敗，一把手必然腐敗。”

在我國現(xiàn)行的政治體制下，一把手是一個地方、部門、單位的主要決策者和把關者。以小金庫為例，一個單位若想私設小金庫，沒有一把手的指示、或點頭、或默許、或授意，小金庫就不可能存在。即使偷偷設立了，被一把手發(fā)現(xiàn)，也會受到處理。

在現(xiàn)實生活中，一把手搞集體腐敗的利益顯而易見：一可以用國家之財為本單位成員謀私利，從而博得人心；二可以讓單位成員結成利益共同體，為維護既得利益，往往“自覺保密”，從而躲避監(jiān)督風險；三是一旦事發(fā)，可以以“為了集體利益”為托辭，從而規(guī)避責任。

因此，不少專家建議，在追究集體腐敗的責任時，要加大對一把手處罰的力度，實行行政和法治的雙軌問責。

從中央治理小金庫的時間和次數(shù)可以看出，中央有很大的決心和力度，然而，法治滯后了。目前，由于沒有相應的法律作支撐，對集體腐敗基本實行行政問責，其力度有限。即使審計機關查出有關單位存在小金庫，有關部門也無法對其進行進一步的刑事追究。如果小金庫僅僅是違紀，而不作為集體腐敗納入刑法，那么可以想見，小金庫問題將會仍然是個老大難，并可能會以“合法不合理”作掩護，變得更加猖獗。

此次人大常委提出將集體腐敗引入刑律，便是對這一法律空白的補充。

“以前對腐敗的界定是個體視角，這次則是從集體視角明確了腐敗的主體?！泵褧煾嬖V記者，“這是一次法律概念上的明確，也對集體腐敗作了宏觀上的確認，為以后的立法提供了法理上的依據(jù)?！?/p>

對于此次能否順利將集體腐敗概念寫入刑法，部分專家持保留態(tài)度。毛昭暉表示，集體腐敗概念較大，一次性直接引入刑法的可能性不大，但將部分體現(xiàn)集體腐敗概念的具體內(nèi)容吸收進刑法還是具有可操作性的。不管最終結果怎樣，此次在刑法修正時提出引入集體腐敗，不僅具有法律補充的意義，對公眾來說也是一次概念上的普及，這對以后公眾監(jiān)督的進步同樣具有積極意義。