以政策軟實力促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展

方展畫 賀武華

浙江省寧波市北侖區(qū)全面實施“科教興區(qū)、均衡推進(jìn)”戰(zhàn)略，堅持以“辦好每一所學(xué)校，教好每一個學(xué)生”為目標(biāo)，以“加快發(fā)展、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革、提高質(zhì)量、推進(jìn)教育現(xiàn)代化”的思路來總攬全區(qū)教育工作，從整體上統(tǒng)籌區(qū)域教育的和諧、公平、均衡發(fā)展，逐漸形成了具有自身特色的“北侖現(xiàn)象”，區(qū)域教育呈現(xiàn)出高位均衡發(fā)展的良好態(tài)勢。

北侖教育的高位均衡發(fā)展，不僅體現(xiàn)在加大教育資金投入、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校、以現(xiàn)代技術(shù)裝備學(xué)校、提高教師待遇等“硬實力”上，更體現(xiàn)在制定、實施了一系列“軟實力”意義上的政策制度。相對于硬件建設(shè)等“硬實力”而言，軟實力主要指文化、制度、價值觀念、傳媒等資源載體。本文所提出的“政策軟實力”，是相對于教育發(fā)展所需的各種硬件資源而言的，它是非物質(zhì)性的，包括公共教育政策及相關(guān)的公共管理、公共行政、公共服務(wù)等活動。

一、促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的若干公共教育政策。

1.城鄉(xiāng)學(xué)校“捆綁式”發(fā)展。

北侖三面環(huán)海，全區(qū)一半面積是山區(qū)、海島，境內(nèi)水、陸地域自然條件不平衡，海島、山區(qū)學(xué)校數(shù)量較多。“十五”期間，北侖已撤掉小學(xué)29所，初中4所；新建、擴(kuò)建或遷建小學(xué)7所，初中4所。經(jīng)過多年的努力，區(qū)域內(nèi)學(xué)校布局得到優(yōu)化，薄弱學(xué)校得到改造和發(fā)展。然而，北侖仍有梅山、三山等教育相對滯后地區(qū)，仍有10余所農(nóng)村中小學(xué)以及海島學(xué)校交通不便、規(guī)模較小、辦學(xué)條件較差。

為全面推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化目標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)村教育與城鎮(zhèn)教育的同步發(fā)展，北侖在“十一五”期間繼續(xù)深入探索，發(fā)掘“軟實力”資源。2007年8月，《北侖教育局關(guān)于學(xué)?！袄壥健卑l(fā)展試行意見》決定試行“學(xué)校捆綁式發(fā)展辦學(xué)模式”。首批“捆綁式”發(fā)展試點學(xué)校是長江中學(xué)與梅山中學(xué)、紹成小學(xué)與梅山小學(xué)。

建立學(xué)?！袄壥健卑l(fā)展模式，旨在加強(qiáng)校際合作與交流，實行資源共享與互補(bǔ)，通過全面捆綁，促使強(qiáng)校帶動弱校，共同提高。根據(jù)文件規(guī)定，捆綁學(xué)校行政管理實行兩塊牌子一套班子管理，兩個法人學(xué)校一個法人代表（總校長）；兩所學(xué)校的師資由校長統(tǒng)一調(diào)配，農(nóng)村學(xué)校副校長由校長派出，城區(qū)學(xué)校去農(nóng)村學(xué)校支教的教師數(shù)一般要占農(nóng)村學(xué)校教師數(shù)的15%～20%，支教時間一般為2～5年；兩所學(xué)校的教師福利待遇實行統(tǒng)一管理；區(qū)教育局對捆綁學(xué)校的辦學(xué)水平實行“捆綁式”考核，并作為校長年度考核的一項重要內(nèi)容。北侖學(xué)校“捆綁式”發(fā)展模式的突破口是人事安排，最大特點是學(xué)校間地理上的大跨度融合，這是它區(qū)別于其他地方的創(chuàng)新之處。

2.外來務(wù)工子女學(xué)校的“同城待遇”。

截止到2008年6月，在北侖區(qū)義務(wù)教育段就讀的外來務(wù)工子女達(dá)1.9萬余名，占全區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)生數(shù)的43%，且每年以2000名左右的速度遞增。為解決他們的就學(xué)問題，北侖積極創(chuàng)辦流動人口子女學(xué)校，目前已有10所，其中8所為民辦學(xué)校。

讓外來工子女平等接受教育、享受同城待遇，是北侖義務(wù)教育工作的重心之一。為此，北侖采取了一系列相應(yīng)的政策舉措，形成了體系化的政策資源網(wǎng)。

讓公辦學(xué)校結(jié)對幫扶。結(jié)對幫扶政策要求公辦結(jié)對學(xué)校加強(qiáng)對外來工子女學(xué)校的管理和指導(dǎo)，其結(jié)對工作納入公辦學(xué)校的考核評價體系。2008年4月，北侖區(qū)發(fā)布《關(guān)于公辦學(xué)校結(jié)對幫扶外來工子女學(xué)校工作的意見》，該政策要求結(jié)對學(xué)校必須接受公辦學(xué)校在教育管理、教學(xué)質(zhì)量、師資配備、教師待遇、設(shè)施設(shè)備、財政收支、招生工作、安全保衛(wèi)、考核評估、工會、共青團(tuán)（少先隊）等方面的全方位管理，以強(qiáng)校帶動弱校，共同提高。這一政策在一定程度上實現(xiàn)了資源共享，推進(jìn)了公辦學(xué)校與外來工子女學(xué)校的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

向外來工子女學(xué)校公派校長。自2004年以來，北侖為8所民辦外來工子女學(xué)校派遣了公辦校長，由結(jié)對公辦學(xué)校委派。結(jié)對外來工子女學(xué)校要堅決執(zhí)行民辦學(xué)校董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，明確舉辦者和校長的職責(zé)，真正發(fā)揮校長的作用。

設(shè)立流動人口子女教育專項發(fā)展資金。流動人口子女教育專項資金主要用于改善外來工子女學(xué)校辦學(xué)條件、引導(dǎo)規(guī)范辦學(xué)、保障學(xué)校安全、補(bǔ)助教師工資福利待遇、發(fā)放生均教育經(jīng)費、統(tǒng)一配發(fā)體育藝術(shù)器具和書刊等。2005年區(qū)財政為該項資金撥款150萬元；2008年增至600萬元。2008年，《北侖區(qū)外來工子女教育專項發(fā)展資金使用辦法》等文件出臺。該項資金在促進(jìn)外來工子女學(xué)校規(guī)范辦學(xué)、健康發(fā)展方面起到了積極的作用。

健全外來工子女教育的多元助學(xué)幫扶體系。北侖教育局對進(jìn)入公辦學(xué)校和外來工子女學(xué)校就讀的符合條件的外來工子女，免除學(xué)雜費、課本費和借讀費，對因受災(zāi)、疾病等原因造成家庭困難的外來工子女，納入浙江省政府2005年開始全面實施的“農(nóng)村中小學(xué)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助擴(kuò)面工程”、“農(nóng)村中小學(xué)愛心營養(yǎng)餐工程”，讓外來工子女全面享受同城待遇。

擴(kuò)大公辦學(xué)校接納外來工子女就讀的比例。北侖區(qū)教育局規(guī)定：“凡學(xué)額有空余的公辦學(xué)校，要積極接納符合條件的外來工子女入學(xué)，采用‘公布計劃、接納登記、審核條件、擇優(yōu)接納的辦法，以相關(guān)順序優(yōu)先接納。如空額學(xué)生招生中比例未達(dá)到62%以上，則該校不得招收擇校生。所接納的學(xué)生不得單獨編班，必須混合編班。”

3.招生錄取“65%”指標(biāo)的硬性配置。

中考、高考等工作是事關(guān)教育公平問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。北侖區(qū)不斷深化招生考試制度改革，以維護(hù)教育公平。

本著公開、公正、公平的招生錄取原則，北侖先后出臺了《北侖區(qū)2005年初中畢業(yè)考試與高中招生制度改革實施意見》、《2008年北侖區(qū)辦學(xué)體制改革試點學(xué)校初中招生方案》、《關(guān)于認(rèn)真做好2008年初中畢業(yè)考試與高中招生工作的通知》、《2008年北侖高中段及以下學(xué)校招生工作實施意見》等系列相關(guān)文件。文件規(guī)定：“公辦高中招生計劃的65%指標(biāo)（不包括‘三限生）招生計劃按畢業(yè)生基數(shù)分配到各初中學(xué)校，在按分配指標(biāo)招生錄取時，如出現(xiàn)同所學(xué)校的學(xué)業(yè)考試成績相同情況，則要視這些考生的綜合素質(zhì)測評等第水平，擇優(yōu)錄取?！?/p>

近10年來，北侖區(qū)堅持將高中招生名額的60%分配到各初中；2008年進(jìn)一步將招生分配名額由原來的60%提高到65%。今年，普通高中名額分配制度的成功做法在北侖還得進(jìn)一步擴(kuò)展，具體體現(xiàn)在，其一，將省一級重點中學(xué)保送生的名額按比例分配到各公辦初中；其二，將3所優(yōu)質(zhì)民辦初中招生名額分配到全區(qū)小學(xué)。

北侖區(qū)招生錄取指標(biāo)硬性配置為推進(jìn)學(xué)校間的均衡發(fā)展、緩解校際間過度競爭以及家長擇校等均大有裨益。北侖區(qū)“65%”指標(biāo)恰似“0.618”的黃金分割點，其所帶來的效果是和諧而美麗的，最能反映北侖高位推進(jìn)基礎(chǔ)教育公平與均衡發(fā)展的政策力度。

4.師資力量與教師待遇的“去差異化”統(tǒng)籌。

近年來，通過《關(guān)于貫徹農(nóng)村中小學(xué)教師素質(zhì)提升工程的實施意見》、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校教師隊伍建設(shè)的實施意見》、《關(guān)于做好北侖區(qū)中小學(xué)教師支教與晉升高級教師職務(wù)有關(guān)新規(guī)定的通知》、《北侖區(qū)2008～2010年中小學(xué)骨干教師定向培養(yǎng)計劃》等系列文件，有力地保證了師資力量的均衡以及師資待遇的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

基本統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師福利待遇。北侖對山區(qū)、海島的教師發(fā)放工作補(bǔ)貼，支教教師在支教期間同等享受該項待遇。如2002年起設(shè)立農(nóng)村邊遠(yuǎn)學(xué)校教師崗位津貼300元/月、農(nóng)村完小教師崗位津貼150元/月，此后，教師的崗位津貼與年度考核獎逐年增加。

促進(jìn)教師的合理配置和流動。北侖不斷加大城鄉(xiāng)學(xué)校對口結(jié)對幫扶力度，進(jìn)一步完善骨干教師送教、支教制度，加強(qiáng)中心小學(xué)對農(nóng)村完小的指導(dǎo)和輻射，捆綁學(xué)校之間教師按被捆綁學(xué)校教師數(shù)的20%制度化流動，以確保區(qū)域教育均衡發(fā)展。北侖區(qū)規(guī)定，從2009年起，1970年1月1日以后出生、任教以來沒有農(nóng)村學(xué)校工作經(jīng)歷的城區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)校教師，在晉升高級教師職務(wù)時，必須具有一年以上在農(nóng)村中小學(xué)或薄弱學(xué)校全職支教經(jīng)歷，兼職支教不再適用。與此同時，全區(qū)統(tǒng)一使用《浙江省城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育登記卡》，所記載的內(nèi)容作為申報高級教師職務(wù)的依據(jù)。

評職、評優(yōu)向農(nóng)村教師傾斜。為穩(wěn)定薄弱學(xué)校的師資隊伍，北侖區(qū)在每年干部、教師的各級各類評先評優(yōu)中，優(yōu)先考慮邊遠(yuǎn)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)和教師；在區(qū)級骨干教師的培養(yǎng)和評選方面向農(nóng)村學(xué)校傾斜；在教師職務(wù)評聘中，對邊遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校優(yōu)先安排指標(biāo)，適當(dāng)提高指標(biāo)比例，同等條件下優(yōu)先評聘。

二、對北侖公共教育政策的分析。

1.政策價值目標(biāo)指向追求教育公平、促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展。

追求教育公平、促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，是教育的永恒主題。北侖教育在彰顯這一主題的同時，更體現(xiàn)出強(qiáng)烈的時代性。2007年10月，寧波市教育局受浙江省教育廳委托，對北侖區(qū)18所義務(wù)教育階段學(xué)校進(jìn)行了“浙江省義務(wù)教育階段示范學(xué)校”評估。評估反饋指出：“北侖教育亮點頗多，‘公平、均衡、提升已成為北侖義務(wù)教育發(fā)展的重要特征，北侖區(qū)義務(wù)教育在教育機(jī)會的公正公平、教育均衡的整體水平、教育內(nèi)涵的提升速度三方面走在了前列……”

公平是公共政策的基本追求目標(biāo)。北侖教育政策體現(xiàn)出政府強(qiáng)烈的面向所有學(xué)校、所有學(xué)生均衡發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向與關(guān)懷弱勢群體、扶持薄弱學(xué)校的情懷。無論是針對海島鄉(xiāng)村的教育政策，還是落實外來工子女的教育政策，北侖諸多教育政策突出的特點之一，就是明確定位的追求教育公平、促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的價值目標(biāo)指向。

2.對政策價值目標(biāo)的多層面、細(xì)微入里的追求。

教育公平與均衡發(fā)展?fàn)可娴椒椒矫婷娴墓ぷ?，需要眾多政策載體作為推進(jìn)的抓手，宏觀上有區(qū)域間、學(xué)校間、學(xué)生間、教師間的政策公平問題；微觀上有招生入學(xué)、教師待遇等具體領(lǐng)域的政策公平問題。

以外來工子女教育政策為例：北侖為切實保障外來工子女受教育的權(quán)益，積極落實“兩個為主”政策，先后從學(xué)校、校長、學(xué)生等主體層面來全方位落實教育公平，推進(jìn)教育均衡發(fā)展，保障外來工子女的平等受教育權(quán)。在學(xué)校層面有流動人口子女教育發(fā)展專項資金、公辦學(xué)校招收外來工子女比例等政策；在校長層面，主要是公派“領(lǐng)頭羊”，并在校長業(yè)績考核上采取捆綁式把關(guān)；在學(xué)生層面，建立了對外來工子女的多元資助幫扶體系。在多個層面的教育政策上，教育公平理念都細(xì)微入里。

3.政策發(fā)展中的傳承與創(chuàng)新。

北侖教育政策不是零散的、隨意變動的。北侖教育部門的領(lǐng)導(dǎo)換了一屆又一屆，但北侖基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展之策卻并未出現(xiàn)人為的中斷，其“傳承與創(chuàng)新并舉”的政策演進(jìn)歷程實屬難能可貴。

以指標(biāo)硬性分配的招生錄取政策的變遷為例。在招生錄取的公平追求上，北侖積10余年之經(jīng)驗，將“招生指標(biāo)硬性分配”這一政策從公辦普高擴(kuò)展到重點高中再擴(kuò)展到優(yōu)質(zhì)民辦初中?！?008年北侖區(qū)辦學(xué)體制改革試點學(xué)校初中招生方案》將區(qū)外國語學(xué)校、蘆江書院和東海實驗學(xué)校3所民辦學(xué)校納入了指標(biāo)硬性分配的招生政策的指向范圍。該政策規(guī)定，“三校”2008年招生采取將招生計劃直接分配到校的辦法，分配依據(jù)是各小學(xué)畢業(yè)生總?cè)藬?shù)和近兩年各小學(xué)通過學(xué)業(yè)測試擇優(yōu)錄取升入“三?！钡膶W(xué)生人數(shù)。具體的招生計劃分為兩部分：50%的招生計劃按各小學(xué)畢業(yè)生總?cè)藬?shù)占全區(qū)總數(shù)的比例確定分配指標(biāo)；另50%的招生計劃按2006～2007年各小學(xué)通過學(xué)業(yè)綜合測試錄取人數(shù)占當(dāng)年招生學(xué)?？備浫∪藬?shù)的比例的平均值確定分配指標(biāo)。通過對招生政策擴(kuò)展路徑的探析，我們不難看出北侖教育改革與發(fā)展中的政策傳承與創(chuàng)新，具體表現(xiàn)就是政策發(fā)展的漸進(jìn)性、連續(xù)性與可持續(xù)性。

政策的傳承與創(chuàng)新還體現(xiàn)在北侖公共教育政策對寧波市、浙江省乃至中央政策的貫徹執(zhí)行與發(fā)展創(chuàng)新上。最典型的是：不斷完善對弱勢群體就學(xué)的“助、獎、補(bǔ)、減、幫”多元幫扶政策。如上文所分析的對外來工子女的資助政策中，北侖的做法還進(jìn)一步發(fā)展到與浙江省政府推出的“資助擴(kuò)面”、“愛心營養(yǎng)餐”等重點扶持性政策對接，將原本針對欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的優(yōu)惠傾斜政策進(jìn)一步擴(kuò)展到外來工子女，使得外來工子女在獲取相關(guān)資助方面也獲得了“同城化”的待遇。

4.政策之間的嫁接與相互支撐。

北侖教育政策不是孤立、靜止的。在促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的各項政策之間，體現(xiàn)出明顯的相互嫁接、相互關(guān)聯(lián)、相互支持的特點，在整體上形成了一個有效的政策網(wǎng)絡(luò)。

比如說，城鄉(xiāng)學(xué)校的捆綁式發(fā)展政策（公辦學(xué)校與公辦學(xué)校）就與公辦學(xué)校結(jié)對幫扶外來工子女學(xué)校政策（公立學(xué)校與民辦學(xué)校）貫通，形成了同類型政策的有效嫁接。再比如說，有關(guān)均衡配置城鄉(xiāng)師資力量的政策，從農(nóng)村教師補(bǔ)貼到職稱評聘、骨干教師評選等，北侖有關(guān)促進(jìn)區(qū)域師資均衡發(fā)展的政策互相呼應(yīng)，構(gòu)成整體，形成合力。

新《義務(wù)教育法》規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件?！北眮鲈谡哕泴嵙ι下鋵嵔逃嚼砟?、促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，取得了快速、高效的驕人成績，逐漸探索出具有北侖特色的基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展之路，被稱為“北侖現(xiàn)象”。它以區(qū)域基礎(chǔ)教育高位均衡發(fā)展為底色，從教育理念、硬件建設(shè)、政策制度以及教育教學(xué)等諸多方面全方位、立體式地展示了北侖基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的風(fēng)貌與特色。