論高校學生管理法治化

高　寧　崔　琴

[摘 要]隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的變化，高校學生管理應在社會轉(zhuǎn)型的宏觀背景下進行相應的轉(zhuǎn)型與變革。高校應當在自主權范圍內(nèi)，主動探索適合本校環(huán)境、符合法治精神的學生管理法治化進程。通過對我國高校學生管理法治化的理論審視和現(xiàn)狀分析，對高校學生管理法治化從理論和實踐的層面進行梳理和探索。

[關鍵詞]高校學生管理；法治化

[中圖分類號]G647[文獻標識碼]Ａ[文章編號]1672-0717（2008）01-0038-04

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制和與之相應的高等教育體制改革的深入發(fā)展，高等教育領域內(nèi)社會關系發(fā)生了變化和重組，中國高等教育管理和辦學出現(xiàn)了前所未有的新局面，在這種宏觀背景下，高校學生的思想觀念、價值取向發(fā)生重大變化，但高校學生管理模式卻日顯單一、僵化，面臨著諸多嚴峻的問題和挑戰(zhàn)。與此相應，高校學生管理應當適應發(fā)展的需要，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理觀念，突破制度框架，以依法治校、以人為本的理念加以改革和引導，進一步實現(xiàn)高校學生管理法治化。

一、對高校學生管理法治化的理論審視高校學生管理法治化是重大的社會現(xiàn)實問題和教育問題，研究高校學生管

理法治化問題，必須全面、準確地對其進行理論審視，這是厘清當前高校學生管理法律關系的必要前提。目前我國的高等教育管理基本上是集中統(tǒng)一的管理體制，即中央和地方政府直接辦學和管理的體制，政府對高校一直采取以行政命令為主的高度集中的管理方式。在這種情況下，隨著政府與高校關系的調(diào)整、高校辦學自主權的增大，高校與學生雙方主體的地位以及法律關系的內(nèi)容也在逐步發(fā)生變化。

1．高校學生管理的職能定位

作為高等教育管理不可或缺的組成部分，高校學生管理屬于公共管理，然而長期以來，為完成管理任務,實現(xiàn)管理目標，高校學生管理工作通常采用簡單的行政命令和行政管理方式。

為適應社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設的需要，現(xiàn)代高校的根本任務是培養(yǎng)高素質(zhì)的創(chuàng)新人才，這就要求學生管理工作必須樹立以人為本的管理觀念，由管理向服務轉(zhuǎn)變，由命令向指導變革；在堅持制度管理的同時,要多與學生進行情感交流并施以人格影響力，要以培養(yǎng)大學生健康成才為主線開展管理工作，要本著管理就是服務，變強迫命令為指導的思想開展工作；要把為學生服務和對學生教育結(jié)合起來，將教育融入服務之中。

同時，按照“行政是公共事物的管理”的定義理解，高校學生管理屬于教育行政范疇。教育行政的發(fā)展趨勢是二者趨于融合，以服務行政為主，這是政府教育行政向公共管理發(fā)展的典型表現(xiàn)。^[1]教育行政向公共管理領域的擴展不僅使教育行政的客體得以擴大，而且管理過程也從過去傾向于靜態(tài)轉(zhuǎn)向動靜結(jié)合，即不僅關注政策法規(guī)的制定，還關注其執(zhí)行和評估，并從多學科角度探討公共管理問題。就此而言，教育管理的發(fā)展趨勢同樣賦予了高校學生管理以公共管理的意義。

2．高校學生管理法治化內(nèi)涵

學生管理服務職能體現(xiàn)的是對學生權利的尊重，對學生多樣性發(fā)展的關注，對民主社會公民教育的重視，對學生選擇權、參與權的重視。從深層意義上而言，學生管理的服務職能揭示的是教育的自由、民主價值乃至市場經(jīng)濟、法治社會的基本價值觀，研究高校學生管理法治化需要通過探尋法治來揭示其內(nèi)涵。

高校學生管理法治化是指遵循法治原則，實現(xiàn)學生管理理念從義務本位向權利本位轉(zhuǎn)變，學生管理目標從效率穩(wěn)定向效益創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，學生管理依據(jù)從“管理法”向“控權法”轉(zhuǎn)變。學生管理職能從管理向服務轉(zhuǎn)變的過程，是法治思想與實踐在高等教育領域的體現(xiàn)。在此過程中，通過高校的法治精神、規(guī)則和行為方式，體現(xiàn)高校制度文明。高校學生管理法治化的重要意義在于，高校法治是高校自治的根本促進和保障，是高校更好地服務社會、生產(chǎn)知識和培養(yǎng)具有法治素養(yǎng)的公民的體現(xiàn)。

二、我國高校學生管理法治現(xiàn)狀分析

長期以來，高校與學生的關系是被服從與服從的關系，校園規(guī)則是義務本位的“管理法”，學生處于承擔義務的從屬地位。近年來，盡管諸多高校對學生管理規(guī)則進行全面修訂，正在積極向依法治校努力，但是總體而言，與法治社會要求的學生管理還有一定距離，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．學生管理義務本位觀

高校所履行的國家教育權力源自公民為實現(xiàn)受教育權而做出的權利讓渡，高校學生管理義務設定應當以保障學生受教育權為前提，同時為了防止高校代表的國家教育權的侵犯，需要對學生管理的主體、權限、依據(jù)、程序做出規(guī)定，否則依據(jù)“法無規(guī)定即禁止”原理，學生管理行為屬違法行為?；诰S護學生管理的便利性，不少高校通常在制定規(guī)章制度時，過多設置義務性條款，較少思考和挖掘義務性條款所對應的權利性條款，這種義務本位的規(guī)則體系將會嚴重影響規(guī)則的約束力與執(zhí)行力。在法治進程中，面對學生權利提出的新挑戰(zhàn)，高校學生管理必須確立權利本位觀，真正保障學生權利，從而賦予學生管理以新的價值內(nèi)涵。

2．學生管理行為合法性、合理性危機

學生管理行為合法性指學生管理應當依法行政，應當符合憲法、法律的要求，不與之相抵觸。學生管理行為合理性是指學生管理應當符合理性的要求，客觀公正、平等、善意、誠信、負責地做出學生管理行為。學生管理行為合法性合理性是“良法之治”的內(nèi)在要求，體現(xiàn)學生管理實質(zhì)正義和形式正義的統(tǒng)一。學生管理內(nèi)容主要涉及學籍、生活管理、社團管理三方面^[2]，學校管理部門的職權、職責需要學校章程對內(nèi)部管理體制和內(nèi)設機構(gòu)做出明確規(guī)定，這是學生管理主體合法、權限合法的前提，否則學生管理職能部門就有可能越權或濫用權力。高校內(nèi)部管理機構(gòu)的職權，往往由經(jīng)學校批準的內(nèi)設機構(gòu)職責范圍所規(guī)定，并不嚴格規(guī)定在學校的章程中，當學生管理行為主體合法性、權限合法性缺失的時候，權力濫用的本質(zhì)無法保障學生管理行為的合理性。

3．學生管理秩序失范

學生管理秩序失范存在多方面原因。首先是規(guī)則不健全，規(guī)則存在合法性、合理性危機。目前，學生管理規(guī)則表現(xiàn)的權利義務失衡、空泛性、時滯性特點，使學生對規(guī)則的認知形成了“罰” 的觀念。學生管理秩序失范使校規(guī)嚴肅性、權威性受到影響，這極不利于法律秩序形成。其次，學生管理法制不統(tǒng)一，執(zhí)行不嚴格。為增加教育管理工作的針對性、有效性、規(guī)范性，必須認真貫徹各項規(guī)范性法律文件，它對于深化教育管理功效起著不可或缺的作用。但高校學生管理主體在貫徹制定文件的時候，容易忽視或淡化法律文件本身的內(nèi)在功能，更不會去研究它的制定宗旨和精神。因此，要確保高校學生管理法治秩序形成的基礎，就應當促進權利義務平衡，使規(guī)則現(xiàn)實、明確、可行并能得以普遍適用。

4．學生自治組織行政化

學生自治組織的宗旨是代表學生利益，但事實上它在與學生管理部門溝通方面尚不能真正代表學生利益，僅發(fā)揮著上傳下達的作用。高校法治強調(diào)學生自治組織是學校和學生的調(diào)節(jié)器、平衡器，是糾紛調(diào)處、建設性解決校園沖突的中轉(zhuǎn)站。學生管理規(guī)則的合法性、合理性要求，通過學生自治組織引入學生參與機制，使校園規(guī)則能夠反映學生的權利訴求。在所發(fā)生的高校糾紛中，無論是在權利爭議發(fā)生之前，還是在權利爭議發(fā)生之后，無一表現(xiàn)了學生自治組織在維護學生權益方面的努力。另外，從宏觀環(huán)境講，高校學生自治組織也是自上而下政府主導的社會自治組織。隨著高校法治的深入，校方制定校規(guī)，做出涉及學生權益重大決定時，學生自治組織的作用將不斷加大，責任加深，對其成員民主能力的要求也將愈高。因此，在高校學生管理引入正當程序的過程中，高校學生自治組織必須回到為高校學生服務的宗旨上來，協(xié)助高校學生管理職能部門促進高校學生管理法治化的進程。

三、高校學生管理法治化思路

高校學生管理法治化是我國法治進程中的領域之一，它的實現(xiàn)離不開我國法治發(fā)展的背景，同時它又不應當亦步亦趨地跟隨我國法治發(fā)展的進程，需要從校園開始適度超前發(fā)展。^[3]我國教育法治發(fā)展狀況是學生管理法治的基礎，高校應當在自主權范圍內(nèi)，主動探索適合本校環(huán)境、符合法治精神的發(fā)展之路。

1．高校學生管理法治化原則

實現(xiàn)學生管理法治化是權利本位觀念支配的“控權法”規(guī)則及其適用與信仰的統(tǒng)一。高校學生管理法治化原則是體現(xiàn)法治精神、法治理念的學生管理需要遵循的基本準則，包括權利保障原則、正當程序原則。學生管理行為以保障學生合法權利為宗旨，貫穿于學生在校學習生活的全過程，體現(xiàn)在學生管理行為的主體、權限、依據(jù)、程序合法性等四個方面，其核心是學生受教育權與國家教育權的合理有效配置。同時，正當程序是法治理念的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)實體正義和程序正義的統(tǒng)一，公正客觀地解決校生問題爭議，給各方以主張權利的機會，特別是處于弱勢地位的學生，需要擴大對受教育權的保障。法律救濟是學生權利救濟的最重要手段，也是體現(xiàn)教育法治程度的標準。然而，僅有權利救濟程序還不夠，為了確保正當程序，需要引入?yún)⑴c原則、透明公開原則、回避制度等，需要關注制定程序的過程。因此，正當程序原則是高校學生管理抽象行政行為和具體行政行為都應當遵循的原則。

2．建立宏觀教育法治環(huán)境

高校學生管理不僅受自身校規(guī)的規(guī)范，而且也深受高校所處法治環(huán)境的制約，特別是我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，無論是法律文化、法律規(guī)則、法律實施，還是教育法律秩序都在重構(gòu)、完善之中，因此，高校學生管理法治秩序的建構(gòu)孕育于我國宏觀教育法治環(huán)境之中。

首先，行政程序法的重要性突顯。我國應當通過立法確立法律保留原則，將涉及學生受教育權的規(guī)定確立為法律保留范圍，特別是在當前針對學生紀律處分中的勒令退學和開除學籍兩項應當由法律保留，使受教育權保護更具權威性，減少隨意性和不統(tǒng)一性，促進教育法制的統(tǒng)一和普遍適用。其次，憲法、法律明確授權立法的范圍、目的和內(nèi)容。學生管理行政權的行使在涉及學生權利時都需要具備法律基礎，授權制定教育法規(guī)、規(guī)章、校規(guī)，應當由憲法、法律明確規(guī)定授權范圍、目的和內(nèi)容。再次，確立信賴保護原則。高校學生管理基于信賴保護原則，應當讓學生相信學生管理是理性管理，學生管理決定的過程是理性推理過程，由此產(chǎn)生普遍一致的學生管理行為。

3．高校學生管理法治實踐

為實現(xiàn)自由、民主、理性的高校法治秩序，高校需要按照法治精神實施參與式管理。法治要求法律至上，高校學生管理實踐也并非簡單地意味著校規(guī)制定，而要從規(guī)則、行為、文化等多方面考察高校學生管理是否體現(xiàn)法治的訴求，具體而言，表現(xiàn)在參與式管理、依據(jù)制定、正當程序與權利救濟三個方面。

(1)參與式管理。20世紀60年代在美國確立起來的參與式管理，目的在于最大程度地滿足員工的社會需要和工作的技術要求^[4]。其宗旨是通過民主參與，通過群眾的決策性參與和專家的輔助作用，使群眾公平地擁有發(fā)展的選擇權、參與的決策權和受益權。參與式管理是世界教育改革的的重要趨勢，是學校成功的關鍵。對于高校而言，學校自治范圍更大，學生參與共同決策的領域也更廣。長期以來，義務主導的學生管理模式一定程度上使學生存在抵觸心理，而權力轉(zhuǎn)移后進行的參與式管理可以使學校政策和校規(guī)得到有效施行。

(2)學生管理依據(jù)的制定。學生管理依據(jù)是考察學生管理行為合法性、合理性的標準，是確定行為的主體、權限、程序、內(nèi)容合法的尺度，也是規(guī)范學生管理權行使的尺度。此外，學生管理依據(jù)是學校代表的國家教育權、學校主張的社會教育權與個人教育權的合理有效的配置，應當體現(xiàn)實體正義與程序正義的統(tǒng)一，不但要規(guī)定學生的權利，還要重視權利的保障。為確保學生管理規(guī)范符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章的要求，不與之相抵觸，需要對其進行審查，審查內(nèi)容涵蓋學校章程和學校其他規(guī)章制度。關于校規(guī)合法性審查的主體、權限、范圍、程序并無法律明文規(guī)定，按照學校“章程自治法說”的理解，章程是國家賦予學校自治的立法權，學校章程作為學校自治性規(guī)范，主要解決學校產(chǎn)生、運行中的內(nèi)部問題。

(3)正當程序與學生權利救濟。我國具有重實體輕程序的法律傳統(tǒng)，體現(xiàn)在校規(guī)制定上亦是如此。對學生權利救濟主要運用正當程序加以保障。美國程序法學派認為，“把程序法律化，就是法律”^[5]。正當程序包含實質(zhì)性和程序性兩方面。實質(zhì)性正當程序回答公平正義問題，要求內(nèi)部學生管理規(guī)則明確具體、合法合理，學生能夠預計到高校學生管理行為應當作出理性的結(jié)論，并能夠得到學生管理行為書面結(jié)果。如果有學生紀律準則，其中包括某些行為的程序及對其的處罰，而沒有向?qū)W生解釋這些準則,在這種情況下,對違反準則的學生做出處罰是不合理的。標準應該事先清晰告知高校學生，這樣才能讓其明白其行為是否符合標準。由此，制定詳細的“程序法”是高校學生權益的保障，也是高校學生管理的有效理性選擇。

四、結(jié) 語

隨著法治理念的普及和個人權利意識的增強，傳統(tǒng)高校學生管理工作正經(jīng)歷適應法治進程的深刻變革，在高校學生管理中，規(guī)則不僅規(guī)范高校中關系各方的行為，而且保障權利平等的實現(xiàn)。高校學生管理法治化不僅是一套縝密的規(guī)則，更是法治理念和精神的內(nèi)涵詮釋，這是“法律與立法二元觀”^[6]的體現(xiàn)，它需要學校共同體具備法治的觀念，包括對學生權利的尊重，對多樣性的寬容，對自由民主的信仰，對法律的忠誠?；诖耍瑢W校共同體將產(chǎn)生對學校發(fā)展目標、規(guī)章制度的認同與信守，維護開放、民主、寬容、理性的高校秩序，從而在真正意義上推進高校學生管理法治化。

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(責任編輯 黃建新)

Administer College Students by Law

GAO Ning，Cui Qin

(Humanity Academy, Hunan University of Radio and TV, Changsha, Hunan 410004, China)Abstract:With the development of market economy and the change of social structure, the administration of college student should change and transform correspondingly. This paper goes over and analyzes the current situation of administer-student-by-law and probes the administer-student-by-law in the aspects of theory and practice.

Key words:administration of college student; administer-by-law