云南省生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)狀及法律制度分析

謝秋凌

摘要：云南省的生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀不容樂觀，造成這一困境的原因是多方面的，地方立法的不足也是原因之一。我省現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護立法的缺陷主要表現(xiàn)在價值理念、立法體系、環(huán)境政策和執(zhí)行機制幾個方面。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境；地方立法；法律制度

中圖分類號：DF468文獻標識碼：A

生態(tài)環(huán)境是指由生物群落及非生物自然因素組成的各種生態(tài)系統(tǒng)所構成的整體，主要或完全由自然因素形成，并間接地、潛在地、長遠地對人類的生存和發(fā)展產生影響。生態(tài)環(huán)境的破壞，最終會導致人類生活環(huán)境的惡化。因而，保護生態(tài)環(huán)境也就是保護人類生存的基礎和條件。為了維持生態(tài)平衡、改善自然環(huán)境，我省作出了很大努力，但目前我省的生態(tài)環(huán)境狀況仍不容樂觀，造成我省生態(tài)環(huán)境破壞的主要原因有自然原因、經濟原因、人文社會原因和法律制度的原因等。本文主要對云南省現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護法律制度進行分析，以期能為云南省生態(tài)環(huán)境保護法律制度的完善拋磚引玉。

一、云南省生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)狀

環(huán)境問題自古就有，是隨著社會生產力的發(fā)展而產生、發(fā)展的。因環(huán)境問題產生的原因不同，可將環(huán)境問題分為第一環(huán)境問題和第二環(huán)境問題。第一環(huán)境問題是因自然界自身變化而造成的環(huán)境污染和環(huán)境破壞，如火山爆發(fā)、地震、洪水等，人們通常將其稱為自然災害。這類環(huán)境問題是人類無法控制的，其危害后果也難以為人們所估量，人類主要是通過采取預防措施，減少或避免危害后果的發(fā)生。第二環(huán)境問題是因人類的生產和生活活動違背自然規(guī)律，不恰當?shù)亻_發(fā)利用環(huán)境所造成的環(huán)境污染和環(huán)境破壞。這類環(huán)境問題主要是由于人類活動引起的，因而可以通過對人類活動的調整而減少或避免其發(fā)生，同時還可以采取有效手段加以治理。由于人類活動的量大面廣，對環(huán)境的影響無時不在，無處不在，因而這類環(huán)境問題發(fā)生的數(shù)量更多、影響范圍更大。正如著名生態(tài)學家E·P·Odum在《生態(tài)學原理》一書中指出：“為了滿足自己的直接需要，人類比任何其他生物更多地企圖改變物理環(huán)境；但是在改變環(huán)境的過程中，人類對自己生存所必需的生物成員的破壞性，甚至毀滅性影響也越來越增加?！蹦壳?，我省生態(tài)環(huán)境保護所面臨的困境主要有以下幾個方面：

(一)森林、草地生態(tài)功能衰退、水土流失嚴重

據(jù)《2006云南省環(huán)境狀況公報》統(tǒng)計，我省現(xiàn)有林地面積1，501.5萬公頃，森林覆蓋率為49.91％(含灌木林)。但我省森林面積增加主要是人工林和中幼林面積的增加，作為保護生態(tài)環(huán)境最為重要的天然林及生態(tài)效益較為明顯的成熟林仍在不斷減少，森林資源總體質量仍呈下降趨勢，森林的生態(tài)功能嚴重退化。全省天然草原面積2.29億畝(可利用面積1.78億畝)，建植人工草地777萬畝，退耕還草425萬畝，目前我省局部地區(qū)草原生態(tài)環(huán)境有所改善，但就整體來講，草原石漠化、退化現(xiàn)象日趨嚴重，草原生態(tài)惡化的現(xiàn)狀和趨勢還沒有得到有效遏制。由于林草植被遭受破壞，云南省已成為全國水土流失最嚴重的省份之一，水土流失面積達14.13萬kin2，占全省國土面積的36.9％。全省年土壤侵蝕總量5.1億噸，平均侵蝕畝數(shù)1340噸／平方公里/年，年均侵蝕深1毫米。

(二)生物多樣性面臨危機

生物多樣性是生物及其環(huán)境形成的生物復合體以及與此相關的各種生態(tài)過程的總和。它包括數(shù)以萬計的動物、植物、微生物以及它們所擁有的基因，它們與生活環(huán)境形成的復雜的生態(tài)系統(tǒng)。云南由于特殊的地理位置和得天獨厚的氣候條件，成為我國生物多樣性最豐富的省份。但由于人口的增加、資源的濫用和環(huán)境的急劇變化，我省的生物多樣性面臨著它們自身演化和人為干擾的雙重壓力，正迅速下降或滅絕。據(jù)統(tǒng)計，云南的399種魚類中，大概有1／3的種類日趨減少或瀕臨絕跡；約有88種脊椎動物瀕危，占全省脊椎動物總數(shù)的10.8％，高于國家7.7％的比例；生存受到威脅的高等植物至少有500種。

(三)高原湖泊污染嚴重

云南為我國內陸多山省份，高原湖泊因其具有調節(jié)水量、提供工農業(yè)及生活用水、養(yǎng)殖水產品、調節(jié)氣候、蓄力發(fā)電、美化環(huán)境等優(yōu)點而成為我省極為寶貴的自然資源，在我省的社會經濟發(fā)展中發(fā)揮了重要的支撐作用。由于近年來湖區(qū)工農業(yè)生產的迅速發(fā)展，人口的高速增長，加上長期以來對湖泊資源的不合理開發(fā)利用，引起湖泊水位下降、湖面減小、水體污染嚴重、生物資源銳減等一系列生態(tài)環(huán)境問題。據(jù)《2006云南省環(huán)境狀況公報》顯示，滇池、星云湖、杞麓湖、異龍湖水質為劣V類，洱海為III類，程海、楊宗海為II類，撫仙湖和瀘沽湖為I類。伴隨著水體的日益污染，湖泊富營養(yǎng)化進程加快。除滇池為重度富營養(yǎng)，撫仙湖為貧營養(yǎng)外，其他的七大湖泊均為中度營養(yǎng)。富營養(yǎng)化在一定程度上破壞了湖泊系統(tǒng)中各因子的原生作用，改變了系統(tǒng)的機構功能，湖泊的生態(tài)調節(jié)機制喪失。

(四)礦業(yè)污染日趨嚴重

云南省礦產資源十分豐富，名列全國前矛，現(xiàn)探明有110多個品種。但在礦產資源開發(fā)過程中存在嚴重的資源浪費和環(huán)境污染問題。一方面是在生產加工過程中，礦物資源消耗過大，綜合開發(fā)、綜合利用水平低，礦產資源的總利用率低。云南省礦藏又多共生礦，而在開采中，大多又是單一開采，由于開采利用率低，因而未被利用的那部分以及其它伴生礦均被作為“廢物”排入環(huán)境。另一方面，掠奪式的開采方式造成礦產資源極度浪費并使生態(tài)環(huán)境受到嚴重破壞，特別是近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦小礦及個體礦設備陳舊，工藝落后，更是亂采濫挖，“采富棄貧”，破壞資源、污染環(huán)境的情況更為突出。云南省礦山固體廢棄物歷年累計產生量35，564.8萬噸，其中廢石16，515.5萬噸，尾礦19，049.3萬噸。固體廢棄物既占用了大量土地，又污染環(huán)境。

(五)工業(yè)污染物排放量增長加快

隨著我省工業(yè)發(fā)展的加快，工業(yè)污染物的排放量也顯著增長。據(jù)《2006云南省環(huán)境狀況公報》顯示，全省工業(yè)廢氣排放總量6，646.08億標立方米，廢氣污染物排放量為：二氧化硫55.1萬噸(其中，工業(yè)二氧化硫45.62萬噸，占排放總量的82.9％)；煙塵21.73萬噸(其中，工業(yè)煙塵15.95萬噸，占排放總量的73.4％)；工業(yè)粉塵14.78萬噸。與上年相比，工業(yè)廢氣排放量增長22.1％；二氧化硫增長5.56％。全省工業(yè)固體廢物產生量5，972.37萬噸，比上年增長了28.1％，其中：危險廢物產生量57.31萬噸，比上年增長了88.5％。工業(yè)固體廢物排放量99.56萬噸，比上年增長了40.9％，其中：危險廢物排放量0.45噸，比上年增長了80％。工業(yè)污染物排放量的增加會破壞生態(tài)環(huán)境、影響生態(tài)平衡。

二、云南省生態(tài)環(huán)境保護立法的簡況

生態(tài)環(huán)境保護是一個地域性很強的問題，由于中國地域遼闊，各地自然條件和生態(tài)環(huán)境存在巨大差

距，因而各地應在堅持全國法制統(tǒng)一的前提下，根據(jù)本地具體生態(tài)環(huán)境情況，有針對性地對本地突出的生態(tài)環(huán)境問題規(guī)定具體的防范和治理措施，從而有效保障生態(tài)環(huán)境與經濟建設走可持續(xù)發(fā)展的道路。根據(jù)憲法和地方組織法賦予的地方立法權以及全國人大常委會的授權，云南省制定了大量地方性生態(tài)環(huán)境與自然資源保護法規(guī)。

根據(jù)我國地方立法的理論和實踐，地方立法可以分為三種形式：執(zhí)行性立法、特色性立法和試驗性立法。環(huán)境問題因受社會條件和自然條件的影響很大，因而具有很強的地方差異性，憲法中有關環(huán)境保護的規(guī)定，以及環(huán)境保護法律和法規(guī)作為全國性的立法，是從全國整體環(huán)境狀況出發(fā)，對在生態(tài)環(huán)境保護和資源利用過程中的關系進行調整，不可能反映各地生態(tài)環(huán)境問題的所有特點，而只能就全國范圍內具有共性的問題作一些較原則的規(guī)定。為了使這些規(guī)定得以執(zhí)行，必須通過地方立法制定實施細則，這些立法就是執(zhí)行性立法?！对颇鲜…h(huán)境保護條例》、《云南省地質環(huán)境保護條例》、《云南省礦產資源管理條例》、《云南省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理實施辦法》、《云南省陸生野生動物保護條例》、《云南省森林條例》、《云南省清潔生產促進條例》等均屬于執(zhí)行性地方立法。特色性立法是指在國家環(huán)境法律、法規(guī)未作規(guī)定的情況下，根據(jù)憲法和法律的基本原則和價值取向，針對本行政區(qū)域較獨特的環(huán)境問題，制定地方性環(huán)境法規(guī)的立法活動。我國幅員遼闊、地形復雜、氣候多樣，各地區(qū)生態(tài)環(huán)境的差異性十分明顯，為了彌補國家立法在某些方面的不足，及時解決地方生態(tài)環(huán)境問題而制定具有地方特色的創(chuàng)新性立法非常重要。針對我省九大高原湖泊的污染問題，我省采用了“一湖一法”的特色性立法，分別制定了《云南省撫仙湖管理條例》、《云南省杞麓湖管理條例》、《云南省星云湖管理條例》、《云南省陽宗海保護條例》、《云南省滇池保護條例》、《洱海保護條例》等地方性法規(guī)。試驗性立法是國家正在醞釀立法，但要一個調查、研究、論證過程，本地區(qū)迫切需要，并且條件已成熟到可以進行立法試驗，則該地區(qū)可以先行立法。對于全國來說，法律尚不具備對于一些環(huán)境資源保護中的社會關系進行調整的客觀條件，但從某一地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的工作實踐看，已積累有成功經驗和行之有效的政策措施，地方立法機關可以抓住時機，以地方性法規(guī)的形式固定下來，使之具有法律效力，經過一段時間的實踐完善后，可為全國立法提供經驗、創(chuàng)造條件。目前云南省尚未進行試驗性立法，但一直積極參與全國性立法的前期準備、調研工作，例如：對全國人大環(huán)資委擬訂的《中華人民共和國自然保護地法(草案)》，云南省人大常委會召開多次座談會，根據(jù)我省自然保護區(qū)立項、建設和管理經驗，提出了書面意見；在全國人大環(huán)資委組織起草《循環(huán)經濟法》工作中，云南省人大常委會主動進行調研，結合我省實際提出建議，參加了全國人大環(huán)資委舉辦的各次立法研討座談會。

三、云南省生態(tài)環(huán)境保護法律制度的缺陷

云南省現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護法律制度對于保證國家環(huán)境法律的實施，加強地方環(huán)境執(zhí)法，改善云南生態(tài)環(huán)境狀況和提高自然資源的使用效率，發(fā)揮了重要作用，但由于種種原因，也存在不盡如人意的地方，生態(tài)環(huán)境保護對地方立法的需要與現(xiàn)狀仍差距甚遠。具體表現(xiàn)在以下一些方面：

(一)生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)體現(xiàn)了對“人類中心主義”的固守

人類中心主義把人看成凌駕于自然之上的主宰者，認為人類可以無限制地改造和開發(fā)大自然，否定人類對自然規(guī)律的尊重義務。“人類中心、主義的思想自形成以來，使人從神學的桎梏中解放出來，還人以本來的尊嚴和價值，促進了人類的理性、科學技術的發(fā)展。但人類中心主義使人類的頭腦越來越膨脹，造成環(huán)境和生態(tài)的危機，使人與環(huán)境的關系日益惡化”。在傳統(tǒng)的人類中心主義環(huán)境倫理觀的影響下，環(huán)境立法的目的是以人類為中心的，在立法上反映出“經濟優(yōu)先”、“人類優(yōu)先”的思想?！对颇鲜…h(huán)境保護條例》第一條規(guī)定：“為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，合理利用和保護各種自然資源，保障人體健康，促進我省環(huán)境保護與國民經濟協(xié)調發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》，結合云南省實際，制定本條例?！睆纳鲜鲆?guī)定不難看出，我省在生態(tài)環(huán)境保護立法目的上采用的是“二元論”，即環(huán)境法不僅應該保護環(huán)境，維護人體健康，還應促進經濟的發(fā)展。二元論是人類對經濟發(fā)展的矛盾心態(tài)在環(huán)境法中的表現(xiàn)。經濟發(fā)展一方面帶來了物質財富的極大增長，另一方面又引發(fā)了生態(tài)環(huán)境危機。限制經濟增長不得人心也很難：執(zhí)行，最明智的做法莫過于將經濟發(fā)展與環(huán)境保護結合起來，這種魚與熊掌兼得的愿望反映在了環(huán)境立法目的上。但執(zhí)法的實際效果卻令人沮喪，一旦環(huán)境利益和經濟利益發(fā)生矛盾，被犧牲的往往是環(huán)境利益，這種選擇無疑是符合我省、乃至我國環(huán)境立法目的的。這樣的立法目的固守的是“人類中心主義”的價值理念。從內容上看，它僅僅體現(xiàn)了環(huán)境與經濟的關系，而沒有體現(xiàn)環(huán)境與資源、環(huán)境與人口以及環(huán)境與社會的關系，法律調整的范圍狹窄，不全面。從時間跨度看，它僅僅以當代人的利益為目標，沒有考慮后代人的利益。在這種價值理念指導下的立法目的以及具體制度都折射出工具價值的狹隘和短視，在一定程度上就成了人類破壞環(huán)境和掠奪資源的幫兇。

(二)生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)體系不夠健全

近年來，云南省制定了一系列的生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)，但這些法規(guī)各自的側重點不同，尚未形成健全的生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)體系，存在頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的傾向。云南號稱“資源王國”，是聞名全國的資源大省，各類資源的配套程度非常高，總的資源豐富度高于全國平均水平，各種資源的開發(fā)利用給云南省的經濟建設和發(fā)展帶來了巨大的推動作用。云南經濟建設對環(huán)境資源的高依存度，直接導致了地方立法對資源保護和利用的重視，《云南省礦產資源管理條例》、《云南省珍貴樹種保護條例》、《云南省森林條例》、《云南省陸生野生動物保護條例》、《云南省地熱水資源管理條例》等顯屬此類。另外，由于旅游產業(yè)已經成為我省十分重要的支柱產業(yè)，在拉動全省經濟增長，帶動群眾脫貧致富，擴大對內對外開放等方面發(fā)揮了重要作用。為了保護云南省得天獨厚的旅游資源，我省相繼制定了《云南省風景名勝區(qū)管理條例》、《云南省自然保護區(qū)管理條例》、《云南省撫仙湖管理條例》等特殊區(qū)域環(huán)境保護法規(guī)。從現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)來看，我省尚未制定水污染、大氣污染、固體廢物污染等污染防治法的實施細則，立法存在重自然資源保護輕環(huán)境污染防治的傾向，沒有考慮到自然環(huán)境的有機整體性和各自然要素的相互依存關系，并未把兩者作為有機整體來看。這樣的立法現(xiàn)狀，是不符合客觀事物本身要求的，不利于按照自然客觀規(guī)律和經濟規(guī)律來對環(huán)境資源進行統(tǒng)一的綜合管理，全面統(tǒng)籌規(guī)劃環(huán)境資源的開發(fā)、利用和保護；不利于科學的環(huán)境資源管理體系和制度的建立，無法避免法律上

和管理上的重疊、沖突和不協(xié)調，從而難以實現(xiàn)環(huán)境資源的全面保護和合理利用開發(fā)。

(三)生態(tài)環(huán)境保護主要采用強制性直接管制手段

從國外的生態(tài)環(huán)境保護實踐來看，發(fā)達國家大多走了一條“先污染、后治理”的路子，自20世紀初到20世紀中葉，先后發(fā)生了震驚世界的八大公害事件，引起了全球第一次環(huán)境保護高潮，許多國家，尤其是工業(yè)化國家開始介入生態(tài)環(huán)境事務，對于污染和破壞生態(tài)環(huán)境的行為進行限制和管理。從命令控制發(fā)展到引入市場機制，西方國家的生態(tài)環(huán)境保護較重視兩種手段的配合使用。就目前我省的情況而言，在生態(tài)環(huán)境保護中雖然引入了一些市場機制，也規(guī)定了公眾的參與程序，但就整體而言，政府全面介入、強制性直接管制手段仍是主導?！对颇鲜￡懮吧鷦游锉Ｗo條例》第四條規(guī)定：“各級人民政府應加強對野生動物資源的管理，執(zhí)行加強資源保護、積極馴養(yǎng)繁殖、合理開發(fā)利用的方針，制定保護、發(fā)展和合理開發(fā)利用野生動物資源的規(guī)劃和措施?！薄对颇鲜〉V產資源管理條例》第四條規(guī)定：“勘查、開采礦產資源，必須依法申請登記，領取勘查許可證、采礦許可證，取得探礦權、采礦權。”《云南省排放污染物許可證管理辦法(試行)》第四條規(guī)定：“排污單位排放污染物不得超過國家和地方規(guī)定的污染物排放標準和排放污染物總量控制指標。排污單位應當依法向環(huán)保部門進行排污申報登記或排污變更申報登記，并按照本辦法的規(guī)定申請領取排污許可證?！敝苯庸苤朴衅浜侠硇?，但是由于行政執(zhí)法成本的居高不下、環(huán)境資源的公共物品屬性以及經濟活動的外部性等原因的客觀存在，通過市場機制更有效、更低成本地控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞，充分利用兼?zhèn)浞尚Я驼{控經濟功能的手段加強環(huán)境保護，已成為當前環(huán)保政策選擇中的重要議題。

(四)生態(tài)環(huán)境保護立法中設置的執(zhí)行機制不夠合理

目前在云南省生態(tài)環(huán)境保護立法中，部門立法、利益分割的問題仍然存在，統(tǒng)管部門和分管部門關系不夠明確，呈多頭管理局面。例如：在水資源管理保護方面，《云南省實施<中華人民共和國水法>辦法》第八條規(guī)定：“全省對水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結合的制度。省水利水電廳是省人民政府的水行政主管部門，負責全省水資源的統(tǒng)一管理工作。地、州、市、縣水利(水利電力)局是同級人民政府(行政公署)的水行政主管部門，負責本行政區(qū)域內水資源的統(tǒng)一管理工作?？h以上各級人民政府的其他有關部門協(xié)同同級水行政主管部門負責本部門職責范圍內的水資源管理工作。環(huán)境保護行政主管部門負責對水污染防治實施監(jiān)督管理；地質礦產主管部門參與水資源的調查、評價和規(guī)劃，進行地下水資源的勘察管理和地下水監(jiān)測、統(tǒng)計、分析及開發(fā)利用的監(jiān)督管理；城市建設主管部門歸口管理城市節(jié)約用水、城市規(guī)劃區(qū)地下水的開發(fā)利用和保護?！薄对颇鲜〕鞘泄?jié)約用水管理實施辦法》第四條規(guī)定：“各級城鄉(xiāng)建設行政主管部門，是各級政府主管城市節(jié)約用水工作的管理部門，負責城市的計劃用水、節(jié)約用水工作，可以授權當?shù)毓?jié)約用水管理機構負責計劃用水、節(jié)約用水工作的具體實施。各地城鄉(xiāng)建設行政主管部門應當在制定城市供水發(fā)展規(guī)劃的同時，制定節(jié)約用水發(fā)展規(guī)劃和節(jié)約用水年度計劃，并負責監(jiān)督實施?！薄对颇鲜∷Y源費征收管理暫行辦法》第五條規(guī)定：“水資源費由取水口所在地的縣級水行政主管部門負責征收。地、州、市水行政主管部門主管的湖泊，水資源費由地、州、市水行政主管部門組織征收?！痹谶@種政出多門、多頭領導的機制下，各職能部門職責不清、任務不明、關系不順、相互交叉，在一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護工作的開展。

責任編輯米良