環(huán)境行政主體制度的缺陷及完善

郭敏訥

摘 要：作為環(huán)境行政法律關(guān)系要素之一的環(huán)境行政主體是環(huán)境行政法學(xué)體系中的基石，也是環(huán)境行政法學(xué)的基本問題。縱觀我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境行政主體理論，通過對(duì)環(huán)境行政主體制度缺陷的分析及其原因探究，從而為完善我國(guó)環(huán)境行政主體制度提出一些建議和思考。

關(guān)鍵詞：行政主體；環(huán)境行政主體；原因；制度研究

1 環(huán)境行政主體的制度分析

1.1 環(huán)境行政主體制度缺陷的原因分析

首先，在立法上，行政立法主體眾多，大量的行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件與法律相沖突，而且行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件之間也有抵觸的情形。由于沒有法律專門明確的規(guī)定，環(huán)境行政主體經(jīng)常處于變動(dòng)之中，其所立的規(guī)章制度也是朝立夕改，難以形成一項(xiàng)制度。

其次，在執(zhí)法上，環(huán)境行政執(zhí)法不獨(dú)立。目前，環(huán)境行政實(shí)行以塊為主、條塊結(jié)合的行政體制，在行政執(zhí)法中受地方人為干擾較多，環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)限不清，環(huán)保部門缺乏必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，這就使得執(zhí)法趨利性較為明顯，加大了違法行政的可能。

最后，在其他方面，政府轉(zhuǎn)變職能的過程中執(zhí)法監(jiān)督職能和經(jīng)營(yíng)職能的界限模糊，使環(huán)境行政執(zhí)法難以到位。各環(huán)境行政部門之間以及環(huán)境行政部門內(nèi)部職責(zé)不清，導(dǎo)致互相扯皮，互相推諉，難以協(xié)調(diào)合理形成合力。

2 完善我國(guó)環(huán)境行政主體制度的建議與思考

2.1 環(huán)境行政的制度體系思考

首先，要改變行政主體理論。我國(guó)現(xiàn)行的行政主體理論是導(dǎo)致環(huán)境行政訴訟被告多為“影子被告”的一個(gè)重要原因。這一理論極大地羽化了政府的責(zé)任，不符合行政管理的規(guī)律。為了強(qiáng)化政府的責(zé)任，有必要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的行政主體理論進(jìn)行根本性改變，構(gòu)建新的大行政主體理論。

其次，要改革環(huán)境行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)體制，在明確統(tǒng)一監(jiān)督管理部門和分管部門職責(zé)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確二者的關(guān)系。我們可以規(guī)定環(huán)境行政主管部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，這樣就可以消除環(huán)境行政主管部門在訴訟中代政府受過的情形，使其可以真正依法獨(dú)立行使職權(quán)。

再次，要設(shè)立必要的環(huán)保法制機(jī)構(gòu)，配備環(huán)境法制工作專業(yè)人才。要充分發(fā)揮法制工作機(jī)構(gòu)的參謀和助手作用。

2.2 環(huán)境行政主體制度的原則思考

(1)環(huán)境行政主體的立法思考。

國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)以職能的科學(xué)配置為基礎(chǔ)，做到職能明確、分工合理、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，在設(shè)立環(huán)境機(jī)構(gòu)的立法上我們應(yīng)遵循下列原則：

①必要性原則 設(shè)置和變更行政主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的深度和廣度的需要設(shè)立。國(guó)家應(yīng)當(dāng)保證只是在必要時(shí)才設(shè)立組織進(jìn)行管理。

②可達(dá)目的原則 指建立環(huán)境行政機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有達(dá)到環(huán)境保護(hù)目的的可能性。如果設(shè)立的環(huán)境機(jī)構(gòu)及其配置的職權(quán)根本無法達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的，那么這樣的設(shè)置是不可取的。

③效率原則 環(huán)境行政組織的設(shè)立應(yīng)當(dāng)在滿足前述原則的基礎(chǔ)上盡可能保證行政效率的最大化。如果地方保護(hù)能被有效控制，由本地方環(huán)境行政組織管理地方環(huán)境事務(wù)將會(huì)更加方便和節(jié)約成本。

(2)環(huán)境行政主體的執(zhí)法思考。

首先，應(yīng)致力于嚴(yán)格執(zhí)法，依法行政。作為環(huán)境行政主體的延伸，環(huán)境執(zhí)法工作人員應(yīng)切實(shí)增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”：一是環(huán)保基本國(guó)策意識(shí)。二是嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政意識(shí)。三是執(zhí)法責(zé)任意識(shí)。四是服務(wù)意識(shí)。

其次，要強(qiáng)化環(huán)境行政主體的執(zhí)法權(quán)力，提高環(huán)保行政部門的執(zhí)法能力。其一，賦予環(huán)保部門查封、凍結(jié)、扣押等必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，使環(huán)保執(zhí)法真正地硬起來。其二，賦予環(huán)保部門限期治理決定權(quán)。

再次，對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法者加強(qiáng)思想教育，提高執(zhí)法者自身的素質(zhì)。并且要把這些思想教育落到實(shí)處，同時(shí)，提高他們的法律意識(shí)和道德修養(yǎng)，增強(qiáng)他們的民主法制意識(shí)。

最后，要建立完善的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。外部監(jiān)督體系是指由黨政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞?shì)浾摍C(jī)關(guān)和群眾等方面構(gòu)成的監(jiān)督體系。而內(nèi)部監(jiān)督是指由行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)自身監(jiān)督制約構(gòu)成的監(jiān)督體系，包括審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)等監(jiān)督。

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