成都“戶(hù)籍改革”第四年

陶衛(wèi)華　杜　娟

2007年6月，成都獲批設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。

其實(shí)，早在3年前，成都戶(hù)籍改革新政的成形出臺(tái)，就來(lái)自于市委“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”發(fā)展的配套改革戰(zhàn)略。當(dāng)年，成都推倒城鄉(xiāng)戶(hù)籍壁壘阻礙農(nóng)村勞動(dòng)力自由流動(dòng)的枷鎖，在全市推行一元化戶(hù)籍管理制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的劃分，統(tǒng)稱(chēng)為“成都市居民”。

現(xiàn)在，到了戶(hù)籍新政實(shí)施的第四個(gè)年頭，成都市委政策研究室副主任梁其洲透露，成都正在醞釀的新思路是，如何把這一政策輻射擴(kuò)大到全體外來(lái)農(nóng)民工，把他們也納入到整個(gè)成都的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略中來(lái)。

成都農(nóng)民的進(jìn)城之路

目前，成都已率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的全覆蓋。此外，以養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障制度也得逐步與城市社保制度接軌。成都市規(guī)定，被征地農(nóng)民都可以辦養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府給予20%左右的補(bǔ)貼。男性到60歲、女性50歲，就可以每月領(lǐng)到近300元的養(yǎng)老金。

這樣的政策極大鼓勵(lì)了農(nóng)民融入城市的熱情。不過(guò)，其中面臨的問(wèn)題也隨之而來(lái)。張有瓊認(rèn)為“政府政策是好，只是壓力確實(shí)也有點(diǎn)大”?，F(xiàn)在她尚處于無(wú)業(yè)狀態(tài)，而丈夫做環(huán)衛(wèi)工人的每月收入580元中，就要拿出400多元來(lái)繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。她感嘆:“未滿(mǎn)40歲的村民要買(mǎi)社保的年限更多，買(mǎi)10年，如果再?zèng)]工作好惱火啊!”

對(duì)此，成都市政府的應(yīng)對(duì)之策是定期搞各種免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)，以充分保證“農(nóng)轉(zhuǎn)居”居民的就業(yè)。就業(yè)率相對(duì)較好的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”試點(diǎn)培風(fēng)小區(qū)居民除了工作收入，多數(shù)還能擁有房屋出租、土地流轉(zhuǎn)收益和村集體資產(chǎn)的分紅，去年人均收入達(dá)到4500元。

當(dāng)然，并不是每一個(gè)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”居民都能達(dá)到這樣的水平，其中的政策因素如能否從被征用的土地中獲得租賃、入股等土地流轉(zhuǎn)收益是影響其收入的關(guān)鍵性因素。

三圣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)模式

三圣鄉(xiāng)模式是成都“城鄉(xiāng)一體化”進(jìn)程中農(nóng)民充分受益的成功樣板。

4年間，這里的農(nóng)民不僅完成了從傳統(tǒng)農(nóng)民到土地經(jīng)營(yíng)者的身份轉(zhuǎn)變，更因其政策優(yōu)惠而成為從土地流轉(zhuǎn)中獲得資產(chǎn)收益的典型代表。

在成都市打造的所有“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合經(jīng)濟(jì)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)”序列里，三圣鄉(xiāng)是離成都最近的一個(gè)：只有7公里，曾經(jīng)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)人多地少、無(wú)產(chǎn)業(yè)特色的貧困地帶?，F(xiàn)在，這個(gè)貧困鄉(xiāng)有了一個(gè)國(guó)家4A級(jí)景區(qū)的魅力名字：“五朵金花”。

三圣鄉(xiāng)幸福村村民熊祥金曾經(jīng)是騎車(chē)進(jìn)城賣(mài)菜的菜農(nóng)，現(xiàn)在的身份是幸福梅林“梅王閣”農(nóng)家小院的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。正值梅花旺季，他的小院每天可以接待400人的“農(nóng)家樂(lè)”游客，一年的經(jīng)營(yíng)收入就能達(dá)到6萬(wàn)元。

不過(guò)，幸福村村民像他這樣自己經(jīng)營(yíng)“農(nóng)家樂(lè)”項(xiàng)目的并不多。這個(gè)村的近50家“農(nóng)家樂(lè)”90%以上由農(nóng)民出租給外來(lái)公司經(jīng)營(yíng)，村民獲得土地出租收益的同時(shí)，可以外出打工掙錢(qián)。

“我們是帶土地的居民?！边@是熊祥金對(duì)自己身份的新定位。和城里人不同的是，他們?cè)趽碛泄べY、經(jīng)營(yíng)收入的同時(shí)，還可以享受到土地租賃、入股的財(cái)產(chǎn)性收益。

他指了指遠(yuǎn)處古色的“風(fēng)景獨(dú)好”農(nóng)家小院，“這個(gè)院子就是由我們幸福村村委會(huì)利用村集體土地修建后轉(zhuǎn)租給外來(lái)商家經(jīng)營(yíng)的，村里全體村民通過(guò)入股方式來(lái)獲得租金收入?！?/p>

這些細(xì)節(jié)展現(xiàn)了三圣鄉(xiāng)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)以爭(zhēng)取最大效益的發(fā)展思路。三圣鄉(xiāng)政府的具體做法是:對(duì)農(nóng)地土地出讓權(quán)的轉(zhuǎn)讓協(xié)議規(guī)定時(shí)間不等，并設(shè)上限(國(guó)家規(guī)定為30年)。使用年限滿(mǎn)期以后，原則上政府對(duì)于甲乙雙方的租賃關(guān)系是農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)給新型的集體經(jīng)濟(jì)組織。再由新型集體經(jīng)濟(jì)組織和市場(chǎng)方再次流轉(zhuǎn)。農(nóng)民流轉(zhuǎn)了土地，但是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并沒(méi)有喪失。農(nóng)民可以把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折算入股，每5年遞增10%?？梢酝ㄟ^(guò)分紅來(lái)取得回報(bào)。

從農(nóng)民到產(chǎn)業(yè)工人

成都的戶(hù)改模式并未造成中心城區(qū)人口過(guò)度集中,歸功于其政策引導(dǎo)。

按照成都市政府的戰(zhàn)略，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中主要分3種類(lèi)型:在5個(gè)中心城區(qū)建設(shè)完全與城市接軌的農(nóng)民新居工程;在郊區(qū)以重點(diǎn)鎮(zhèn)為主推動(dòng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)新型社區(qū)工程構(gòu)成重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)的重要組成部分；在邊遠(yuǎn)丘區(qū)山區(qū)，根據(jù)區(qū)情適度引導(dǎo)農(nóng)民向新型農(nóng)村社區(qū)集中居住。

城中村或近郊農(nóng)村，有地利之便，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”阻力不大。對(duì)于遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”農(nóng)民，如何保障其應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益？

成都進(jìn)行了一種大膽嘗試：通過(guò)土地整理，推動(dòng)農(nóng)村院落拆并和農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)、中心村和聚居點(diǎn)適度、自愿集中。

蒲江縣距成都城區(qū)68公里，一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣。兩年多前，復(fù)興鄉(xiāng)1500多戶(hù)農(nóng)民拆遷搬進(jìn)集中居住小區(qū)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，他們把騰出的萬(wàn)余畝土地租給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司，農(nóng)民直接變成產(chǎn)業(yè)工人，實(shí)行“股權(quán)+紅利+工資”的收入分配方式。目前該鄉(xiāng)獼猴桃生產(chǎn)基地投資已達(dá)1.2億美元。

實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)郊落后地區(qū)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的另一種途徑是建工業(yè)園區(qū)。大邑縣距離成都市區(qū)45公里，規(guī)劃了一個(gè)占地30平方公里的工業(yè)園區(qū)，引進(jìn)了青島雙星等一批著名企業(yè)，解決了失地農(nóng)民的工作和社保問(wèn)題。

據(jù)統(tǒng)計(jì),成都市規(guī)劃建設(shè)600個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)。截至2006年底，已經(jīng)建成農(nóng)民集中居住區(qū)67個(gè)，入住農(nóng)民14.7萬(wàn)人。

成都城鄉(xiāng)居民收入差距從2002年的2.66∶1縮小到2006年的2.61∶1。從2003年到2006年，成都失地農(nóng)民和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，年均增加10.53萬(wàn)人。土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中后，繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，搖身一變成為“農(nóng)業(yè)工人”。

四川省人民政府副秘書(shū)長(zhǎng)楊國(guó)安在“中國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)論壇”上對(duì)成都市的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)思路給予肯定，他認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展商的引入推動(dòng)了農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了成都探索土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，包括土地股份合作、租賃、承包等模式，有利于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

土地?fù)Q“社?！保河写隣?zhēng)論的經(jīng)驗(yàn)

為了形成土地的規(guī)模集中，成都戶(hù)改的一個(gè)核心要點(diǎn)是鼓勵(lì)農(nóng)民放棄土地，向城區(qū)集中。四川省社科院學(xué)術(shù)顧問(wèn)、經(jīng)濟(jì)學(xué)家林凌把這一戰(zhàn)略概括為“三保障、兩放棄”。

“三保障是前提，農(nóng)民進(jìn)城必須保障他的就業(yè)、廉租房，保障他的家屬進(jìn)城，保障他的城市居民可以享受到的社會(huì)保障；兩放棄是條件，農(nóng)民放棄他的農(nóng)村宅基地、農(nóng)村承包地?！?/p>

在實(shí)際操作中，這形成了成都市“土地?fù)Q社?！钡膽?hù)改模式。

應(yīng)該說(shuō)，這一戶(hù)改模式出臺(tái)時(shí)還是考慮到了失地農(nóng)民的利益。成都市公安局戶(hù)籍科民警紀(jì)麗告訴記者：“‘農(nóng)轉(zhuǎn)居后，農(nóng)民們的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體土地的所有權(quán)和補(bǔ)償權(quán)、集體資產(chǎn)的所有權(quán)和分配權(quán)等不發(fā)生變化。農(nóng)民自愿退出原農(nóng)村宅基地進(jìn)入城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)公寓房的，可享受相鄰區(qū)位經(jīng)濟(jì)適用房的優(yōu)惠政策?！?/p>

從積極意義上看，在城鄉(xiāng)差別客觀存在的情況下，“土地?fù)Q社保”雖然可以說(shuō)是權(quán)宜之計(jì)，但畢竟一方面能夠推動(dòng)農(nóng)民積極進(jìn)城，另一方面在保護(hù)農(nóng)村耕地的情況下，能夠促進(jìn)土地集中和合理流轉(zhuǎn)，幫助農(nóng)民真正擁有自己的財(cái)產(chǎn)性收入。

不過(guò)，這一模式也得到不少專(zhuān)家的質(zhì)疑。溫鐵軍教授指出，“土地?fù)Q社?！辈僮鞑缓茫苡锌赡茏兂闪硪粓?chǎng)以“城市化”命名、對(duì)農(nóng)民進(jìn)一步剝奪的方式;同時(shí)社保以土地為條件，本身就是對(duì)農(nóng)民的另一種差別待遇。

溫鐵軍認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村的貧困客觀源于農(nóng)村土地、資本、勞動(dòng)力三要素的流失。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的真正著力點(diǎn)還在于促進(jìn)三要素回流，同時(shí)政府在公共開(kāi)支的公平性上做到城鄉(xiāng)無(wú)差別待遇。

公共服務(wù)均衡化的夢(mèng)想與現(xiàn)實(shí)

2003年以后，中國(guó)政府的社會(huì)政策著力點(diǎn)都在于促進(jìn)公共品的公平性上。這一思路與國(guó)家總體進(jìn)入城市反哺農(nóng)村、公共服務(wù)均衡化的發(fā)展階段相吻合。專(zhuān)家認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)開(kāi)始具備解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基本條件，成都作為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合試驗(yàn)區(qū)”，其大戶(hù)籍改革正順應(yīng)了這一大的趨勢(shì)。

如今，成都市已經(jīng)建了20多個(gè) “農(nóng)轉(zhuǎn)居小區(qū)”。青陽(yáng)區(qū)培風(fēng)小區(qū)作為成都首建的第一個(gè)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”小區(qū)，配備了先進(jìn)的“六站一室一港灣”，即醫(yī)療站、文化站、教育工作站、社保工作站、就業(yè)工作站和警務(wù)室、港灣式交通車(chē)站，使得農(nóng)民在享受公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上甚至超過(guò)城市社區(qū)。

此外，成都市制定了推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展等政策，財(cái)政投入14.5億元，對(duì)農(nóng)村中小學(xué)校進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育硬件均衡配置。

成都市委政策研究室副主任梁其洲強(qiáng)調(diào)：“成都戶(hù)籍改革不單是戶(hù)口意義上的改革，而是一整套完整的制度設(shè)計(jì)，中心是促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化。”

不過(guò)，在中央層面的全面改革未開(kāi)展之前，整套制度體系的搭建仍然受到牽制。

對(duì)此，成都市統(tǒng)籌委副主任秦代虹表示出諸多無(wú)奈:“沒(méi)有征地的農(nóng)民，包括農(nóng)民工要加入城鎮(zhèn)社保，比較困難?！?/p>

“我們現(xiàn)在是對(duì)農(nóng)民有一套保險(xiǎn)支持,農(nóng)民工有一套保險(xiǎn)支持，職工和城市居民有一套保險(xiǎn)支持。這些保障體系我們從制度上可以對(duì)接，但是問(wèn)題是如何從國(guó)家層面上把幾種保障納入一個(gè)財(cái)政支付體系中來(lái)？”

從這個(gè)意義上說(shuō)，地方政府的戶(hù)改依然難以解決最基本的問(wèn)題,中國(guó)社科院教授陸學(xué)藝的看法是“它想徹底也很難完全徹底”,最終需要中央層面的制度推進(jìn)。

（摘自《小康》2008年第2期）