發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之我見(jiàn)

摘要：農(nóng)業(yè)本身是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，加之我國(guó)又是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)、損失程度嚴(yán)重的國(guó)家之一，因此，\"多年致富、一災(zāi)致貧\"的現(xiàn)象就會(huì)時(shí)有發(fā)生。為此，在我國(guó)發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)農(nóng)業(yè)損失，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序、穩(wěn)定農(nóng)民生活具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；政策性農(nóng)業(yè)；政府干預(yù)

1 現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在問(wèn)題分析

1.1農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求不足

1.1.1農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不夠

保險(xiǎn)是一種潛在的需求，只有在提高保險(xiǎn)意識(shí)的情況下才能實(shí)現(xiàn)積極購(gòu)買(mǎi)，否則農(nóng)民是不會(huì)主動(dòng)去購(gòu)買(mǎi)，甚至對(duì)送上門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也置之不理。我國(guó)農(nóng)民文化水平普遍偏低，只注重眼前利益，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，心存僥幸。加之當(dāng)前在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施的過(guò)程中缺乏應(yīng)有的宣傳，未能引起農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的足夠認(rèn)識(shí)。而且長(zhǎng)期以來(lái)在災(zāi)害事故發(fā)生后，政府常常直接撥款、撥物救濟(jì)災(zāi)民，使得農(nóng)民產(chǎn)生了對(duì)政府的依賴(lài)心理，更加影響了農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和保險(xiǎn)意識(shí)的提高，直接抑制了農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。

1.1.2農(nóng)民承擔(dān)不起過(guò)高的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率

高費(fèi)率是彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)所致?lián)p失的必然結(jié)果。據(jù)統(tǒng)計(jì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率最低為2%，最高時(shí)可達(dá)15%-20%，遠(yuǎn)高于企財(cái)險(xiǎn)和家財(cái)險(xiǎn)，這對(duì)不及城鎮(zhèn)居民收入1/3的農(nóng)民而言是難以承受的。

改革開(kāi)發(fā)后我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，但農(nóng)民的總體收入水平還較低，如表1。

農(nóng)民較低的收入與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高費(fèi)率相成了鮮明的對(duì)比，必定會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民買(mǎi)不起保險(xiǎn)的尷尬局面。在農(nóng)民增收問(wèn)題未得到根本改變的情況下，保險(xiǎn)費(fèi)的繳納能力是較低的，勢(shì)必造成農(nóng)民參保的有效需求不足。

1.2農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給數(shù)量和質(zhì)量偏低

1.2.1農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率過(guò)高

自1982年恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度至2004年，全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收人共計(jì)90.98億元，賠款支出共計(jì)70.65億元，平均賠付率達(dá)87.24%，大大高于一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)53.15%的平均水平[3]。就一般險(xiǎn)種來(lái)說(shuō)，賠付率超過(guò)60％，保險(xiǎn)公司就會(huì)發(fā)生經(jīng)營(yíng)性虧損，同時(shí)保險(xiǎn)公司還要承擔(dān)接近保險(xiǎn)費(fèi)收入20%的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用和其他費(fèi)用，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無(wú)利可圖。高賠付率所造成結(jié)果和商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的沖突，限制了保險(xiǎn)公司的供給意愿。

1.2.2農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)技術(shù)要求高

我國(guó)開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的時(shí)間短，經(jīng)驗(yàn)不足，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)技術(shù)不夠成熟。同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定價(jià)要以農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)劃分為前提、以長(zhǎng)期的平均保額損失率為基礎(chǔ)。而我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有形成完整的歷史統(tǒng)計(jì)資料，缺乏擁有專(zhuān)業(yè)技術(shù)的從業(yè)人員隊(duì)伍，使得對(duì)平均保額損失率的估計(jì)不夠準(zhǔn)確，增加了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的不穩(wěn)定。而且經(jīng)營(yíng)技術(shù)要求高限制了險(xiǎn)種的創(chuàng)新能力，雷同產(chǎn)品多，市場(chǎng)細(xì)分不夠，減低了供給水平。

1.3國(guó)家扶持的力度不夠

1.3.1缺乏農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律法規(guī)

我國(guó)2003年修訂的《保險(xiǎn)法》第155條規(guī)定：“國(guó)家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律行政法規(guī)另行規(guī)定”。但是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自1982年恢復(fù)業(yè)務(wù)以來(lái)，一直沒(méi)有制定出專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律及相關(guān)的行政法規(guī)，相關(guān)內(nèi)容只是體現(xiàn)在《農(nóng)業(yè)法》中。法律法規(guī)建設(shè)的缺位，極大地影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)范化、制度化發(fā)展。

1.3.2財(cái)政政策支持力度有限

首先缺乏財(cái)政補(bǔ)貼政策。我國(guó)當(dāng)前實(shí)施的財(cái)政補(bǔ)貼主要由各省支付，力度有限。而且經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所形成的高額費(fèi)用沒(méi)有得到補(bǔ)助。所以，高賠付率、高費(fèi)率的局面不能緩解。其次缺乏稅收優(yōu)惠政策。我國(guó)除了免征部分營(yíng)業(yè)稅等輕稅外，必須繳納所得稅等重稅，這對(duì)本就入不敷出的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金而言，無(wú)異于是雪上加霜，削弱農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自我發(fā)展能力。最后缺乏完整的保險(xiǎn)體系。2004年起商業(yè)性質(zhì)的中國(guó)再保險(xiǎn)集團(tuán)雖然為上海安信等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供了部分再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，但規(guī)模較小，而且這種依托商業(yè)保險(xiǎn)公司辦理政策性業(yè)務(wù)的形式與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的要求不符，政策性再保險(xiǎn)公司的缺乏，束縛了原保險(xiǎn)公司的承保能力。

2 政府扶持政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的措施

從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，政府在發(fā)展政策性保險(xiǎn)時(shí)應(yīng)做如下安排：

2.1制定和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)

當(dāng)前我國(guó)一方面應(yīng)該盡快制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》、《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》及其配套的法律、法規(guī)，另一方面應(yīng)該修訂《保險(xiǎn)法》，增設(shè)商業(yè)保險(xiǎn)公司開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的各項(xiàng)規(guī)定。期望從各個(gè)方面對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)予以規(guī)范和規(guī)定，把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展納入法制的軌道。

在法治建設(shè)的過(guò)程中應(yīng)該明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策屬性和在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位，從而化解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性與經(jīng)營(yíng)主體商業(yè)性的矛盾。明確政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施范圍、運(yùn)作方式。政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目的重要性程度確定屬性及實(shí)施范圍。程度高的項(xiàng)目應(yīng)屬政策性，采取強(qiáng)制或半強(qiáng)制的方式，而其他項(xiàng)目采取以自愿為主的商業(yè)化運(yùn)作方式。明確政府的法律責(zé)任，以法律保證政府參與和推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的連續(xù)性與穩(wěn)定性。另外，應(yīng)考慮對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織形式、管理制度等方面的建設(shè)提供應(yīng)有的法律依據(jù)。如：相互保險(xiǎn)公司的建立。

2.2加大政府資金支持力度

2.2.1出臺(tái)保費(fèi)補(bǔ)貼制度

首先應(yīng)對(duì)投保農(nóng)民提供保費(fèi)補(bǔ)貼。根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況和政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目確定保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼比率，如：風(fēng)險(xiǎn)大、效益差、政府引導(dǎo)的農(nóng)產(chǎn)品，財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼的比例要高些；反之則低些。其次是對(duì)保險(xiǎn)公司提供費(fèi)用補(bǔ)貼。政府應(yīng)對(duì)涉農(nóng)的各類(lèi)保險(xiǎn)公司根據(jù)其作用大小確定差別比例的費(fèi)用補(bǔ)貼，幫助其降低經(jīng)營(yíng)成本。

2.2.2實(shí)施稅收優(yōu)惠政策

為了提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體的自我積累能力，降低保險(xiǎn)費(fèi)率，政府應(yīng)給予其優(yōu)惠的稅收政策。如：免除經(jīng)營(yíng)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的營(yíng)業(yè)稅、所得稅和教育費(fèi)附加等；對(duì)其他涉農(nóng)保險(xiǎn)營(yíng)業(yè)稅和印花稅先征后部分返還，返還的稅金可以充實(shí)風(fēng)險(xiǎn)基金；應(yīng)對(duì)政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行差別優(yōu)惠政策。

2.3建立完整的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展體系

2.3.1建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中洪水、干旱、臺(tái)風(fēng)等風(fēng)險(xiǎn)由于其巨大的損失和相關(guān)性使得保險(xiǎn)公司對(duì)其畏難，但恰恰是這樣的風(fēng)險(xiǎn)我國(guó)農(nóng)民年年都面臨著。僅憑保險(xiǎn)費(fèi)所形成的保險(xiǎn)基金承擔(dān)這種巨災(zāi)損失是不現(xiàn)實(shí)的，需要國(guó)家建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。國(guó)家應(yīng)該根據(jù)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的偶然性和周期性特征，通過(guò)正常年份的結(jié)余、政府的預(yù)算撥款或者撥出部分糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等方式建立中央級(jí)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，用于發(fā)生巨災(zāi)時(shí)的大額保險(xiǎn)賠付。[4]

2.3.2組建相互保險(xiǎn)公司或政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)沒(méi)有得到有效的發(fā)展，證明以商業(yè)性保險(xiǎn)公司承辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)為主的經(jīng)營(yíng)模式不符合我國(guó)國(guó)情。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，成立相互保險(xiǎn)公司或政策性保險(xiǎn)公司能夠有效解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供需矛盾。但是也要認(rèn)識(shí)到，我國(guó)開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不可能完全照搬外國(guó)的任何一種現(xiàn)成做法，應(yīng)充分考慮我國(guó)的財(cái)政承受能力和農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，先在具備條件的地區(qū)和市場(chǎng)開(kāi)展試點(diǎn)，摸索總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在試點(diǎn)中實(shí)現(xiàn)理論和實(shí)踐的完善和創(chuàng)新，最終建立起多層次體系、多渠道支持、多主體經(jīng)營(yíng)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。

2.3.3建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系

由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性與復(fù)雜性，再保險(xiǎn)機(jī)制的建立對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的穩(wěn)定發(fā)展尤為關(guān)鍵。當(dāng)發(fā)生覆蓋面廣、損失金額巨大的風(fēng)險(xiǎn)，如種植業(yè)發(fā)生洪水、蟲(chóng)災(zāi)，養(yǎng)殖業(yè)發(fā)生禽流感等傳染性疾病時(shí)，原保險(xiǎn)人就承擔(dān)了過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)，自身經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性受到威脅，此時(shí)可以利用利用再保險(xiǎn)，將其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任在其他保險(xiǎn)人之間分散和轉(zhuǎn)移。在現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)可以由中國(guó)再保險(xiǎn)公司兼營(yíng)或者鼓勵(lì)外資再保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)，可待條件成熟時(shí)組建政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司專(zhuān)門(mén)經(jīng)營(yíng)。以使農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在不同年份、不同地區(qū)、不同國(guó)度之間，最大程度地分散風(fēng)險(xiǎn)，互助共濟(jì)，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

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