關于農業(yè)投資管理體制改革的思考

朱信凱　馬九杰

摘 要：非均衡的行政管理資源布局是當前包括農業(yè)投資管理等在內的諸多行業(yè)投資管理體制與體系混亂的根本原因，因此，行政管理體制改革是農業(yè)投資管理體制改革的前提和基礎。從近期看，承認現(xiàn)實、強化協(xié)調，在保持穩(wěn)定發(fā)展的基礎上積極推進農業(yè)投資管理體制改革是我們當前最現(xiàn)實的政策目標選擇。在當前農業(yè)投資管理體制改革過程中，應當充分發(fā)揮科研咨詢機構及審計監(jiān)督等第三方力量的作用，尤其在當前部門利益矛盾比較突出的現(xiàn)實背景下，第三方力量的作用是農業(yè)投資效率的重要保證。從長遠來看，加快行政管理體制改革，理順中央與地方的關系，強調中央在農業(yè)投資事權與財權上的職能和執(zhí)行力以及行業(yè)投資向大部委整合等則是政策選擇的戰(zhàn)略性改革方向和趨勢。

關鍵詞：農業(yè)投資體制；支農資金整合；大部委制

中圖分類號：F302.2 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)02—0033—05

農業(yè)自身的特點決定了財政農業(yè)投資的經(jīng)濟意義及其巨大的社會投資引導作用。中國特色的行政體制決定了中國特色的投資管理體制，就農業(yè)投資管理體制而言，其歷史沿革的軌跡就注定了它特殊性的效率周期。2004年7月，國務院發(fā)布《關于投資體制改革的決定》，要求有關部門盡快制定投資體制改革的相關配套管理規(guī)定，針對不同資金類型和資金運用方式確定相應的管理辦法，逐步實現(xiàn)政府投資的決策程序和資金管理的科學化、制度化和規(guī)范化。事隔數(shù)年，農業(yè)投資及管理體制的原發(fā)性矛盾和問題并沒有得到根本性解決，相反，在某些領域，這些矛盾還有不斷加劇的趨勢。

中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院《農業(yè)投資管理體制改革研究》課題組利用國家統(tǒng)計局及農業(yè)部所公布的相關年鑒資料為依據(jù)，以預期計算的投資收益×農業(yè)投資利用指數(shù)/投資周期內實際投資額為基本運算原理和模型，分別對中央及地方財政農業(yè)投資的效率進行了匡算，結果表明，2006年，我國中央財政農業(yè)投資效率僅為51.6%，地方財政農業(yè)投資效率僅為52.1%，分別比2001年下降了1.2和1.6個百分點?！笆濉焙汀笆晃濉鼻皟赡曛醒肱c地方財政農業(yè)投資效率平均僅為52.7%，明顯低于發(fā)達國家平均83%的效率水平。調研顯示，責、權、利不對等、管理體制不順暢以及部門利益沖突等問題都表現(xiàn)的尤其突出。

課題組對國內主要農業(yè)投資大省的調研表明，體制不完善所造成的部門矛盾與沖突已經(jīng)嚴重影響了農業(yè)投資的使用效果和效率，而所有省份調研的結果都顯示，中央財政農業(yè)投資效率低下最主要的原因在于中央層面政策的非協(xié)調性。因此，總體而言，相對于我國農業(yè)和農村建設領域存在的投資總量不足、投資結構不合理等問題，農業(yè)投資管理體制改革滯后及其在各個領域所引發(fā)的矛盾是現(xiàn)階段影響農業(yè)投資最核心的因素。這些因素已經(jīng)在很大程度上嚴重影響了正常的農業(yè)與農村投資效率及效果，成為當前新農村建設面臨的最大的體制障礙之一。52.7%的效率水平意味著當前我國農業(yè)投資運行的巨大浪費與不經(jīng)濟，從52.7%到83%向我們昭示了改革的緊迫性和艱巨性。鑒于此，我們認為，從根本上徹底改革現(xiàn)行農業(yè)投資管理體制已經(jīng)成為迫在眉睫的突出問題。

一、行政體制約束下的農業(yè)投資政策失靈

（一）農業(yè)行政管理體制：比較與弊端

中國特殊的農業(yè)行政管理體制是農業(yè)投資與管理政策失靈的根本原因。當前我國農業(yè)行政管理體制存在著諸多問題，主要表現(xiàn)為：管理農業(yè)的部門與管理和農業(yè)密切相關的平行產業(yè)的部門分設；農業(yè)產中與產前和產后環(huán)節(jié)的管理分割；農業(yè)調控手段分散；農業(yè)部門中央與地方的事權劃分不清等。中央政府層面涉及農業(yè)與農村投資的部委多達十幾個（見表1），這些部門之間的管理權限和關系在各層級政府之間又存在著極其相似的映射，從而嚴重影響了我國的農業(yè)投資與管理效率。

美國完善與高效的農業(yè)行政管理體制是值得我們學習和借鑒的。100多年前，90%以上的農民人口比重決定了美國不僅是名副其實的農業(yè)大國，也是名副其實的農民大國。當前，作為世界農業(yè)與農產品大國，美國農民人口的比重下降到了2%左右，然而，作為管理農業(yè)事務的核心機構——農業(yè)部，卻日益龐大，已經(jīng)成為聯(lián)邦政府最大的機構之一。雖然農業(yè)部正式編制職員多達10萬人，但真正從事上層管理的人并不多，大部分職員都分散在各州地，從事最基層的農業(yè)推廣和信息服務工作。當然，這與美國的政治體制是息息相關的。在美國，不是每一個行業(yè)都有對口的行政管理部門，這既與美國的高度市場化有關，也與它的聯(lián)邦體制有關，因為各州政府沒有執(zhí)行聯(lián)邦決定的義務。聯(lián)邦制訂的計劃和政策必須由自己的機構和人員去完成。因此，美國的農業(yè)行政管理體制最大的特點就在于它的綜合性，它將農業(yè)、農產品以及有關的管理服務都容納到這個大一統(tǒng)的管理機構中，避免了互相推諉、扯皮和工作領域的分割，有利于打破地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷和部門分割，有利于明確責任和提高效率。

相比之下，我國現(xiàn)行的農業(yè)行政管理體制，部門分割，各自為政，任務不明確，管理手段分散，任務和手段不一致，部門之間對有利的事爭，無利的事推，有事大家一起干，出了問題誰都可以不負責任，矛盾難以在部門之間協(xié)商解決，只能將大量的矛盾上交國務院，使國務院領導忙于協(xié)調，提高了決策成本，降低了決策效率，執(zhí)行就更困難了，部門利益還滲透于政策和法律的制定之中，使政策法律出臺扯皮多，時間長，出臺后沒有一個具體部門督促實施，達不到應有的效果（馮海發(fā)，1998）。這種行政管理體制必然觸發(fā)并不斷強化農業(yè)投資與管理體制的原發(fā)性矛盾：第一，主要依賴下一級政府作為政策執(zhí)行機構必然產生政策執(zhí)行力的缺失；第二，網(wǎng)狀運行格局決定了農業(yè)投資的范圍、領域和職責混亂，中央與地方政府投資不能形成有效溝通和良性互補；第三，由于部門利益的驅使，嚴重的部門分割及分塊管理體制，使得有限的農業(yè)投資不能有效形成合力；第四，多部門管理下的多部門監(jiān)督最容易產生管理縫隙與監(jiān)督漏洞。

（二）農業(yè)投資結構偏差與政策失靈

盡管人們總是試圖制定并實施最有效率、最能解決問題的政策，但現(xiàn)實的情況是，政策失靈的現(xiàn)象卻屢見不鮮。農業(yè)投資與管理政策低效率是當前最具代表性和典型意義的失靈政策之一。我國現(xiàn)行農業(yè)行政管理體制決定了財政農業(yè)投資制定與執(zhí)行良性機制的缺失，這種缺失最直接的后果就是財政農業(yè)投資的結構性偏差，從而直接導致農業(yè)投資資源配置的低效率。因此，改革和完善農業(yè)投資與管理政策體系是優(yōu)化農業(yè)投資支出結構，避免政策失靈的根本原因。顯然，在一個很長的歷史時期，制定和實施積極的農業(yè)投資政策以持續(xù)供給農業(yè)與農村增長所必須的公共產品是我國政府的理性選擇。但是，經(jīng)濟轉軌的制度背景與現(xiàn)實條件又決定了以糾正市場失靈為目標的政府行為同樣會面臨著外部性、交易費用、信息不對稱等諸多突出問題。中國農業(yè)投資與管理政策能否實現(xiàn)社會最優(yōu)配置的預期目標，不僅取決于其目標制定過程中能否準確地將“三農”對公共產品的消費需求集合為“社會”需要，而且取決于財政農業(yè)投資與管理政策能否被正確理解、準確貫徹和高效執(zhí)行。

用公共選擇理論來分析我國公共政策的制定與執(zhí)行過程，可以看出，在農業(yè)投資與管理政策的制定過程中，農業(yè)投資政策目標決策具有明顯的自上而下的政府安排特征。在財政農業(yè)投資與管理政策制定過程中，一方面，作為財政支農政策主要收益者的農民，因其人數(shù)眾多而陷入“集體行動的困境”之中，難以形成對決策層產生較大壓力的游說團體，被排除在政策目標決策程序之外（李煥彰，2006）；另一方面，財政支農政策制定的決策者缺乏相應的“三農”公共產品偏好的信息。財政支農政策制定過程的這一特質往往使政府所確定的財政支農支出結構偏離社會的需求結構，導致政策失靈（李容，2003）。就財政農業(yè)投資與管理政策的執(zhí)行過程而言，由于政府的決策層和行政執(zhí)行系統(tǒng)有不同的行為方式，兩者在動機、壓力、利益導向等方面均有較大差異，因此，制定出來的政策不一定能被有效地執(zhí)行（江小涓，1994）。

我國在1994年進行了分稅制改革，雖然根據(jù)稅種明確劃分了地方稅，并充實了地方稅種，在一定程度上擴大了地方的稅收收入，但是總體而言，縣鄉(xiāng)政府主體稅種不足、零星稅種龐雜以及稅收收入可持續(xù)性增長的不確定性大等卻是不爭的事實。在分稅制下，各級地方政府為了保障各自的財政收入，滿足其支出的需要，不得不采取層層下壓的策略，盡可能多地從下級財政抽取資金，這樣勢必造成了作為最基層一級財政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內財政可支配收入的減少。同時，我國的分稅制改革也并不徹底，表現(xiàn)為現(xiàn)行分稅制只是解決了中央和地方財政收入的劃分，而與財政支出密切相關的事權并未得到合理劃分，中央和地方政府以及地方各級政府之間的管理體制仍很混亂，造成了事權與財權的分離。也就是說，中央財政集中了相當大的財政收入?yún)s沒有承擔對等的公共服務職能，農業(yè)公共品主要由地方政府尤其是面臨著財政缺口的縣、鄉(xiāng)政府提供。

此外，行政管理資源配置失衡與教條主義的目標模式也是產生農業(yè)投資支出結構不合理的重要因素。正如李煥彰所指出的，在現(xiàn)行的政治體制和行政提拔體制下，對地方政府業(yè)績的考核主要采用經(jīng)濟增長速度等指標。由于農業(yè)比較利益偏低，地方政府更偏好于將財政資源投向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)。盡管中央政府可以采用獎勵、懲罰等選擇性激勵措施，但具有信息優(yōu)勢的地方政府在與中央政府的博弈中占據(jù)著主導地位，因而有可能削減或挪用財政支農支出，其財政支農支出行動常常表現(xiàn)為：更偏好于投資見效快、易出政績的項目，而不是期限長、具有戰(zhàn)略意義的項目；熱衷于提供看得見、摸得著的“硬性”公共產品，而不愿提供農業(yè)技術等“軟性”公共產品。這一狀況必然導致財政支農支出結構不合理。

二、以縣為單位的農業(yè)投資整合能解決根本問題嗎？

國內學術界曾經(jīng)有相當部分學者提出以縣為支點整合農業(yè)投資，并且推動了政策層面的整合試點。應當承認，支農資金整合是一項有益的嘗試和探索，在集中財力辦大事、防止重復建設等方面取得了一定的經(jīng)驗和效果。實際調研資料也顯示，支農資金在縣級政府層面上整合，可以一定程度上在縣級層面實現(xiàn)統(tǒng)籌使用，緩解資金分散等問題，尤其是經(jīng)濟條件相對較好的地區(qū)整合效果更為明顯。但總體而言，我們認為以縣為單位的農業(yè)投資整合效率是缺乏制度保障的。

第一，以縣為單位整合政府支農投資無法回避投資運行的低效率陷阱和投資方向的變相離農。地方政府代表的是地方利益并更容易產生自己獨立的利益（尤其在分稅制以后），縣級政府更是如此。在強大的地方利益面前，地方政府投資于農業(yè)尤其是農業(yè)基礎設施的積極性不高，因為較之能夠迅速帶來GDP增長的第二三產業(yè)等非農產業(yè)而言，投資農業(yè)的收益太少、回報率太低、周期太漫長。更何況當前政績考核與評價體系主要是以經(jīng)濟增長目標為核心，因此，無論從獨立的地方利益還是地方領導的升遷利益等角度來看，地方政府都不可能把對農業(yè)的投資作為重點。同樣的理由，我們相信，當把整合中央財政支農投資的權限交給縣級地方政府時，在強大的地方利益面前，縣級政府有足夠的理由和技巧，通過投資方向變相離農等各種手段和方法使中央財政支農投資陷入低效率陷阱。關于財政分權對農業(yè)增長和支農服務的影響，2007年中國人民大學課題組進行了系統(tǒng)的實證研究。課題組對1978—2006年全國省級面板數(shù)據(jù)的計量經(jīng)濟分析顯示，地方政府財權的擴大并不能激勵其增加支農投資，同樣，縣級財權的擴大也很難保證其對普惠的農業(yè)與農村基礎建設投資的有效增長。

第二，在目前的行政體制下，以縣為單位整合多渠道來源的支農投資難以操作。來源于各個渠道的農業(yè)投資都有其特定的用途、規(guī)劃、時限、目標和驗收標準。在縣一級層面上整合，既保證支農資金的高效率運轉，又保證各項投資政策目標按計劃實現(xiàn)是難以操作的。不僅因為工作量大，更存在著投資項目管理權限調整以后的利益再分配問題。僅就支農投資項目驗收而言，不同來源渠道的投資項目驗收的方式、標準和要求不一樣，項目完成后，以什么標準驗收以及怎么驗收等都是在操作過程中要面臨的實際問題。盡管各種渠道的支農投資最終都落實到縣里去組織實施，但任何農業(yè)投資管理政策都會明確規(guī)定地方各級政府無權自行變更或調整中央支農投資項目及內容。如果允許地方政府自行整合中央支農投資項目，將不僅削弱中央支農投資審批的權威性，而且與國務院關于投資體制改革的《決定》中的有關嚴格管理政府投資的規(guī)定相抵觸。

第三，政策資源的混合和政策行為的重疊使得各項支農投資政策評估無法進行。政策評估是政策過程的一個重要環(huán)節(jié)。只有通過政策評估，人們才能夠判斷一項政策是否收到了預期效果，從而決定這項政策是應該繼續(xù)、調整還是終結；同時，通過政策評估，還可以總結政策執(zhí)行的經(jīng)驗教訓。政策資源的混合和政策行為的重疊是政策評估最大的障礙。政策資源的混合指的是投入不同政策的資源彼此糾結在一起，分不清某項資源的支出究竟是執(zhí)行的哪一項政策，或者某項政策的總投入到底是多少。政策資源的混合使政策的成本難以核定，而其“純效果”更是無從測定。政策行為的重疊指的是針對相同的或相似的政策問題和政策目標群體，不同的機構和部門都制定并執(zhí)行各自的政策。各種不同的政策效果混雜在一起，很難將某項政策的實際效果從總體效果中區(qū)分出來。以縣為單位的農業(yè)投資整合本質上就是人為政策資源的混合，其必然會產生政策行為和效果的重疊。因此，從政策科學的角度來看，以縣為單位的農業(yè)投資整合，尤其是中央財政支農資金的整合最多也只能是權宜之計。

此外，縣級整合資金的做法多是選擇一個或幾個大項目或區(qū)域，圍繞這些項目和區(qū)域進行整合。而在將各種渠道的政府支農投資集中投向某些項目或區(qū)域時，雖然解決了投資分散問題，但往往又不可避免地存在著受益輻射面太窄、大多數(shù)人并不能從中受益的現(xiàn)象，這在本質上加劇了縣域范圍內的區(qū)域差距，有失公平。因此，我們認為，以縣域為單位進行的財政農業(yè)投資整合，難以從根本上解決當前財政農業(yè)投資的深層矛盾和問題。

三、過渡性與戰(zhàn)略性政策選擇

（一）過渡性政策建議

承認現(xiàn)實、強化協(xié)調，在保持穩(wěn)定發(fā)展的基礎上積極推進農業(yè)投資管理體制改革是我們當前最現(xiàn)實的政策目標選擇。目前財政部、發(fā)改委、科技部以及農口主管部門（農林水氣等部門）都負有管理政府農業(yè)財政資金的職能，這是歷史形成的，客觀的態(tài)度就是承認現(xiàn)實，并適當加以改進。在現(xiàn)行行政體制框架下，農業(yè)投資管理應當堅持投資效率第一、兼顧部門公平的原則。各個部門之間是否需要協(xié)調以及怎樣協(xié)調的問題應當以投資效率為基本的判斷標準。在當前農業(yè)投資管理體制改革過程中，應當充分發(fā)揮科研咨詢機構及審計監(jiān)督等第三方力量的作用，尤其在當前部門利益矛盾比較突出的現(xiàn)實背景下，第三方力量的作用是農業(yè)投資效率的重要保證。

要改革財政涉農預算分配管理方式，統(tǒng)一預算內與預算外資金，科學劃分財政涉農預算科目，把人員機構經(jīng)費與建設發(fā)展支出嚴格分開。將人員機構經(jīng)費等日常支出納入財政統(tǒng)一管理，逐步將財政建設性資金納入政府固定資產投資范疇統(tǒng)籌安排。按照“減少交叉、權責一致、強化協(xié)調、增強服務”的原則，調整和歸并部門職能分工，切實改變目前支農投資多頭管理的局面。

要盡快理順農業(yè)投資管理部門間的職能和關系。要明確投資管理部門、財政管理部門、農業(yè)行業(yè)管理部門在涉農投資管理上的職責分工。發(fā)展和改革部門主要負責政府投資宏觀管理，銜接行業(yè)間發(fā)展建設規(guī)劃，提出政府年度投資總規(guī)模、結構和資金來源，編制年度財政性建設資金安排方案并報同級人民政府審批后組織實施，按照權限審批重大政府投資建設項目。農業(yè)部門主要是依據(jù)法律法規(guī)擬定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和專項建設規(guī)劃并監(jiān)督實施。按規(guī)定權限承辦農業(yè)投資項目建議書、可行性報告以及初步設計審批，負責農業(yè)固定資產投資計劃管理以及農業(yè)固定資產投資財務管理工作，負責農業(yè)建設項目建設管理、竣工驗收、后評價工作。財政部門主要按照固定資產投資計劃辦理各級投資項目的財政撥款，擬定基本建設財務管理制度，對投資項目的財政撥款使用效益進行分析、評價。

總之，要逐步形成兩個層次的財政涉農投資管理的職能部門是當前最現(xiàn)實的政策調整目標。第一層次，即資金總的分配、管理原則及其制度由財政部門和發(fā)改委部門負責。這樣便于財政部門和發(fā)改委代表政府對涉農投資的統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌安排。第二層次，政府財政涉農資金的使用、安排及實施、后續(xù)管理等分別由各行業(yè)主管部門負責。如果暫時做不到這一點，可以考慮設立一個政府農業(yè)和農村發(fā)展的協(xié)調議事機構，由政府領導擔任協(xié)調人，負責協(xié)調包括資金安排使用在內的各項農業(yè)和農村發(fā)展事務。但這只能是臨時的，需要逐步向規(guī)范的方向邁進。

（二）戰(zhàn)略性改革方向與目標

行政管理體制改革是農業(yè)投資管理體制改革的前提和基礎，非均衡的行政管理資源布局是當前包括農業(yè)投資管理等在內的諸多行業(yè)投資管理體制與體系混亂的根本原因。因此，從長遠來看，加快行政管理體制改革，理順中央與地方的關系，強調中央在農業(yè)投資事權與財權上的職能和執(zhí)行力以及行業(yè)投資向大部委整合等是政策選擇的戰(zhàn)略性改革方向和趨勢。

第一，行政管理體制改革應當首先從中央與地方的范圍和關系的調整入手，逐步建立新型、高效的中央與地方的關系模式。當前，中央與地方的關系主要是指中央與省的關系。但是，無論從人口意義還是從疆域意義上講，我國的省都不是提供地方性公共物品和服務的最適當、最經(jīng)濟的規(guī)模單位。1994年的分稅制改革并不徹底，它只是解決了財權劃分，并未解決事權的合理劃分問題，從而使縣鄉(xiāng)財政陷入了前所未有的困境，其根本原因就在于中央與以省為代表的地方進行的分稅改革。因此，我們強調，行政體制改革應當首先從中央與地方的關系入手，中央政府應逐步強化各部委的垂直管理職能，同時虛化省的實體地位，實現(xiàn)省級政府的中央化，省的性質不是也不應該是純粹的地方，它的性質是雙重的，既是中央的分支或塊塊，又是地理范圍最大的地方政區(qū)。在農業(yè)投資及財稅體制方面，要逐步實現(xiàn)中央和省重新合灶，建立中央、省與以縣、市為代表的地方之間的新的中央與地方的關系模式。

第二，在中央和地方的農業(yè)投資事權和財權劃分上，應當強調投資主體的職能和執(zhí)行力，即要逐步形成垂直管理的農業(yè)行政管理體制。要逐步確立“誰投資、誰執(zhí)行、誰負責”的事權、財權統(tǒng)一的農業(yè)投資管理體制。各級政府的財政農業(yè)投資要盡量由其垂直的部門執(zhí)行和落實。當然，這是以行政管理體制改革為前提的。在以上研究的基礎上，我們認為，以垂直管理為主的行政管理體制是確保農業(yè)投資管理責、權、利對等的根本所在。所以，從根本上講，國家農業(yè)部門垂直管理體制的確立才是理順農業(yè)投資管理體制的關鍵。中央財政農業(yè)投資應當由中央農業(yè)行政主管部門的垂直管理體系具體執(zhí)行、落實和負責，而不需要由地方政府代理執(zhí)行，因為地方政府的自身利益必然產生過高的代理成本，甚至是中央政策的扭曲。

第三，逐步推進農業(yè)“大部制”改革，重構農業(yè)投資管理體制。“大部門體制”的提法源于黨的十七大報告。報告稱，加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制是行政體制改革和調整的方向。從形式上看，大部委制的實行似乎只是將職能相關的機構和部門合并，但它并不是簡單的合并，而是將職能相近、業(yè)務雷同的部門整合在一起，使其更好地對社會進行宏觀管理，減少對經(jīng)濟的微觀干預。它的實質是按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三者相互協(xié)調、相互制約的原則來構建政府的組織結構。因此，在“大農業(yè)部”體制下獲得新生的支農投資管理體制就可以有效避免當前的諸多矛盾和弊端，有利于形成透明的責、權、利對等體系。所以，中央各部門之間的農業(yè)投資權限，應當逐步向大農業(yè)行業(yè)主管部門整合，這是提高農業(yè)投資效率的重要保障，也是改革的方向和目標所在。

げ慰嘉南轉

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責任編輯：曉 立