論反腐敗斗爭中的“懲防并舉”

徐喜林

摘 要：懲治腐敗和預防腐敗相互關聯(lián)、相輔相成。要深入開展反腐倡廉建設，必須堅持“懲防并舉”。其中，“懲”是要害，“防”是基礎，“并”是紐帶，“舉”是關鍵。要以查辦案件為中心，堅決懲治腐??；以源頭治理為支點，加大預防力度；以構建體系為契機，推進“懲防并舉”。

關鍵詞：反腐倡廉建設；反腐敗斗爭；“懲防并舉”

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)02—0019—04

反腐敗是反腐倡廉建設的核心。黨的十七大報告明確提出，要“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設”。十七屆中央紀委二次全會，號召全黨把反腐倡廉建設放在更加突出的位置，更加堅決地懲治腐敗，更加有效地預防腐敗。認真學習十七大和十七屆中央紀委二次全會關于反腐敗“懲防并舉”的重要論述，準確把握“懲防并舉”的內涵和外延，對于我們全面理解反腐倡廉方針，正確處理懲治與預防的關系，實現(xiàn)反腐倡廉建設的整體效果，具有重要意義。

一、“懲防并舉”的含義

“懲防并舉”是一個科學完整的政治概念，是反腐敗斗爭懲治與預防的辯證統(tǒng)一。

(一)懲治和預防腐敗各有內涵

1.腐敗的內涵。腐敗，即腐爛，也泛指敗壞、墮落。在現(xiàn)代社會中，“腐敗”一般指政治概念上的權力腐敗，本文所談的腐敗也用此概念。對于腐敗的內涵有多種解釋，不同國別地區(qū)、不同政治理念、不同行業(yè)群體對腐敗的理解各有差異。中央紀委組織編寫的《紀檢監(jiān)察業(yè)務簡明教程》指出：“凡是共同權力被濫用而使社會共同利益受到損害的，就是腐敗。”①腐敗的根本屬性是指某種公共權力的蛻化和變質。腐敗包括腐敗的主體(指與公共權力相聯(lián)系的個人、群體和組織，也可理解為國家公職人員)、腐敗的行為(即以公共權力被濫用為特征的社會行為)、腐敗的客體(即后果，指受到損害的黨、國家和人民的利益)，這三者密不可分，相互聯(lián)系。②筆者認為，權力腐敗的根本屬性可以理解為公共權力的異化。從廣義上理解：因公共權力的非正常行使，損害了公共利益，即是腐敗。從性質上講，腐敗是指公共權力的濫用和不用(亂作為和不作為)；從形式上講，腐敗是指黨和國家工作人員或者其他從事公務的人員(可統(tǒng)稱國家公職人員)，濫用職權，不履行或者不正確履行職責，給黨、國家和人民利益造成損害的行為。從狹義上理解：國家公職人員利用公共權力謀取私人利益并損害了公共利益即是腐敗。從程度上可將腐敗分為腐敗因素、腐敗現(xiàn)象、腐敗問題、腐敗分子四個層面。腐敗因素是指可能產生腐敗的顯性或隱性的誘因；腐敗現(xiàn)象是指表現(xiàn)出來的腐敗苗頭；腐敗問題是指已經(jīng)對黨、國家和人民的利益造成危害的現(xiàn)實事件；腐敗分子特指因故意嚴重違法違紀應追究刑事責任的領導干部。應區(qū)分腐敗的程度，防止把所有不良現(xiàn)象都說成是腐敗問題，把犯有一般性錯誤和因過失而追究刑事責任的領導干部都說成腐敗分子。更要防止別有用心的人借機夸大腐敗，詆毀黨和政府的形象，詆毀我們反腐倡廉的成效和決心。

2.懲治腐敗的內涵。懲治腐敗也應當從廣義和狹義來把握。廣義的懲治腐敗包括刑事處罰、黨政紀處分和責任追究。其中責任追究是指領導干部違反黨風廉政建設責任制規(guī)定應當受到的追究，包括通報批評、取消評先資格和代表資格、取消榮譽稱號等，嚴重的可給予黨政紀處分；狹義的懲治腐敗應特指對腐敗分子的懲處。共產黨內決不允許有腐敗分子的藏身之地，是指將因故意犯罪受到刑事處罰的黨員領導干部一律開除黨籍。懲治腐敗主要指狹義上的概念，特定場合也可指廣義上的部分外延。

3.預防腐敗的內涵。預防腐敗也可以從廣義和狹義兩個角度解讀。廣義上的預防腐敗，指所有利于反腐倡廉的方針政策及舉措。例如，廉政文化建設、解決人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題等。把反腐倡廉工作融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設之中，拓展從源頭上防治腐敗工作領域，就是全方位有效預防腐敗。狹義上的預防腐敗是指與懲處相對應的教育、制度、監(jiān)督及改革四個方面。其中，教育是基礎，制度是保證，監(jiān)督是關鍵，改革是動力。

(二)懲治和預防相互關聯(lián)

胡錦濤同志曾指出，堅決懲治腐敗是我們黨執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)，有效預防腐敗更是我們黨執(zhí)政能力的重要標志。這是從提高黨的執(zhí)政能力的角度強調懲治和預防腐敗密不可分。深刻認識懲治和預防的相互關系，對于促進懲治和預防很有啟發(fā)。

1.懲治可促進預防。教育不扎實、制度不完善、監(jiān)督不得力，是腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的重要原因。出現(xiàn)腐敗問題不是沒有教育，而是教育沒有真正觸及受教育者的靈魂；不是沒有制度而是有的制度成了擺設；不是沒有監(jiān)督而是監(jiān)督?jīng)]有完全到位。黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，林林總總覆蓋甚廣，但仍有腐敗分子我行我素，甚至鋌而走險。其要害是因懲處不力造成腐敗收益大于腐敗風險和成本，致使有的腐敗分子想腐敗敢腐敗能夠腐敗。只有堅決懲治腐敗，黨風廉政教育才更有說服力，廉潔自律工作才更有約束力，糾正部門和行業(yè)不正之風才更有強制力，監(jiān)督才更有威懾力，治本抓源頭才更有推動力。只有從嚴懲治腐敗，才能有效遏制腐敗，鞏固和發(fā)展反腐倡廉建設的成果。

2.懲治必呼喚預防。在當前腐敗問題易發(fā)多發(fā)的情況下，如果我們只注意查辦具體案件，不注重從源頭上抓起，可能一時見效，但往往會產生一些腐敗問題查而再來、糾而復生的情況。近些年，一些重要領導崗位接連出現(xiàn)重大腐敗案件就說明了這一點。因此說懲治不僅不排斥預防，而且還必須有預防做基礎。

3.懲治與預防密不可分。懲治和預防是相輔相成、相互促進的兩個方面。有效預防呼喚嚴厲懲治，嚴厲懲治有利于有效預防。查處一個腐敗分子，就會對其他人起到警示作用。預防要求及時查處苗頭性問題，需要懲治手段作配合。可以說，沒有不起預防作用的懲治，也沒有不和懲治相聯(lián)系的預防，懲中帶防、防中有懲、懲可助防、防可促懲。我們不可能離開懲治搞預防，也不能拋開預防單抓懲治。

二、“懲防并舉”的與時俱進

改革開放以來，我們黨在團結帶領全國各族人民建設中國特色社會主義事業(yè)的偉大進程中，堅定不移地開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭，走出了一條中國特色反腐倡廉道路?！皯头啦⑴e”就是中國特色反腐倡廉道路的組成部分，是改革開放以來反腐倡廉實踐探索的結果。

(一)改革開放后對懲治和預防腐敗的重視。十一屆三中全會后，中央紀委和縣以上各級紀委陸續(xù)恢復成立，在處理“文革”及以前的冤假錯案、糾正不正之風的同時，開展了以打擊走私、套匯、投機倒把、貪污受賄等嚴重經(jīng)濟犯罪活動為重點的專項斗爭，這是改革開放之初影響較大的懲治腐敗。“六四”政治風波后，鄧小平同志指出，必須抓緊反腐敗，如果不懲治腐敗特別是黨內高層的腐敗現(xiàn)象，確實有失敗的危險。鄧小平在強調堅決懲治腐敗的同時，指出反腐敗要靠教育，更要靠法制，搞法制靠得住些。依靠法制和教育就是強調重視預防腐敗。

(二)“標本兼治、綜合治理”體現(xiàn)了“懲防并舉”。十三屆四中全會以來，黨中央推動反腐倡廉建設從側重遏制轉到標本兼治、綜合治理、逐步加大治本力度的軌道。1993年，中央紀委二次全會提出加強領導干部廉潔自律、嚴肅查辦違紀違法案件、認真糾正部門和行業(yè)不正之風三項工作任務，形成了反腐敗三項工作格局。其中嚴肅查辦違紀違法案件突出懲治，其余兩項懲防兼?zhèn)?。隨著反腐敗斗爭的發(fā)展，要求在堅決懲治腐敗的同時，必須加大從源頭上防治的力度。為此十五大提出，反腐倡廉要堅持標本兼治，教育是基礎、法制是保證、監(jiān)督是關鍵，通過深化改革，不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤。1998年，江澤民同志在中央紀委第二次全會上的講話中，把“標本兼治、綜合治理”明確為反腐敗工作方針，這一方針是“懲防并舉”的重要體現(xiàn)。

(三)反腐倡廉方針彰顯了“懲防并舉”。黨的十六屆四中全會明確提出了“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的反腐倡廉方針。胡錦濤總書記2007年的“6.25”講話、黨的十七大報告和十七屆中央紀委二次全會都重申了這一方針。堅持反腐倡廉方針、構建懲治和預防腐敗體系、拓展從源頭上防治腐敗工作領域，三者構成了新時期反腐倡廉工作的總體思路。這是中國特色反腐倡廉理論的集中體現(xiàn)，也是“懲防并舉”的進一步升華。

綜上所述可見，反腐倡廉是圍繞著懲治與預防這兩條相互依存的平行線前進的，懲治和預防如同鳥之兩翼不可分離，而且會隨著反腐倡廉建設的深入不斷具有新的含義。

三、“懲防并舉”的實踐寓意

“懲防并舉”四個字在反腐敗斗爭中的實踐寓意非常深刻。

(一)“懲”是要害。黨的十七大報告要求堅決查處違紀違法案件，對任何腐敗分子都必須依法嚴懲，決不姑息！堅決懲治腐敗是深入貫徹黨的十七大精神、全面推進黨的建設新的偉大工程的必然要求，是促進科學發(fā)展、構建和諧社會的重要保證，是貫徹反腐倡廉戰(zhàn)略方針、構建懲防腐敗體系的重要內容。查辦違紀違法案件是我們黨同腐敗分子最直接最激烈的較量，是懲治腐敗最有效手段，也是衡量反腐敗斗爭成效的重要標志。2002年12月至2007年6月，全國紀律檢查機關共立案677924件，給予黨紀處分518484人。查處陳良宇、杜世成、鄭筱萸等極少數(shù)高級干部嚴重違紀案件，依紀依法嚴肅處理，表明了我們黨反對腐敗的堅強決心和鮮明態(tài)度。2002年11月至2007年10月，河南省紀檢監(jiān)察機關共查處違紀違法黨員77831人，其中，廳局級干部76人，縣處級干部1259人，移送司法機關691人。特別是嚴肅查處了石發(fā)亮、徐興恩、包建民、張士勛、周大偉、馮劉成、杜欣、鄭全成等一批腐敗分子，振奮了黨心民心。在當前不少地方執(zhí)紀失之于寬、失之于軟的情況下，加大懲治力度仍是反腐倡廉的重中之重。

(二)“防”是基礎。有權力就可能產生腐敗，絕對的權力就會產生絕對的腐敗。在現(xiàn)實社會中，權力是無處不在的，因而產生腐敗的可能性也是無處不在的。面對嚴重的腐敗問題，僅靠嚴懲腐敗分子還不足以治本，而必須注意“防”。必須加強教育、加強監(jiān)督，特別是要加強制度建設。明朝的朱元璋親自制定頒布《大誥》、《大誥續(xù)編》、《大誥三編》、《大誥武臣》，四篇大誥共236條中懲治貪官的達150條，羅列了凌遲、梟首、夷族、剝皮揎草等酷刑。明朝官員貪污60兩白銀以上就要受到剝皮揎草的刑罰，即把貪官的皮剝下來填上草，做成人皮草袋，置于衙門的官座旁，以警示官員。懲治之嚴可謂空前絕后。但明朝由于封建地主階級的歷史局限，僅靠懲治而忽視預防，最終難以走出因腐而敗的怪圈。

(三)“并”是紐帶。“并”是指在懲治時實現(xiàn)預防的效果，在預防時借用懲治的手段，綜合發(fā)揮懲與防兩種功能。河南省注意懲與防的綜合利用，收到了良好效果。一是把辦案與警示教育結合起來。在開展“講正氣、樹新風”主題教育活動中，中共河南省委召開全省黨員領導干部警示教育大會，對2006年以來查處的10起典型案件進行了通報，并制成電視片播放，使全省黨員干部受到了深刻的黨紀國法教育，同時，還利用典型案例舉辦反腐敗成果展覽會、警示教育報告會6400多場次。在活動期間，全省有979名領導干部主動上交收受的現(xiàn)金821萬元。二是把辦案與建章立制結合起來。堅持重大案件“一案兩報告”制度，深刻剖析并揭示案件發(fā)生的深層次原因，針對制度和管理上的漏洞及時提出建議，督促發(fā)案單位建章立制。三是把辦案與優(yōu)化投資環(huán)境、推動科學發(fā)展結合起來。2006年至2007年，全省查處商業(yè)賄賂案件2351件，對16起商業(yè)賄賂典型案件公開處理，建立完善各項規(guī)章制度7萬多項，較好地發(fā)揮了堅持查處一起案件、教育一批干部、完善一套制度、治理一方風氣的作用。

(四)“舉”是關鍵。“舉”就是進一步加大反腐敗力度。要看到當前我國的腐敗現(xiàn)象仍處于易發(fā)多發(fā)的歷史階段，反腐敗形勢依然嚴峻，任務依然艱巨。反腐倡廉是一個歷史過程，反腐敗斗爭是復雜的政治斗爭。我們必須通過堅持不懈的努力，逐步把腐敗現(xiàn)象遏制到最低程度，決不能認為腐敗威脅已經(jīng)消除而掉以輕心，更不能因強調經(jīng)濟建設和社會穩(wěn)定而忽視反腐倡廉建設。

四、“懲防并舉”的應舉之策

黨的十七大對反腐倡廉建設提出了更高的要求，我們要從“懲防并舉”的角度突出重點，抓好反腐倡廉建設。

(一)以查辦案件為中心，堅決懲治腐敗

查辦案件是反腐敗斗爭的中心環(huán)節(jié)，是檢驗反腐敗斗爭成效的重要標志，在腐敗仍處于易發(fā)多發(fā)期的現(xiàn)實情況下，必須以高壓態(tài)勢懲治腐敗。

1.統(tǒng)一思想，準確定位。中央紀委在向黨的十四大工作報告中指出，“把查處違紀案件作為嚴肅黨紀的中心環(huán)節(jié)”。中央紀委在向黨的十五大工作報告中指出，“把查處黨員干部違紀違法案件，作為從嚴治黨、懲治腐敗的重要環(huán)節(jié)來抓”。以上說明了辦案在反腐敗中的中心地位。辦案是紀檢監(jiān)察機關的最基本最重要的職能，是紀檢監(jiān)察機關獨立承擔的其他任何部門都不可替代的特有職能。面對反腐敗嚴峻形勢，紀檢監(jiān)察機關不查辦案件就是失職，就無法向黨和人民交代。只有以查辦案件為中心，加大辦案力度，才能牢牢把握反腐敗斗爭的主動權，推動反腐倡廉其他各項工作的深入開展，才能以反腐敗斗爭的實際成效贏得黨和人民的信任與支持。

2.突出重點，重拳出擊。要按照十七屆中央紀委二次全會的部署，繼續(xù)保持查辦案件工作力度，堅決懲治腐敗。以查辦發(fā)生在領導機關和領導干部中的案件為重點，嚴厲查辦官商勾結、權錢交易、權色交易和嚴重侵害群眾利益的案件。嚴肅查辦工程建設、土地管理、礦產資源開發(fā)、國有企業(yè)、金融、組織人事、司法等領域的案件。加大治理商業(yè)賄賂工作力度。始終保持懲治腐敗的強勁勢頭，對腐敗分子決不放過、決不姑息。依據(jù)《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》，各級紀委要認真履行案件初核的職責，對舉報管轄范圍內干部的問題不需向黨委主要領導同志請示可直接初核。③要加強與司法機關、行政執(zhí)法機關的協(xié)調配合，體現(xiàn)重拳出擊，從嚴懲處。

3.嚴格規(guī)范，提高質量。嚴格依紀依法、公正文明辦案是紀檢監(jiān)察機關執(zhí)紀能力的基本要求，也是提高辦案質量、擴大懲治效果的關鍵。要堅持以事實為依據(jù)，以黨紀政紀為準繩，落實辦案“二十四字”要求，切實做到有紀有法必依，執(zhí)紀執(zhí)法必嚴，違紀違法必究；要堅持程序與實體并重，落實案件線索管理、案件調查、案件審理等方面的制度規(guī)定，確保辦案工作依紀依法進行；要堅持在紀律和法律面前人人平等，嚴格執(zhí)行和充分運用政策，綜合考慮調查對象所犯錯誤性質、危害后果、認錯態(tài)度等不同情況，寬嚴相濟，區(qū)別對待，達到懲處極少數(shù)、教育大多數(shù)的目的；要嚴格遵守工作紀律、保密紀律和廉潔自律各項要求，以鐵的紀律確保公正辦案；要切實保障被調查人員的合法權利和人身安全，嚴禁搞刑訊逼供，嚴禁搞變相體罰，嚴禁侮辱人格。要通過以上措施規(guī)范辦案，提高辦案質量。

4.創(chuàng)新機制，促進辦案。要建立和完善辦案工作責任機制。各級紀檢監(jiān)察機關主要領導對查辦案件工作負總責，分管領導分工負責。推行案件主辦人競爭制、“組閣”制、對辦案人員辭退制和對所辦案件終身負責制等舉措，為辦案人員鼓勁加壓，創(chuàng)造有利于辦案人員成長、促進優(yōu)秀辦案人才脫穎而出的工作環(huán)境。要制定并落實查辦大案要案考核獎勵辦法，完善辦案考核獎懲機制。要實行辦案年度檢查和案后回訪制度，對查處的重大案件實行案后必訪、案結即訪，全面了解辦案人員是否依法依紀辦案的情況，充分聽取各方面對紀檢監(jiān)察工作的意見和建議。要對辦案中違紀違法和過錯行為，給予嚴肅追究。

（二）以源頭治理為支點，加大預防力度

社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，社會主義民主政治不斷發(fā)展，社會主義法制不斷健全，社會主義精神文明建設不斷加強，黨風政風建設和反腐倡廉工作深入開展，我國綜合國力不斷增強，這都為從源頭上預防和解決腐敗問題提供了良好條件。我們必須抓住機遇、乘勢而上，努力做好有效預防腐敗的各項工作。

1.健全預防腐敗的長效機制。從總體思路方面講，就是要加強對領導干部的教育，筑牢拒腐防變的堅實基礎；加強制度創(chuàng)新，把制度建設貫穿于反腐倡廉工作的各個環(huán)節(jié)；強化監(jiān)督制約，保證權力正確行使。逐步健全拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權力運行監(jiān)控機制。

2.加強預防腐敗的組織協(xié)調。各級紀委承擔著反腐倡廉組織協(xié)調的重要使命，應當深入研究組織協(xié)調的有效途經(jīng)和方法，充分發(fā)揮其組織協(xié)調作用。成立國家預防腐敗局是貫徹反腐倡廉方針，推進懲治和預防腐敗體系建設的一項重要組織措施。應在中央紀委和國家預防腐敗局的領導下，加強全國預防腐敗的組織協(xié)調、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導等工作，完善反腐倡廉的信息收集、綜合分析、評價反饋等網(wǎng)絡體系，建立反映廉政狀況的指標體系，建立反腐倡廉信息共享機制，完善反腐倡廉預警機制，通過加強反腐倡廉的組織協(xié)調，增強預防腐敗的針對性和時效性。

3.將預防腐敗融入到改革措施和政策規(guī)定之中。反腐倡廉是黨的建設重要組成部分，是一個社會系統(tǒng)工程。制定法律、法規(guī)和政策都要把反腐倡廉考慮進去。各級黨委和政府，各個職能部門和行業(yè)主管單位，都必須把反腐倡廉寓于自己的日常工作之中?？傊獔猿址暮头沼诮?jīng)濟建設這個中心，適應社會主義市場經(jīng)濟的規(guī)則，把反腐倡廉同改革開放和經(jīng)濟建設重大措施的實施緊密結合起來，潛移默化，積少成多，形成反腐倡廉有形和無形、潛在和現(xiàn)實相輔相成的廣泛基礎。

4.加強國際合作與交流。按照《聯(lián)合國反腐敗公約》對締約國預防腐敗機構的要求，積極開展預防腐敗的國際合作和國際援助。在《公約》框架下，根據(jù)我國對外工作的需要以及所承擔的國際義務，借鑒國外預防腐敗的經(jīng)驗，改進國內預防腐敗工作。在符合我國國家利益的前提下，與國際組織和相關國家開展積極、穩(wěn)妥的反腐敗信息情報交流，爭取技術支持和相關幫助。

(三)以構建體系為契機，推進“懲防并舉”

黨的十七大要求“扎實推進懲治和預防腐敗體系建設”。十七屆中央紀委二次全會提出“以完善懲治和預防腐敗體系為重點”。我們應當貫徹這一精神，以貫徹落實《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》為契機，“懲防并舉”，推進反腐倡廉建設深入開展。

1.加強領導，組織落實。各級黨委要把完善懲治和預防腐敗體系納入政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃，列入黨委和政府的重要議事日程。黨委書記要負總責，確定一名黨委負責同志具體抓。各級紀委要加大組織協(xié)調力度，做到爭取領導，協(xié)調各方，指導下屬。④要按照黨風廉政建設責任制的要求，建立和完善貫徹落實《實施綱要》的領導責任制，把完善懲治和預防腐敗體系同經(jīng)濟和社會發(fā)展各項工作一起部署落實，一起檢查考核。

2.突出重點，扎實推進。貫徹落實《實施綱要》已經(jīng)取得了明顯的階段性成果，當前重點是制定并落實好《貫徹落實<實施綱要>2008—2012年工作規(guī)劃》。《工作規(guī)劃》既要繼承《實施綱要》的主要精神，又要體現(xiàn)與時俱進。

3.嚴格考評，務求實效。要加強對懲治和預防腐敗體系建設評價指標的調查研究，制定切實可行的考核評價指標。在懲治腐敗方面，既不硬性規(guī)定辦案數(shù)量，又有大致的辦案數(shù)量和質量的評價標準，防止辦案工作不正常的大起大落。在預防腐敗方面，力求把教育、制度、監(jiān)督、改革等軟指標硬化、具體化，既要有定性的分析，也要有定量的考評，切實把預防腐敗工作落實到位。

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①②中共中央紀委：《紀檢監(jiān)察業(yè)務簡明教程》，中國方正出版社，2003年，第160、162頁。

③參見葉青純同志2007年12月7日在河南省紀檢監(jiān)察機關案件工作會議上的講話。

④參見中共中央紀委副書記劉峰巖同志2007年7月19日在省部級領導干部紀檢監(jiān)察專題研討班上的講話。

責任編輯：浩 淼