電子政務(wù)條件下政府與公眾互動(dòng)的三種模式

杜治洲

摘 要：從理論上講，政府與公眾的互動(dòng)有三種不同的模式：管理型、協(xié)商型與參與型。在當(dāng)前各國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)中，管理型互動(dòng)較為普遍，而后兩種模式的互動(dòng)在實(shí)踐中則較少，需要大力加強(qiáng)。

關(guān)鍵詞：電子政務(wù)；管理型互動(dòng)；協(xié)商型互動(dòng)；參與型互動(dòng)

中圖分類號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—0751(2008)02—0016—03

當(dāng)前世界各國(guó)都在通過(guò)信息技術(shù)進(jìn)行政府創(chuàng)新，都希望通過(guò)電子政務(wù)改善政府治理。電子政務(wù)能否改善政府治理模式，在很大程度上取決于政府與公眾互動(dòng)的模式。政府與公眾的互動(dòng)是體現(xiàn)電子政務(wù)民主價(jià)值的一個(gè)非常重要的組成部分。

一、政府與公眾互動(dòng)的三種模式

近年來(lái)，有關(guān)電子政務(wù)發(fā)展的論文和學(xué)術(shù)專著并不鮮見，但是缺乏對(duì)電子政務(wù)中政府與公眾互動(dòng)進(jìn)行專門的研究。筆者認(rèn)為，在實(shí)施電子政務(wù)的條件下，政府與公眾的互動(dòng)存在三種模式：管理型模式、協(xié)商型模式和參與型模式。這三種模式并不是現(xiàn)實(shí)情況簡(jiǎn)單直接的反映，而只是表明政府與公眾互動(dòng)模式的主要特點(diǎn)（見表1）。在每一種互動(dòng)模式中我們都提出了六個(gè)問(wèn)題：（1）政府扮演的是怎樣的角色？（2）主要參與者是誰(shuí)？（3）信息流是怎樣實(shí)現(xiàn)的？（4）政府與公眾互動(dòng)的主要機(jī)制是怎樣的？（5）公眾通過(guò)電子化方式與政府互動(dòng)的能力得到了多大程度的重視？（6）這種模式的邏輯關(guān)系是什么？

1.管理型互動(dòng)模式

在管理型互動(dòng)模式中，信息通訊技術(shù)被認(rèn)為主要是一種技術(shù)上的進(jìn)步，公共服務(wù)還會(huì)保持不變，只是其效率會(huì)提高，也就是成本會(huì)減少，同時(shí)，提供公共服務(wù)的速度也會(huì)提高。政府官僚機(jī)構(gòu)之間的摩擦往往被政府認(rèn)為是公眾不滿意的主要原因，而信息通訊技術(shù)可以減少甚至消除這種摩擦。在這種模式下，信息會(huì)更好地在政府部門之間橫向流動(dòng)，從而打破部門邊界和層層節(jié)制。信息通訊技術(shù)不僅降低了政府成本，還從根本上改變了政府的工作方式以及政府的特性。網(wǎng)絡(luò)化政府可以克服時(shí)間和空間的阻隔，隨時(shí)隨地為公眾提供公共信息與公共服務(wù)。這是政府職能的重構(gòu)，而不是政府向公眾的開放。在這種互動(dòng)模式下，網(wǎng)絡(luò)化政府具有以下幾個(gè)特征：政府官僚機(jī)構(gòu)效率更高；“顧客”能夠全面地以數(shù)字方式獲得政府信息；政府支持建立信息中心（如提供公共信息的數(shù)字銀行）；政府部門之間可無(wú)縫隙溝通；公共安全網(wǎng)絡(luò)得以建立；政府與“顧客”之間有更多溝通的機(jī)會(huì)。

在這種模式下，信息通訊技術(shù)可以改善公共服務(wù)，政府還可以以更明確的目的和公眾進(jìn)行及時(shí)迅速的溝通，但是，把公眾視為“顧客”往往會(huì)忽視公眾民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。政府決定花多少錢用在信息提供和信息處理上，只是看這樣能否改善公共服務(wù)，而很少考慮其他問(wèn)題。

信息通訊技術(shù)既給政府帶來(lái)了良好的機(jī)遇，也帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。政府面臨的問(wèn)題發(fā)生了重大的變化，但是政府的運(yùn)作機(jī)制和邏輯沒(méi)有隨之變化。管理型互動(dòng)模式把信息流看作是簡(jiǎn)單的和直線型的，而不是復(fù)雜的和發(fā)散型的；政府則被看作是公共信息的權(quán)威來(lái)源。其實(shí)，這就把信息來(lái)源的范圍大大縮小了。在這種“推動(dòng)式”的信息傳遞方式中，政府會(huì)把信息公布在一個(gè)平臺(tái)上，剩下的事就是“顧客”來(lái)使用了。由此我們可以看出，信息的傳遞是非常被動(dòng)的，而且盡管公眾是電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)中必不可少的一個(gè)組成部分，但是，他們的地位絕不像對(duì)電子政務(wù)實(shí)施管理的政府那么重要。可以說(shuō)，政府管理還是像以前一樣，沒(méi)有什么變化，只是網(wǎng)絡(luò)把政府事務(wù)處理變得標(biāo)準(zhǔn)化而已。

2.協(xié)商型互動(dòng)模式

與“推動(dòng)式”的管理型互動(dòng)模式不同，協(xié)商型互動(dòng)模式是“拉動(dòng)式”的。信息被看作是一種用以形成更好政策和提供更好服務(wù)的資源。政府可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)了解公眾在想什么，可以知道公眾對(duì)一些問(wèn)題的看法，從而為政策制定提供依據(jù)。協(xié)商型互動(dòng)模式通?？梢詾楣娞峁┲苯优c政府交流的機(jī)會(huì)，而不需要那些可能曲解民意的特殊利益群體在政府和公眾之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。這個(gè)模式包含了一個(gè)從低層次的信息收集到全面協(xié)商的連續(xù)的協(xié)商過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，協(xié)商比被動(dòng)的信息傳遞要頻繁得多，而這種協(xié)商有助于實(shí)現(xiàn)電子民主所要求的公眾與政府的互動(dòng)。與管理型模式相比，協(xié)商型模式包含了更多民主參與的因子，所以具備了成熟電子民主要求的必備條件。但是，它又不足以達(dá)到下面我們要談到的第三種互動(dòng)模式——參與型模式所要求的水平。因此，可以說(shuō)它是由管理型互動(dòng)模式向參與型互動(dòng)模式轉(zhuǎn)變的過(guò)渡階段。

協(xié)商型模式中，政府意識(shí)到公眾獲得政府服務(wù)的便利程度會(huì)受到資源的限制，因而非常重視在公共場(chǎng)所給公眾提供免費(fèi)使用的網(wǎng)絡(luò)和電話，這對(duì)于在公眾和政府之間建立良好的關(guān)系極為重要。同時(shí)，政府還做了大量有關(guān)高效率普通投票、電子投票和支持民主方面的工作，建立“電子城市大廳”和舉辦主題討論會(huì)等。在這種模式下，政府意識(shí)到公眾與政府互動(dòng)中存在的一些特殊問(wèn)題，并下決心解決這些問(wèn)題。比如有些投票人可能會(huì)自己選自己，那些有偏見的集團(tuán)并不一定能夠代表全體公眾。而且，公眾應(yīng)用信息通訊技術(shù)的能力在全國(guó)范圍內(nèi)的分布是不均衡的。協(xié)商型互動(dòng)模式也會(huì)帶來(lái)直接民主的普遍問(wèn)題。最明顯的就是政府難以進(jìn)行政策選擇，政府和利益集團(tuán)有可能為實(shí)現(xiàn)各自的利益而發(fā)動(dòng)電子化運(yùn)動(dòng)，或者政府只在特定地區(qū)與特定的群體進(jìn)行協(xié)商。這樣一來(lái)，政府就有可能通過(guò)一種特別的方式確定某一個(gè)利益集團(tuán)的利益，一些利益相關(guān)者可能因此無(wú)從干預(yù)政策制定。

3.參與型互動(dòng)模式

前面兩種互動(dòng)模式強(qiáng)調(diào)政府與公眾的垂直交流，而參與型互動(dòng)模式強(qiáng)調(diào)復(fù)雜的、平行的、多方位的互動(dòng)。政府可能加速政治討論與互動(dòng)，但是它也只是眾多互動(dòng)主體中的一個(gè)成員。這種模型是20世紀(jì)80年代一位日本學(xué)者M(jìn)asuda提出來(lái)的。他說(shuō)：“公眾參與政策制定在技術(shù)上的困難已經(jīng)得到解決……既然公眾參與的阻礙已不復(fù)存在，那么進(jìn)入信息社會(huì)的國(guó)家就可以邁向參與式民主?！雹偎J(rèn)為信息社會(huì)的公眾參與應(yīng)該具備以下六個(gè)特征：（1）所有公眾（至少是大多數(shù)）都參與政策制定；（2）合作與互助精神貫穿整個(gè)制度；（3）所有與決策相關(guān)的信息都應(yīng)該向公眾公開，公眾也應(yīng)該自愿提供解決問(wèn)題的信息；（4）公眾所有的得失都應(yīng)該由他們共同分擔(dān)；（5）任何決定都應(yīng)該是通過(guò)說(shuō)服和應(yīng)允達(dá)成的；（6）政策一旦制定，所有公眾都應(yīng)該配合執(zhí)行。

參與型互動(dòng)模式中，知識(shí)被認(rèn)為是發(fā)散的、隨機(jī)的和變化的，而且是在互動(dòng)的過(guò)程中出現(xiàn)的。參與型互動(dòng)模式存在明顯的“烏托邦”傾向，但它在積極倡導(dǎo)市民社會(huì)的同時(shí)，并不一味排斥代表制。在這種互動(dòng)模式中，互動(dòng)被看作是民主本身的一個(gè)組成部分?！疤摂M社區(qū)”使市民社會(huì)的發(fā)展更加活躍。其實(shí)，“寬帶”、“個(gè)性化”以及“快速回應(yīng)”等詞語(yǔ)并不能闡釋互動(dòng)，能夠真正清晰解釋互動(dòng)的是信息在進(jìn)行交換時(shí)發(fā)生聯(lián)系的方式，互動(dòng)的重要主體是志愿者組織和新興的利益集團(tuán)。

電子政務(wù)的發(fā)展變化非常迅速?，F(xiàn)實(shí)情況表明，有一些電子政務(wù)工程已經(jīng)開始建立互動(dòng)與協(xié)商機(jī)制。早在1999年，美國(guó)總統(tǒng)克林頓就號(hào)召聯(lián)邦政府的公務(wù)人員公開自己的電子信箱地址，以便解決公眾的問(wèn)題并接受他們的監(jiān)督。2002年，英國(guó)政府門戶網(wǎng)站開辟了一個(gè)可以進(jìn)行討論的“公眾空間”。同時(shí)，歐盟也在逐步開展有關(guān)網(wǎng)絡(luò)犯罪等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的網(wǎng)上討論與咨詢活動(dòng)。當(dāng)前，中國(guó)的政府門戶網(wǎng)站特別是地方政府門戶網(wǎng)站大多也設(shè)有“互動(dòng)交流”、“在線訪談”或“民聲通道”等欄目。很顯然，“互動(dòng)”已經(jīng)成為電子政務(wù)發(fā)展的一個(gè)不可阻擋的明顯趨勢(shì)。

二、電子政務(wù)條件下中國(guó)政府與公眾互動(dòng)模式展望

我們?nèi)绾慰创袊?guó)的電子政務(wù)建設(shè)呢？在世界各國(guó)都在如火如荼地建設(shè)電子政務(wù)的背景下，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)也開始發(fā)展并逐步走向成熟。然而，管理型互動(dòng)模式仍然是我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的主旋律。1993年底，國(guó)家經(jīng)濟(jì)信息化聯(lián)席會(huì)議的成立和“三金工程”的啟動(dòng)是我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的開端。1997年4月，全國(guó)信息化工作會(huì)議提出了信息化建設(shè)“統(tǒng)籌規(guī)劃，國(guó)家主導(dǎo)；統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合建設(shè)；互聯(lián)互通，資源共享”的二十四字指導(dǎo)方針，有力地推動(dòng)了我國(guó)各級(jí)政府信息化建設(shè)的發(fā)展，標(biāo)志著我國(guó)電子政務(wù)的建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)全面規(guī)劃、整體發(fā)展的新階段。2000年底，中國(guó)電子政務(wù)示范工程開始試點(diǎn)，其指導(dǎo)思想是“以需求為導(dǎo)向，應(yīng)用促發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)實(shí)施，科技支撐，分工負(fù)責(zé)，持續(xù)發(fā)展”。十六大報(bào)告有關(guān)電子政務(wù)的論述是這樣的：“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式,推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要發(fā)展電子政務(wù)，提高政府的服務(wù)和管理水平。黨的十七大報(bào)告提出要完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)。

那么，中國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)能否實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展呢？換句話說(shuō)，我們能否一邊提高管理效率、改善服務(wù)質(zhì)量，一邊加強(qiáng)與公眾的互動(dòng)、提高民主參與水平呢？這應(yīng)該是沒(méi)有問(wèn)題的。但是，具體實(shí)現(xiàn)跨越是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，實(shí)踐中一定會(huì)遇到大量的困難和阻力。要克服這些困難和阻力以實(shí)現(xiàn)管理與協(xié)商、與參與的統(tǒng)一，必須做好以下幾個(gè)方面工作：實(shí)施頂層設(shè)計(jì)，從戰(zhàn)略的高度對(duì)電子政務(wù)進(jìn)行前瞻性的設(shè)計(jì)與規(guī)劃；堅(jiān)持電子政務(wù)建設(shè)的“公眾導(dǎo)向”，以公眾訴求為中心；減少電子政務(wù)建設(shè)中部門利益的梗塞，堅(jiān)持部門利益沖突以不損害公眾權(quán)益為底線的原則，在大部門體制的創(chuàng)新中發(fā)揮電子政務(wù)信息共享、互聯(lián)互通的優(yōu)勢(shì)；鼓勵(lì)和培育第三部門的發(fā)展，拓展非政府組織和社會(huì)公眾參與政府管理的渠道并使其制度化，提高非政府組織和社會(huì)公眾的參與能力；大大縮小當(dāng)前地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間、人群之間的數(shù)字鴻溝，盡可能使更多的公眾參與同政府的交流互動(dòng)。

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①M(fèi)asuda,Y.1980. The Information Society as Post-Industrial Society. Tokyo: Institute for Information Society .Reprinted, 1990, Managing in the Information Society: Releasing Synergy Japanese Style. Oxford: Basil Blackwell.84-87.

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