我國人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)與構(gòu)想

摘 要：我國人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置是完善我國人大制度和充分發(fā)揮我國人大監(jiān)督功能的重要途徑，它具有政治合理性、合憲性和現(xiàn)實性，目前當(dāng)務(wù)之急是要在我國人大內(nèi)建立憲法監(jiān)督委員會、預(yù)算審批與審計監(jiān)督委員會和人大監(jiān)察委員會，以此加強(qiáng)和完善人大監(jiān)督制度，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督功能。

關(guān)鍵詞：人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)；憲法監(jiān)督；預(yù)算審批監(jiān)督

中圖分類號：D622 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)02—0010—03

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，但在我國的現(xiàn)實政治生活中其權(quán)力尤其是監(jiān)督職能發(fā)揮的并不理想，這在一定程度上同人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的缺失有著直接的關(guān)系。因此，完善人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置具有現(xiàn)實性和緊迫性。

一、人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)

人大監(jiān)督制度與機(jī)制的建立和完善，是一個龐大而復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。在宏觀上，它是一個政治文明建設(shè)的問題，要理順人大與其他國家機(jī)關(guān)以及政黨的關(guān)系；在微觀上則是人大自身建設(shè)的問題，主要包括完善人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)與機(jī)制的問題。因此，探討人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置，是加強(qiáng)人大監(jiān)督的起點，它既是加強(qiáng)人大監(jiān)督功能、發(fā)揮人大作用的理論之必然，也是現(xiàn)實之選擇。

1.人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置的政治合理性

人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置是人民代表大會制度的本質(zhì)要求，也是人大制度本身應(yīng)有的內(nèi)容。在我國的各項民主制度中，人民代表大會制度作為國家形態(tài)的民主，具有第一位的決定性的意義，是國家的根本政治制度，是我國的制度體系和權(quán)力體系的中樞機(jī)構(gòu)，也是我國社會主義政治制度的基礎(chǔ)。完善我國社會主義政治制度，首要的就要從完善人大自身這一基本制度開始?？梢哉f，就我國的民主政治發(fā)展而言，“人大民主”的推進(jìn)模式是我國民主政治發(fā)展的“硬道理”。所以，作為民主政治基石的人民代表大會制度，必須適應(yīng)時代發(fā)展的潮流，必須具有足夠的開放性，必須提供足夠的制度空間來吸納和滿足廣大人民群眾的政治訴求，在實踐中完善自己。人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置就是此種開放性制度完善的重要方面。

人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置是加強(qiáng)和發(fā)揮人大監(jiān)督功能的重要方面和途徑?！皣?yán)密監(jiān)督政府的每一項工作，并對所見到的一切進(jìn)行議論，乃是代議制機(jī)構(gòu)的天職。”①我國的人大居于權(quán)力體系中心，是整個權(quán)力運行和政治體制的核心，其最基本的權(quán)力主要有創(chuàng)制權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、選舉與罷免權(quán)等方面。監(jiān)督職能是人大的基本職能，是其權(quán)力體系的重要組成部分。行使監(jiān)督權(quán)，就是要實現(xiàn)人大對其產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，而且，其監(jiān)督的對象、監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的方式等各個方面，必須與憲法及相關(guān)法律賦予的權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和性質(zhì)相匹配。人大監(jiān)督在我國目前的政治體制下是最根本的法律監(jiān)督形式，人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置是發(fā)揮人大監(jiān)督功能的重要途徑，只有監(jiān)督權(quán)得以充分有效行使，人大的功能才能得以有效的發(fā)揮。

西方主要國家議會專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置對我們也不無啟迪和借鑒之處。早在16世紀(jì)，英國議會的下院就有5個委員會，分別處理選舉、宗教、民眾請愿、貿(mào)易和法庭事務(wù)，但當(dāng)時這些委員會還不能算是嚴(yán)格的監(jiān)督委員會，其主要職能是協(xié)助議會處理日常工作事務(wù)，重心不是監(jiān)督。為了有效地管好資產(chǎn)階級的“錢袋子”，防止貴族和官僚亂用，1667年，英國資產(chǎn)階級在自己控制的議會中建立了審計機(jī)構(gòu)，專門監(jiān)督英國政府的財政收支情況。這種審計機(jī)構(gòu)的設(shè)置，首開了議會專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置的先河，使得英國議會的監(jiān)督權(quán)和地位得以大大改觀和加強(qiáng)。當(dāng)今，絕大部分議會制國家，在其議會內(nèi)部都有一定數(shù)量的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置。實踐證明，在議會內(nèi)部建立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)是切實可行的。這一歷史經(jīng)驗對我國人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置也有借鑒之處。

2.人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置的合憲性

我國現(xiàn)行憲法第70條規(guī)定，全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、法律委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設(shè)立的專門委員會。這一規(guī)定為我們增設(shè)人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)提供了明確而具體的憲法保障，提供了廣闊的制度發(fā)展空間。以往的實踐也證明，根據(jù)時代的需要增設(shè)專門機(jī)構(gòu)是必要的。在七屆人大期間增設(shè)了內(nèi)務(wù)司法委員會，在八屆人大期間增設(shè)了環(huán)境與資源保護(hù)委員會，在九屆人大期間增設(shè)了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會。所以，根據(jù)時代的發(fā)展需要，在人大之下設(shè)立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)是有明確的憲法依據(jù)的，不存在違憲的問題，并且，在憲政體制內(nèi)設(shè)置專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)與我國漸進(jìn)式政治改革模式也是吻合的。

3.人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)實性

任何制度的構(gòu)建與機(jī)構(gòu)的設(shè)置，從根本上說，必須源于現(xiàn)實的需要。人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置，具有深厚的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

首先，從國外的經(jīng)驗和我國人大專門委員會的設(shè)置數(shù)量來看，存在著人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)實空間。國外議會下設(shè)各種專門委員會都是一種慣例，而且數(shù)量很多，下表是西方幾個主要國家議會的專門委員會的設(shè)置情況②。

由此可見，在數(shù)量上，我們有進(jìn)一步增加專門委員會的空間，并不會因此增設(shè)而導(dǎo)致專門機(jī)構(gòu)過于膨脹。

其次，從我國人大肩負(fù)的職能來看，也有增設(shè)人大專門監(jiān)督委員會的必要。前面對人大監(jiān)督職能已有論述，這里需進(jìn)一步指出的是，由于我國人大職責(zé)和任務(wù)繁多，加上法律授權(quán)不明等原因，使其監(jiān)督之權(quán)往往被虛化，甚至流失。在一定程度上，議會職權(quán)的大小，工作任務(wù)的多少，決定了議會常設(shè)委員會的數(shù)量。一定的任務(wù)必須由一定的機(jī)構(gòu)去完成。從全國人大常委會辦公廳對63個國家的議會常設(shè)委員會的統(tǒng)計來看，設(shè)8—12個常設(shè)委員會的占28％，設(shè)12—20個的占41％，設(shè)20個以上的占31％。③而我國目前人大的專門委員會僅僅有9個，這個數(shù)目與其肩負(fù)的職責(zé)是不相適應(yīng)的。所以，從我國人大肩負(fù)的職責(zé)和現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，增設(shè)一些人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)是必要的，它可以“有效地解決現(xiàn)有的監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)隸屬于同級政府的從屬地位和政府機(jī)關(guān)自我監(jiān)督問題，還可以解決檢察、審判機(jī)關(guān)等部門的工作監(jiān)督問題。有利于將監(jiān)督真正納入法制軌道，有利于加強(qiáng)我國人民代表大會制度建設(shè)”④。

此外，當(dāng)前黨和國家以及廣大民眾對人大監(jiān)督及其作用的認(rèn)同和接受，是設(shè)置人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的政治和社會基礎(chǔ)。任何制度的推行，都離不開社會的接納和推動，因為制度畢竟最終要靠社會中的具體的人去實施的，是與社會個體相關(guān)的，沒有社會的認(rèn)同和支持，制度是沒有生命力的，更是沒有實效的。當(dāng)前社會民眾對人大監(jiān)督權(quán)的認(rèn)識逐步提高，出現(xiàn)了“我要當(dāng)人大代表，代表說話了”等多種自主自發(fā)的政治參與模式⑤，這充分說明社會民眾逐步認(rèn)識到通過人大來行使自己的民主權(quán)利是根本的途徑，而且通過人大行使監(jiān)督權(quán)也是其民主權(quán)利的重要內(nèi)容。所以，人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置已具備廣泛的社會基礎(chǔ)。

二、關(guān)于我國人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置的構(gòu)想

人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置是權(quán)力配置、制約與監(jiān)督體制的重要變革，關(guān)系著我國整個政治制度和體制的運行，盡管具有上述一系列的基礎(chǔ)和條件，但其設(shè)置仍要遵循以下原則：（1）適應(yīng)社會主義民主政治要求的原則。不論任何政治改革和實踐，都應(yīng)以發(fā)展社會主義民主政治為根本目標(biāo)，否則，就背離了政治改革的基本目的，是注定要失敗的。（2）有利于人大及其常委會職權(quán)發(fā)揮的原則。人民代表大會制度是我國的根本政治制度和權(quán)力體系的基礎(chǔ)，完善人大制度是完善我國政治制度的根本出路，加強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)是完善人大制度和充分發(fā)揮人大功能的重要內(nèi)容和途徑，人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置，其目的就是要有利于人大及其常委會職權(quán)的發(fā)揮。（3）堅持監(jiān)督機(jī)構(gòu)異體設(shè)置的原則。要克服和避免同體監(jiān)督現(xiàn)象。同時，人大之下的各個委員會之間，以及人大的監(jiān)督和政黨、政府（狹義的政府）、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督在功能上要協(xié)調(diào)一致，并且要在基本法律上對其各自的職責(zé)有明確的規(guī)定，防止機(jī)構(gòu)相互打架，權(quán)責(zé)不明。

根據(jù)以上的原則，結(jié)合我國漸進(jìn)式改革的思路，筆者認(rèn)為在目前9個委員會的基礎(chǔ)上，應(yīng)增設(shè)以下專門委員會，以期解決當(dāng)前存在的迫切問題。

1.增設(shè)憲法委員會

依法治國的實質(zhì)就是依憲治國，依憲治國就要加強(qiáng)憲法的監(jiān)督實施，因此應(yīng)增設(shè)憲法專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。就目前來看，筆者認(rèn)為以增設(shè)憲法監(jiān)督委員會為宜，待以后條件成熟時，直接成立憲法法院，開展司法審查。

憲法監(jiān)督委員會的成員由全國人大選舉并與人大常委會同時產(chǎn)生，人大閉會期間接受人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)。其主要職能是在全國人大的直接領(lǐng)導(dǎo)下，監(jiān)督各級權(quán)力機(jī)關(guān)、政府和司法機(jī)關(guān)制定的法規(guī)、規(guī)章、決議、決定等各種規(guī)范性文件是否違憲，監(jiān)督全國人大及其常委會產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)及其組成人員的職責(zé)行為是否違憲，以及裁決國家機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限爭議。

2.增設(shè)專門的預(yù)算審批與審計監(jiān)督委員會

由議會來掌管政府的“錢袋子”，是現(xiàn)代議會國家的一個慣例，我國的憲法也明確賦予了人大審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)計劃和財政預(yù)算及其執(zhí)行情況，監(jiān)督政府各部門的財政收支及其使用情況的權(quán)力。人大對該項權(quán)力行使的如何，不僅涉及憲法賦予它的監(jiān)督權(quán)能否有效充分發(fā)揮的問題，而且直接關(guān)系到人大所代表的全體人民的權(quán)利實現(xiàn)問題。當(dāng)前，人大之下雖然有財政經(jīng)濟(jì)委員會，但由于機(jī)構(gòu)設(shè)置以及制度規(guī)定等多方面的因素，其行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)空間和制度空間都十分狹小，導(dǎo)致人大的財政監(jiān)督權(quán)往往流于形式。因此筆者認(rèn)為應(yīng)另增設(shè)預(yù)算與審計監(jiān)督委員會，其人員由人大選舉產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，在閉會期間受人大常委會領(lǐng)導(dǎo)。同時，在預(yù)算與決算、審計的具體制度規(guī)定上，應(yīng)進(jìn)一步健全和完善。該機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)就是審查國家預(yù)算及其執(zhí)行情況，提出審查意見；監(jiān)督預(yù)算的實施情況，向全國人大或其常委會提出建議；對政府部門各機(jī)構(gòu)的開支進(jìn)行審查和監(jiān)督，向人大或其常委會報告。

3.針對人大肩負(fù)的法律監(jiān)督、工作監(jiān)督的職能，人大內(nèi)亦應(yīng)成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)

該機(jī)構(gòu)，縣級以上可稱之為監(jiān)察委員會，鄉(xiāng)級可稱為監(jiān)察小組。該機(jī)構(gòu)由同級人大于每屆第一次會議期間從代表中選舉產(chǎn)生，對同級人大負(fù)責(zé)并報告工作，“大會”閉會期間，對同級人大常設(shè)機(jī)構(gòu)(鄉(xiāng)級人大也應(yīng)設(shè)常設(shè)機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)并報告工作，受其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。該監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、工作監(jiān)督之責(zé)，受理其監(jiān)督對象除構(gòu)成犯罪應(yīng)追究刑事責(zé)任之外的違法、違紀(jì)案件，維護(hù)和保證國家法律的嚴(yán)格實施，維護(hù)和保證國家機(jī)關(guān)廉潔高效地運行。該監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對象除包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的所有國家機(jī)關(guān)及其工作人員外，還應(yīng)包括國家主權(quán)管轄下的所有黨派和團(tuán)體。任何黨派和團(tuán)體都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。該監(jiān)督機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制，可借鑒我們現(xiàn)行的檢察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即一方面向各該級人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)并報告工作，同時還向其上一級監(jiān)督機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。各級人大內(nèi)設(shè)立專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)后，現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)的監(jiān)察機(jī)關(guān)仍可予以保留，實行權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)雙軌的監(jiān)察體制。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)察機(jī)關(guān)可以向行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)察員或巡視員，以加強(qiáng)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的聯(lián)系和溝通。此外，企業(yè)、事業(yè)單位及村和城市的街道辦事處，也應(yīng)設(shè)立監(jiān)察小組，負(fù)責(zé)本單位、本區(qū)域內(nèi)的監(jiān)督事宜，作為國家監(jiān)督機(jī)關(guān)的“觸角”和“神經(jīng)末梢”，形成網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)督系統(tǒng)。這類監(jiān)察小組應(yīng)由職工代表大會或村民代表大會選舉產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)并報告工作，同時也應(yīng)接受上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

通過上述分析，我們深深地認(rèn)識到，在我國各級人大內(nèi)設(shè)立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不僅是必要的，而且是可行的。

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①［美］威爾遜：《國會政體：美國政治研究》，熊希齡譯，商務(wù)印書館，1989年，第167頁。

②中國社會科學(xué)院美國研究所編：《美國年鑒：2000》，中國社會科學(xué)出版社，2000年，第16頁。

③全國人大常委會辦公廳研究室編：《人民代表大會論叢（第一輯）》，中國民主法制出版社，1992年，第266頁。

④韓明德：《倚天之劍——反腐敗法制機(jī)制研究》，河南大學(xué)出版社，1999年，第152—153頁。

⑤蔡定劍：《中國社會轉(zhuǎn)型時期的憲政發(fā)展》，《華東政法學(xué)院學(xué)報》2006年第4期。

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