我國養(yǎng)老金制度現存問題及對策思考

許　馳

【摘要】文章分析了我國基本養(yǎng)老保險“缺口”嚴重、企業(yè)年金的發(fā)展遲緩、個人養(yǎng)老基金發(fā)展緩慢、民間儲蓄存款缺乏養(yǎng)老投資渠道的問題，探索了我國養(yǎng)老金改革的新思路，得出我國應借鑒西歐發(fā)達國家的養(yǎng)老金改革成功經驗，完善有關養(yǎng)老金改革的相關法律規(guī)定，鼓勵進行養(yǎng)老金改革。

【關鍵詞】養(yǎng)老金制度；養(yǎng)老保險；養(yǎng)老金改革

【中圖分類號】 F840 【文獻標識碼】A

【文章編號】1674-1145（2008）02-0009-02

一、我國養(yǎng)老金制度存在的主要問題

（一） 基本養(yǎng)老保險“缺口”嚴重，空賬問題突出

第二次世界大戰(zhàn)以后，西歐各國都經歷了一個生育高峰，隨后生育率逐年下降。我國也經歷了上世紀50到60年代的生育高峰，然后實施嚴格的計劃生育政策。隨著經濟的發(fā)展，我國的人均壽命已達到中等發(fā)達國家水平，人口的老齡化問題比較突出。

維也納世界老齡問題大會規(guī)定：60歲以上的老年人口占總人口的10％以上或者65歲及以上人口占總人口的7%以上的國家或地區(qū)，就是“老年型國家或地區(qū)”。根據第五次人口普查資料顯示，2000年我國60歲以上老齡人口總數為1.32億，占總人口的10.4%，按照國際通行標準，開始進入老齡社會。

到2025年前后，60年代生育高峰期間出生的人口將逐漸進入退休年齡，那時通過對有限勞動者征收的養(yǎng)老保險金，無法滿足較多的老年人口養(yǎng)老的需求，養(yǎng)老資金將入不敷出，老齡依賴率的增長很快。根據2005年全國1%人口抽樣調查主要數據公報，2005年中國68.70%的勞動力人口養(yǎng)活11.03% 的老年人口，預計到2020年時我國老齡依賴率將達到40% 。

此外，我國的養(yǎng)老保險空賬問題十分突出。1997年，中國政府統(tǒng)一了全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，采取“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”的模式，即統(tǒng)賬結合，統(tǒng)籌基金現收現付，用于互助共濟；個人賬戶基金進行積累，用于個人未來養(yǎng)老。然而，盡管建立了個人賬戶，但由于社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金是合并管理運營的，過去在現收現付的養(yǎng)老保險模式下沒有建立個人賬戶的職工需要養(yǎng)老，在職職工個人賬戶的資金也要拿來統(tǒng)籌使用，統(tǒng)籌基金嚴重擠占個人賬戶基金，個人賬戶成為空賬。據勞動和社會保障部統(tǒng)計,到2005年全國養(yǎng)老金“空帳”8000億。

（二）企業(yè)年金的發(fā)展遲緩，運作不規(guī)范

在1991年頒布的《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》中，首次提出“國家提倡、鼓勵企業(yè)實行補充養(yǎng)老保險”。規(guī)定由職工本人拿出部分工資，加上企業(yè)補充部分，存入職工個人賬戶，作為職工退休后的養(yǎng)老保障基金，這是我國企業(yè)年金的雛形。到2000年，國務院頒布《關于完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案》，將企業(yè)補充養(yǎng)老保險正式更名為“企業(yè)年金”。

同西歐許多國家企業(yè)年金覆蓋范圍廣泛、資產規(guī)模巨大的現狀相比，同樣處于人口老化過程中的中國，企業(yè)年金的發(fā)展非常遲緩。2002年底企業(yè)年金覆蓋人數僅800多萬人，相當于參加基本養(yǎng)老保險職工的5.84％。企業(yè)與個人參與企業(yè)年金的積極性普遍不高是發(fā)展緩慢的重要原因，對于企業(yè)來說，目前許多企業(yè)的經濟效益低下，企業(yè)無力為職工繳納企業(yè)年金。而且現有的國務院《關于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》中規(guī)定了企業(yè)年金繳費在工資總額4％以內的部分，可以從成本中列支，但是超過4％的部分就未作明確規(guī)定，缺乏明確的企業(yè)年金投資收益的稅收優(yōu)惠政策。各地區(qū)對企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠方式不統(tǒng)一，給企業(yè)帶來實際操作的困難。對于個人來說，加入企業(yè)年金不享受稅收優(yōu)惠降低了目前可支配的收入。企業(yè)年金作為養(yǎng)老保險第二支柱的作用在我國基本沒有實現。

（三）個人養(yǎng)老基金發(fā)展緩慢，民間儲蓄存款缺乏養(yǎng)老投資渠道

根據《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展公報》，截止2006年，城鄉(xiāng)居民儲蓄已高達16萬億人民幣，以當年人口13.14億計算，城鄉(xiāng)居民人均儲蓄12297元，城鄉(xiāng)居民儲蓄占到了當年GDP的近80％。

可見，中國的民間蘊藏著巨額的閑置資金，養(yǎng)老型儲蓄傾向十分突出。大量居民儲蓄存款中，相當一部分是被用于未來養(yǎng)老的，其資金來源主要是企業(yè)員工的薪酬。大量的儲蓄存款缺乏合理渠道進入養(yǎng)老儲蓄和投資渠道。

二、我國養(yǎng)老金改革的新思路

目前，西歐各國的養(yǎng)老保險體制普遍采取三柱體系,即第一柱是向全體公民提供最基礎的養(yǎng)老保險收益，這在西歐又被稱為國家法定的退休金，其來源是通過法定的形式，由政府向每個正在工作的人的收入征收的金額，用以支付給養(yǎng)老金領取者。為了應對老齡化危機嚴重，養(yǎng)老保障基金入不敷出的問題，西歐許多國家的做法是將基金來源從“收入繳費型”轉向“資產繳費型”，以補充未來的第一根支柱養(yǎng)老金，在養(yǎng)老金支取高峰到來前提前積累資金，進行充分準備。

第二柱則是在第一柱的基礎上，由雇員所在公司提供的職業(yè)養(yǎng)老保險基金，以增加養(yǎng)老保險收益的水平，保證退休者大體保持退休前的收入水平。西歐各國一般通過各種經濟手段，對企業(yè)年金繳費、投資、運營各階段給予稅收優(yōu)惠，擴大第二根支柱的覆蓋面，為了改變雇員對職業(yè)養(yǎng)老保險基金選擇權有限所造成的基金監(jiān)管不力的現狀，許多國家還設計了多體系的年金監(jiān)管機制, 由一系列的政府機構和非政府機構來完成這一功能，使基金保值增值。不少國家還完善了相關制度，充分保證雇員在職業(yè)養(yǎng)老金運營管理中的知情權與選擇權。

第三柱是個人自愿養(yǎng)老保險計劃,也就是個人商業(yè)養(yǎng)老保險。西歐不少國家通過財政措施來刺激第三根支柱(個人養(yǎng)老金產品)的建立和提高，一些國家的普通職員被允許將其每年毛收入的一定比例存起來以補充養(yǎng)老金，這筆錢可以免稅。每隔一定年限這筆錢占收入的百分比增加一定百分點，對繳納給私人養(yǎng)老金基金的款項采取免稅。這三個柱子支撐起一個完整的養(yǎng)老保險體系。

與西歐同處老齡化階段的中國，可以借鑒西歐成功的經驗，針對目前存在的主要問題，進行有針對性的改革。

（一）采取多渠道融資手段消除隱性債務

對實施個人賬戶制之后參加工作的職工來說，他們有足夠的工作時間在個人賬戶中為自己積累養(yǎng)老金。但是，已退休的職工(老人)與實行個人賬戶制之前參加工作的在職職工(中人) 個人賬戶存在“有名無實”的現象，養(yǎng)老保險的隱性債務問題必須正視。

因此，可以借鑒西歐國家的成功經驗，采取各種融資渠道，充實社?；?，消除隱性債務。第一，政府應當從過去積累的國有資產中拿出一部分或通過其他合理途徑來變現部分國有資產，解決隱性債務問題。具體做法是：劃分部分國有資產股權歸社會保險機構所有，將股權收益用于支付養(yǎng)老保險基金；劃分部分國有企業(yè)歸社會保險機構經營，將經營收入用于充實養(yǎng)老保險基金；出售、租賃部分國有企業(yè)資產，將拍賣或租賃收入用于彌補基金缺口。第二，采取債券融資的方式，通過擴大國債規(guī)模，吸收、消化在過量的養(yǎng)老保險債務，將隱性債務顯性化。第三，通過發(fā)行福利彩票的方式籌集資金來消化部分轉制成本。

此外，個人賬戶基金除了購買政府債券與存入銀行外，還可以考慮股票、抵押貸款等投資方式，可以引導養(yǎng)老基金投入到國家基礎設施建設的項目中去，目前我國經濟的發(fā)展十分需要這樣的資金，比如鐵路、機場、高速公路等項目，能夠獲得穩(wěn)定的利潤回報，實現“雙贏”?？傊瑧訌娡顿Y組合，這樣既分散了風險，又能保持較高的收益水平。

（二）做實個人賬戶，變空賬運行為實賬運行

空賬問題的根本原因是社會統(tǒng)籌和個人賬戶結合在一起。致使個人賬戶上的基金被挪用，社會統(tǒng)籌屬于現收現付模式，強調的是公平，個人賬戶是一種儲蓄積累制，強調的是效率原則，這是兩種不同性質的基金，從本質上要求分開管理。因此，解決空賬問題的關鍵是將社會統(tǒng)籌與個人賬戶進行分離，分賬征收，獨立運營，互不擠占。做實個人賬戶后，記入個人賬戶基金的保險費只是個人繳納的8%，企業(yè)繳納的20%劃入統(tǒng)籌基金。統(tǒng)籌基金用于當期養(yǎng)老金發(fā)放，個人賬戶基金儲存積累，實現個人賬戶基金由空到實的根本轉變。盡管記入個人賬戶的比例由本人繳費工資的11%調整為8%，但同時，基礎養(yǎng)老金月繳標準將由月平均工資的20%調整為30%，職工退休后領取的養(yǎng)老金標準不會降低。

（三）對養(yǎng)老保險“第二、三支柱”給予稅收優(yōu)惠

目前，西歐國家普遍降低第一支柱的替代率，將發(fā)展企業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老保險這第二、三支柱作為完善養(yǎng)老保障體系、應對人口老齡化的重要手段。中國人口老齡化步伐正在加快，2005年負擔老年系數(65歲以上人口與勞動適齡人口的百分比)為11.19%。2006年1月1日開始實行的社會養(yǎng)老個人賬戶個人繳費比例調低為8%，更為商業(yè)養(yǎng)老保險提供了更多的發(fā)展空間，目前我國已具備了支持和鼓勵商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展的財政實力。

因此，中國完全可以借鑒西歐國家的成功經驗，充分發(fā)揮稅收政策杠桿的作用，鼓勵企業(yè)建立企業(yè)年金，比如可以考慮雇主、雇員繳費在“稅前列支”，減少應納稅額；企業(yè)年金基金投資運營取得收入免稅或延遲納稅；企業(yè)年金支付階段的免稅。此外，可以考慮允許個人購買商業(yè)養(yǎng)老保險的保費可以稅前列支，加強企業(yè)和員工共同繳費發(fā)展企業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老金的動力，大力發(fā)展作為養(yǎng)老保障體系“第二、第三支柱”的企業(yè)年金與個人商業(yè)養(yǎng)老保險，完善“三險結合”的養(yǎng)老保障體系。

（四）加強對企業(yè)年金的監(jiān)督與監(jiān)管

企業(yè)年金不同于基本養(yǎng)老金，不能實行強制性，但企業(yè)年金關系到社會保障體系的完善與資本市場的健康發(fā)展，國家應加強監(jiān)督監(jiān)管，使企業(yè)年金市場良性發(fā)展。因此，必須借鑒西歐國家的成功經驗，由專業(yè)的機構對企業(yè)年金的運營進行管理，實現基金保值增值。

具體來說，要注意以下兩個方面：一是國家機構的直接監(jiān)督，也就是政府主管部門對基金營運實行監(jiān)督，如中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會對企業(yè)年金投資運營主體投資行為的監(jiān)督，稅務機關對企業(yè)年金免稅情況的監(jiān)督等。另一方面，要大力發(fā)展各種中介機構，加強對基金營運管理的監(jiān)督，基金的營運管理就是業(yè)務運作管理，包括核定、收繳、會計核算和財務管理等。國家應大力發(fā)展高水平的審計、信用評級等中介機構，如通過會計師事務所對企業(yè)年金投資人、托管人的會計報表進行審計，實施監(jiān)管。

此外，應成立由政府代表、企業(yè)代表、工會代表等組成的養(yǎng)老保險基金監(jiān)督會，對養(yǎng)老保險業(yè)務經辦機構、營運機構的日常工作進行監(jiān)督。

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【作者簡介】許馳（1981-），女，福建福州人，福建師范大學公共管理學院2005級社會學碩士研究生，福建農林大學人文社會科學學院教師。