我國度假區(qū)新發(fā)展模式下權(quán)利模型的構(gòu)建

馬祥山　鄢志武

摘 要：目前，我國旅游度假區(qū)的開發(fā)不容樂觀，存在較多的問題，問題的根源在于政企不分、權(quán)責(zé)不明、缺乏法律監(jiān)督。首次提出基于所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)的企業(yè)主導(dǎo)發(fā)展模式，構(gòu)建了企業(yè)主導(dǎo)發(fā)展模式的權(quán)利模型，針對(duì)問題提供解決方案。最后，從三方面論述如何去培育這種模型的生長環(huán)境。

關(guān)鍵詞：度假區(qū)；發(fā)展模式；權(quán)利模型

1 目前我國度假區(qū)兩種主要的發(fā)展模式

1.1 政府主導(dǎo)發(fā)展模式

改革開放特別是20世紀(jì)90年代以來，我國旅游業(yè)一直在摸索并堅(jiān)持政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略，初步形成了領(lǐng)導(dǎo)重視、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與等較好的局面，客觀上極大地推動(dòng)了我國旅游業(yè)的迅速發(fā)展，提升了旅游業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化中的地位。

從1992年，12個(gè)國家級(jí)旅游度假區(qū)的建設(shè)開始，我國旅游度假區(qū)的發(fā)展首先也走的是政府主導(dǎo)型的路子。在實(shí)際開發(fā)過程中，政府利用行政體制動(dòng)員所掌握的經(jīng)濟(jì)資源，聯(lián)合土地、財(cái)政、金融、建設(shè)、工商等許多重要的職能部門，共同為度假區(qū)的建設(shè)保駕護(hù)航。因此，較短的時(shí)間內(nèi)，整個(gè)行業(yè)迅速形成較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和供給能力，使我國度假區(qū)得到超前發(fā)展。

在這種政府高度壟斷的發(fā)展模式下，度假區(qū)的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和經(jīng)濟(jì)收益權(quán)歸政府部門所有，度假區(qū)的部分收益權(quán)回歸社會(huì)。（如圖1所示）

然而這種發(fā)展模式也存在諸多問題：一是過分強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，忽略市場機(jī)制一定程度上抑制了旅游度假區(qū)市場的發(fā)育和成長；二是由于市場力量的部分缺失，容易造成度假區(qū)發(fā)展的低績效，利用行政力量干預(yù)資源配置，導(dǎo)致資源利用的低效率；三是有的地方政府囿于眼前利益，寧肯搞低水平的重復(fù)建設(shè)，也不愿各方協(xié)同開拓市場，資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

1.2 政企合一發(fā)展模式

政企合一模式是政府主導(dǎo)模式的延伸，初衷是為了實(shí)現(xiàn)政企分開、產(chǎn)權(quán)清晰，使政府從經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)中解脫出來。在該模式下，度假區(qū)管委會(huì)作為政府的代表機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的行政管理工作并組織開發(fā)建設(shè)；同時(shí)由管委會(huì)設(shè)立下屬開發(fā)公司，負(fù)責(zé)土地度假區(qū)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如圖2所示）。

這種模式名義上是政企分開，但實(shí)際情況與改革初衷相差甚遠(yuǎn)。一方面，管委會(huì)與開發(fā)公司一套人馬、兩塊牌子，根本無法實(shí)現(xiàn)政府和公

司的徹底分離。另一方面，按照制度設(shè)計(jì)的初衷，與度假區(qū)市場化開發(fā)的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都應(yīng)交由開發(fā)公司負(fù)責(zé)，管委會(huì)只專注于度假區(qū)規(guī)劃、管理等行政性事務(wù)。但絕大多數(shù)度假區(qū)的實(shí)際情況是，管委會(huì)仍然大權(quán)獨(dú)攬，開發(fā)公司僅作為管委會(huì)的“施工隊(duì)”，主要從事度假區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)施修繕等工作。

2 企業(yè)主導(dǎo)發(fā)展模式下權(quán)利模型的構(gòu)建

企業(yè)主導(dǎo)模式假設(shè)基點(diǎn)是政府職能有限、政府失靈和市場主體的理性行為，政府負(fù)責(zé)行政管理，開發(fā)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，兩者之間有著較為明確的分工。當(dāng)在考慮是否應(yīng)該籌建某個(gè)旅游度假區(qū)時(shí)，政府首先以社會(huì)需求為依據(jù)；當(dāng)在尋求開發(fā)商時(shí)，政府通過競賽和拍賣的方式提供公平的競爭環(huán)境；當(dāng)在度假區(qū)的建設(shè)和運(yùn)營過程中，政府充當(dāng)服務(wù)者的角色，為度假區(qū)開發(fā)公司的發(fā)展提供有力的外部環(huán)境。

在該模式下，開發(fā)區(qū)管委會(huì)仍然可以作為政府的派出機(jī)構(gòu)，代表政府對(duì)開發(fā)區(qū)行使行政管理職權(quán)。開發(fā)公司并非由管委會(huì)設(shè)立，而是作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人實(shí)行企業(yè)內(nèi)部自我管理。管委會(huì)不直接參與經(jīng)營活動(dòng)，但對(duì)開發(fā)區(qū)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)負(fù)有監(jiān)督與協(xié)調(diào)的職責(zé)，管委會(huì)只是享有所有權(quán)和小部分的收益權(quán)，開發(fā)公司擁有直接的經(jīng)營權(quán)和大部分收益權(quán)，同時(shí)，另外一個(gè)最重要的方面，為了防止開發(fā)公司的“尋租行為”和對(duì)度假區(qū)的破壞性開發(fā)，以及防止管委會(huì)的貪污腐敗和政府亂搞“政績工程”、“形象工程”，需要制定強(qiáng)大而有效的法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，從而使整個(gè)系統(tǒng)得到良好運(yùn)轉(zhuǎn)。圖3顯示了企業(yè)主導(dǎo)發(fā)展模式的權(quán)利模型。

需要進(jìn)一步闡明的是，這種政企分開的體制模式體現(xiàn)了“小政府、大企業(yè)”的原則，可以利用實(shí)力雄厚的企業(yè)資金、先進(jìn)的技術(shù)實(shí)力和管理經(jīng)驗(yàn)來對(duì)度假區(qū)進(jìn)行更具科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)性的開發(fā)，并且還可以有效解決政府管理中的信息不足或信息丟失；減少?zèng)Q策成本，節(jié)約社會(huì)成本；減少“人治”的不良影響；充分發(fā)揮市場主體自主創(chuàng)造性；實(shí)現(xiàn)旅游資源的合理開發(fā)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

3 旅游度假區(qū)新發(fā)展模式生長環(huán)境的培育

3.1 以績效為導(dǎo)向的政府有限介入

長期以來，行政效率構(gòu)成中國政府管理的核心，成為衡量行政體系是否健全、行政運(yùn)作是否有序的重要尺度，旅游行政管理部門也一直在施行這種評(píng)價(jià)體系。然而，在這種對(duì)效率的追求中，卻將公平、責(zé)任、社會(huì)效益等社會(huì)價(jià)值遺落，容易引發(fā)像“政績工程”等一系列的公共問題。旅游度假區(qū)的發(fā)展要走企業(yè)主導(dǎo)發(fā)展模式的道路，政府部門就必須轉(zhuǎn)變行政管理機(jī)制，以績效評(píng)價(jià)為核心，制定和完善度假區(qū)開發(fā)的法規(guī)和條例，做好招商引資工作，開發(fā)初期注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，和企業(yè)合作宣傳度假區(qū)的形象，確保度假區(qū)的科學(xué)、高效、可持續(xù)發(fā)展。

3.2 市場化運(yùn)作、企業(yè)化運(yùn)營

在我國旅游度假區(qū)發(fā)展過程中，“政府失靈”是常見的現(xiàn)象，很多旅游度假區(qū)在立項(xiàng)、規(guī)劃階段，地方政府唱高調(diào)、樹形象，由于沒有充分重視市場規(guī)律以及資源配置的效率，開發(fā)后的度假區(qū)往往經(jīng)營慘淡。市場化運(yùn)作是根據(jù)市場需求，利用市場來調(diào)配各種資源，避免“超前開發(fā)”和“滯后開發(fā)”等問題。

我國旅游度假區(qū)的開發(fā)、經(jīng)營應(yīng)采取企業(yè)化運(yùn)營。企業(yè)化運(yùn)營遵循的是現(xiàn)代企業(yè)管理模式和制度，在實(shí)踐中體現(xiàn)了“產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度特征，其管理權(quán)、所有權(quán)與開發(fā)權(quán)、經(jīng)營權(quán)是分離的。市場化運(yùn)作、企業(yè)化運(yùn)營可以充分發(fā)揮市場的作用，提高資源的利用效率，從而創(chuàng)造更多的價(jià)值，給社會(huì)帶來更多的效益。

3.3 建立完備而有效地的法律監(jiān)督體系

旅游度假區(qū)的良性發(fā)展是以完備而有效地法律監(jiān)督體系為基礎(chǔ)，因此，需要制定針對(duì)旅游度假區(qū)的，以國家級(jí)法律、省級(jí)法規(guī)、單一度假區(qū)法律規(guī)定為結(jié)構(gòu)的法律監(jiān)督體系，從而提供強(qiáng)大的監(jiān)督力，保障是我國旅游度假區(qū)又快、又好的發(fā)展：

第一、制定一部針對(duì)旅游度假區(qū)的國家級(jí)法律?，F(xiàn)存的法律法規(guī)就很難發(fā)揮對(duì)旅游度假區(qū)的有效監(jiān)督，呼吁有針對(duì)性的國家級(jí)法律出臺(tái)。

第二、各省級(jí)政府應(yīng)該根據(jù)旅游度假資源賦存狀況等因素，制定針對(duì)旅游度假區(qū)的地方性法規(guī)。省級(jí)政府應(yīng)該因地制宜，以國家制定的針對(duì)旅游度假區(qū)的法律為基礎(chǔ)，出臺(tái)相應(yīng)的地方法規(guī)。

第三、根據(jù)度假區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際情況，制定每個(gè)旅游度假區(qū)的法律規(guī)定。每個(gè)度假區(qū)的法律規(guī)定在政府和開發(fā)公司的權(quán)責(zé)方面規(guī)定的十分清楚，因此最具有監(jiān)督作用。

參考文獻(xiàn)

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