論我國國有企業(yè)內(nèi)控制度的落實

雷　波

摘要：主要對我國國有企業(yè)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀進行了分析。因而對我國國有企業(yè)的內(nèi)部控制制度的落實存在的問題及相應(yīng)的對策進行了討論。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；內(nèi)部控制；落實

1我國國有企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀

國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)近年來在政府、行業(yè)管理部門的推動下，從理論研究向政策指導(dǎo)、實務(wù)應(yīng)用領(lǐng)域迅速展開，但就我國國有企業(yè)內(nèi)部控制的實施效果來看，并不理想。目前我國許多企業(yè)內(nèi)部控制仍很薄弱，內(nèi)部控制功效表現(xiàn)紊亂，機制失衡，從而引發(fā)的經(jīng)濟犯罪和經(jīng)營失效屢見不鮮，主要表面在以下方面：

1．1沒有真正建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)和治理機制

國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)“形備而實不至”，尤其體現(xiàn)在董事會這一重要機構(gòu)沒有發(fā)揮應(yīng)有的職能，不少企業(yè)董事會成員和經(jīng)理成員高度重疊。董事長和總經(jīng)理一人兼任，公司董事會在很大程度上掌握在內(nèi)部人手中，這種責權(quán)不分的公司治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致內(nèi)部控制如“空中樓閣”，形同虛設(shè)。同時，我國國企存在嚴重的“所有者缺位”，具體表現(xiàn)為政府作為所有者卻把企業(yè)的重大經(jīng)營決策權(quán)交給企業(yè)管理人員，授權(quán)經(jīng)營把原應(yīng)屬于股東的權(quán)力一并交給了國企經(jīng)理人員，中航油公司總經(jīng)理陳久霖一直獨立于中國航油集團公司班子的領(lǐng)導(dǎo)之外，集團派出的財務(wù)經(jīng)理兩次被換，集團卻沒有辦法約束他，董事會形同虛設(shè)，我國國企機構(gòu)設(shè)置中多是持有多數(shù)股權(quán)的利益集團直接委派自己的利益代表進入董事會，董事會選擇代表自己利益的經(jīng)理人，有的企業(yè)直接由董事長兼任總經(jīng)理。這嚴重削弱了董事會對于經(jīng)理人行為的監(jiān)督作用，董事會表決往往成為象征性的程序，同樣，監(jiān)事會形同虛設(shè)，獨立性無法保證，不能發(fā)揮監(jiān)事會應(yīng)有作用。在上市公司治理準則中，明確要求上市公司董事會要有獨立董事并設(shè)立審計委員會，卻存在重形式、輕制度的問題，如獨立董事制度，雖然形式引進了，卻沒有真正落實到治理機制上，有的企業(yè)聘請的獨立董事是主管領(lǐng)導(dǎo)，有的企業(yè)為了廣告效應(yīng)聘請名人，歸根結(jié)底，由于國有企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營中的委托人缺位，公司治理主體行為扭曲，造成國有企業(yè)在進行公司制改革，所有權(quán)與控制權(quán)分離后，存在嚴重的內(nèi)部人控制問題。

1．2風險意識淡薄

在市場經(jīng)濟條件下，風險是客觀存在的，不可能絕對消除，風險和收益并存，沒有風險，就不可能有收益，企業(yè)作為市場的主體，要參與市場競爭，必然要面對風險。近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，特別是經(jīng)濟全球化及國際化程度的加深，使企業(yè)經(jīng)營環(huán)境變得日趨復(fù)雜，企業(yè)面臨的風險也大大增加，但是由于受計劃經(jīng)濟體制的長期影響，國企經(jīng)營管理的理念并不成熟，計劃經(jīng)濟思想使人們認為國有企業(yè)是國有資產(chǎn)，一旦出現(xiàn)市場波動或異常事件，政府會考慮到國家信用和利益，不得不出手挽救，這種意識增加了部分企業(yè)經(jīng)營人員的冒險意識，賺了對自己有利，賠了是國家的，缺乏職業(yè)經(jīng)理人的責任意識。決策者素質(zhì)差，決策隨意，董事會中或者沒有風險評估委員會或者形同虛設(shè)，造成在沒有可行性論證的情況下隨意決策。

1．3管理人員素質(zhì)不高

管理者作為企業(yè)建立健全內(nèi)部控制的主要責任人，管理者的素質(zhì)自然成為決定內(nèi)部控制質(zhì)量的重要因素，但我國國企管理人員的素質(zhì)遠未達到內(nèi)部控制的要求。陳久霖明知從事石油期權(quán)投機交易是明令禁止的，但直到期權(quán)保證金支付問題難以解決、經(jīng)營難以為繼的情況下，他才向母公司出具緊急報告，即使是到這個時候他也沒有說明實情，試圖提供虛假財務(wù)報告來掩飾公司的違法行為，最終釀成為石破天驚的大悲劇，有一部分管理者對內(nèi)部控制根本不了解或者知之甚少，許多學者和企業(yè)界人士對內(nèi)部控制的認識還停留在內(nèi)部牽制和內(nèi)部控制制度階段，還認為內(nèi)部控制就是一種內(nèi)部的監(jiān)督或復(fù)核機制，有的以為內(nèi)部控制就是一堆堆文件、手冊、制度，或者簡單地認為企業(yè)內(nèi)部控制就是成本控制、內(nèi)部資產(chǎn)控制等。其表現(xiàn)為規(guī)章制度殘缺不全或其內(nèi)容不太合理，陳舊過時，不適合形勢變化的需要。有的雖表面上建立了內(nèi)部控制制度，但往往是“印在紙上，掛在墻上”，根本不管其真正執(zhí)行的情況，形同虛設(shè)。

2國有企業(yè)的內(nèi)部控制制度的落實存在的問題

2．1控制環(huán)境不完善，沒有制定統(tǒng)一的內(nèi)部控制標準

企業(yè)并不是一個孤立的經(jīng)濟系統(tǒng)。它總是處于一定的社會環(huán)境之中，受到經(jīng)濟、政治、法律等多種外部環(huán)境因素的影響。內(nèi)部控制作為企業(yè)經(jīng)營管理的重要組成部分，其建立、實施當然也會受到外部環(huán)境的影響，當前，我國企業(yè)的外部環(huán)境還不完善，存在著一些不利因素影響內(nèi)部控制的有效發(fā)揮。首先，計劃經(jīng)濟體制長期影響著內(nèi)部控制體系形成與發(fā)展。在經(jīng)濟體制改革前，我國企業(yè)長期處于計劃經(jīng)濟的調(diào)控模式下，經(jīng)營管理服從于國家的指令計劃，具有濃厚的行政管理色彩，經(jīng)濟體制改革后，理論上要求的政企分開在執(zhí)行中并不徹底。

2．2企業(yè)治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部人控制

內(nèi)部控制的建設(shè)及有效運行，各種規(guī)范和制度都具體實施都要依賴于企業(yè)內(nèi)部良好的法人治理結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代企業(yè)的兩權(quán)分離使管理范圍增大、管理層次增多、管理職能逐步分解，客觀上需要一個規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，明確各方權(quán)責、加強內(nèi)部控制，以保障所有者、經(jīng)營者、債權(quán)人等相關(guān)團體的合法權(quán)益，而實質(zhì)上，現(xiàn)階段我國企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)多為“形備而實不至”，未達到內(nèi)部權(quán)力制衡的效果。多數(shù)國有大中型企業(yè)在建立現(xiàn)代化企業(yè)制度的同時實行了公司化運作體制，建立了“三會”制度，但國家仍然保持絕對控制，股權(quán)過于集中，國有股一股獨大，事實上控制著股東大會，進而控制著董事會：而很多董事會成員兼任總經(jīng)理，與經(jīng)理、管理人職位重合，造成董事會與經(jīng)理之間的權(quán)利制衡機制失調(diào)；而監(jiān)事會要么隸屬于董事會，要么平行于董事會兩種存在形式，但是由于監(jiān)事會經(jīng)濟上不獨立，日常工作也處于董事會和經(jīng)理層領(lǐng)導(dǎo)之下，很難有效行使監(jiān)督制約權(quán)；職工代表大會鑒于法定職權(quán)的實際地位，有時在企業(yè)內(nèi)與重要崗位管理者有共同的利益需求，難以發(fā)揮其代表作用。

3國有企業(yè)內(nèi)部控制制度落實的對策

3．1建立內(nèi)部控制標準體系

建立內(nèi)部控制標準體系是一項國際慣例。內(nèi)部控制一直被視為企業(yè)內(nèi)部事務(wù)，屬企業(yè)管理當局責任范圍內(nèi)之事?？v觀美國注冊會計師協(xié)會歷年來對內(nèi)部控制的定義、解釋、修改、再修改的過程，不難發(fā)現(xiàn)，美國注冊會計師協(xié)會過去一直認為內(nèi)部控制目標是為了保護企業(yè)資產(chǎn)、檢查會計信息的準確性、提高經(jīng)營效率、推動企業(yè)執(zhí)行既定的管理方針等，不管對這些目標如何進行排列與組合，為企業(yè)內(nèi)部的管理與經(jīng)營服務(wù)是其共同特征。

3．2對內(nèi)部控制實施強制性審計

內(nèi)部控制標準體系建立之后，企業(yè)能否建立完善的內(nèi)部控制系統(tǒng)并切實予以實施需要外部力量予以保證。為此，美國審計鑒證準則第六號與臺灣《公開發(fā)行公司建立內(nèi)部控制制度實施要點》等要求企業(yè)對外界公眾出具內(nèi)部控制報告。并要求注冊會計師對其進行審計，出具審計報告。其一般做法是，企業(yè)首先對自身內(nèi)部控制進行全面而深入的自我評估，出具對外報告，包括無重大問題報告及有重大問題報告；而后，注冊會計師對企業(yè)內(nèi)部控制進行審計，對企業(yè)內(nèi)部控制報告發(fā)表審計意見。雖然不同國家對內(nèi)部控制審計的要求與做法不一，而且對于內(nèi)部控制是否不再只是企業(yè)內(nèi)部事務(wù)的觀點也存在爭議，但不管如何，對內(nèi)部控制進行審計帶來的效用是顯而易見的。因為，企業(yè)對外出具內(nèi)部控制報告，注冊會計師對企業(yè)內(nèi)部控制報告出具審計意見，加重了企業(yè)管理當局及注冊會計師的責任，而責任一旦加重，企業(yè)管理當局出于減輕自身責任風險，提高企業(yè)營運效率和效果，進而保護投資者的利益，同時提高企業(yè)對外出具的財務(wù)報告及其他披露信息的可靠性，增加證券市場及其他資本市場的透明度和有效性。

最后，有兩點需要強調(diào)：其一，應(yīng)加強立法及法律責任的研究。對內(nèi)部控制進行審計，大大提高企業(yè)管理當局及注冊會計師的法律責任，有必要對這些法律責任進行深入全面的研究，建立一個明確的責任劃分、衡量及懲罰標準；其二，應(yīng)加強企業(yè)管理當局與注冊會計師的職業(yè)道德水平建設(shè)。在內(nèi)部控制的建立和完善過程中，有兩大群體對其最終的目標實現(xiàn)程度起著舉足輕重的作用，一是企業(yè)管理當局，一是注冊會計師群體。因此，加強整個社會尤其注重這兩大群體的職業(yè)道德水平的建設(shè)對提高內(nèi)部控制效率意義重大，可采用一定方式，對內(nèi)部控制建設(shè)好的企業(yè)管理當局和對企業(yè)內(nèi)部控制審計連續(xù)正確、嚴謹?shù)臅嫀熓聞?wù)所給予肯定，對管理者弄虛作假和注冊會計師作為幫兇的嚴加懲罰，促使整個社會職業(yè)道德水平的提高，從而最終提升企業(yè)內(nèi)部控制品質(zhì)。