發(fā)展型社會(huì)：惠及１３億人的基本公共服務(wù)

遲福林　殷仲義

基本公共服務(wù)是人類發(fā)展的重要保障。一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）的人類發(fā)展水平，在很大程度上取決于基本公共服務(wù)供給水平；一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）人類發(fā)展的公平程度，也取決于基本公共服務(wù)的均等化程度。

我國(guó)已開始進(jìn)入從生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)過渡的新階段

今年是我國(guó)改革開放30年。始于20世紀(jì)70年代末的改革開放，是我國(guó)30年來人類發(fā)展的基本背景；這30年人類發(fā)展水平的提高，相當(dāng)大程度上得益于改革開放帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

我國(guó)30年改革開放的歷史貢獻(xiàn)，既體現(xiàn)為持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也體現(xiàn)為人類發(fā)展指數(shù)（HDI）的快速提升。我國(guó)的HDI從改革開放前（1975年）略高于低人類發(fā)展水平的0.53，上升到2006年的0.781，開始接近高人類發(fā)展國(guó)家的水平，在國(guó)際上的排名從1991年的101位上升到2007年的81位。農(nóng)村貧困發(fā)生率從1978年的30.7%下降到2007年的1.6%。當(dāng)前，我國(guó)人類發(fā)展的一些關(guān)鍵性指標(biāo)，已經(jīng)可以和一些發(fā)達(dá)國(guó)家相媲美。

根據(jù)我國(guó)社會(huì)需求結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)正在發(fā)生的變化，我國(guó)已開始進(jìn)入從生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)過渡的新階段。生存型社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一是解決溫飽問題。進(jìn)入發(fā)展型社會(huì)，盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還有待提高，但多數(shù)人的溫飽問題已經(jīng)得到初步解決，發(fā)展的目標(biāo)開始逐步聚焦于人的自身發(fā)展。

我國(guó)社會(huì)發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)歷史性提升，社會(huì)矛盾也隨之發(fā)生明顯變化。中共十七大報(bào)告指出，“進(jìn)入新世紀(jì)新階段，我國(guó)發(fā)展呈現(xiàn)一系列階段性特征。”從現(xiàn)實(shí)的基本國(guó)情出發(fā)，在注重廣大社會(huì)成員日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間這個(gè)主要矛盾的同時(shí)，更需要強(qiáng)調(diào)社會(huì)發(fā)展的階段性特征。進(jìn)入本世紀(jì)以來，全社會(huì)公共需求全面快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺，成為我國(guó)新階段的突出矛盾。解決這一矛盾，需要為廣大社會(huì)成員提供在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下充分就業(yè)、過上自己認(rèn)為有意義而愿意過的生活；需要為全體人民追求健康、快樂而豐富的生活提供公共醫(yī)療衛(wèi)生和文化體育服務(wù)；需要在基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)上，提供更長(zhǎng)年限的義務(wù)教育，進(jìn)一步提高全體社會(huì)成員的受教育程度。這些公共需求的滿足，是人的自身發(fā)展不可或缺的前提條件。所以，能否滿足廣大社會(huì)成員的教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共就業(yè)等基本公共服務(wù)，已經(jīng)成為新階段我國(guó)人類發(fā)展面臨的重大課題。

惠及13億人的基本公共服務(wù)是新階段我國(guó)人類發(fā)展的重大任務(wù)

從新階段我國(guó)人類發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求看，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，建立惠及13億人的基本公共服務(wù)體系，不僅可以為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)條件，還可以有效緩解城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和貧富差距，促進(jìn)社會(huì)公平正義和社會(huì)和諧。

基本公共服務(wù)均等化是保障與改善民生的主要任務(wù)。保障與改善民生，直接依賴教育、衛(wèi)生、基本社會(huì)保障和公共就業(yè)等基本公共服務(wù)對(duì)社會(huì)成員的可及性，要求“努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。當(dāng)前，我國(guó)困難群體的形成大都同基本公共服務(wù)短缺和不到位直接相關(guān)。2003年第三次全國(guó)衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，疾病是農(nóng)村居民致貧的首要因素，大約三分之一的農(nóng)村貧困人口都是因病致貧。在一些貧困地區(qū)，教育負(fù)擔(dān)已經(jīng)成為致貧的主要原因之一。特別是農(nóng)村家庭，教育花費(fèi)是他們的頭號(hào)家庭開支。

基本公共服務(wù)均等化是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要舉措。中共十七屆三中全會(huì)明確提出，要“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”。從現(xiàn)實(shí)看，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)基本公共服務(wù)均等化在縮小城鄉(xiāng)差距中的作用。2007年，我國(guó)城鄉(xiāng)人均收入之比已經(jīng)達(dá)到3.33:1，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)居民家庭人均收入實(shí)際比率將高達(dá)5～6:1。據(jù)此估算，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距對(duì)城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距的影響度在30%～40%左右。為此，新階段緩解城鄉(xiāng)差距重要途徑之一是加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，賦予農(nóng)民與城市居民同等的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)。

基本公共服務(wù)均等化是擴(kuò)大內(nèi)需、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的重要條件。從實(shí)踐看，基本公共服務(wù)水平的提高，對(duì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)有著非常重要的影響：一方面，在健康和教育領(lǐng)域的基本公共服務(wù)供給，有助于促進(jìn)人力資本積累，替代物質(zhì)資源的投入，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源的利用效率，降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)物質(zhì)資源投入的依賴；另一方面，基本公共服務(wù)的供給，特別是基本社會(huì)保障水平的提高，有助于減少居民的預(yù)防性儲(chǔ)蓄，促進(jìn)消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

加快建立惠及13億人的基本公共服務(wù)體制

我國(guó)進(jìn)入新階段，著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，有一個(gè)財(cái)力的問題，但更重要的是體制建設(shè)和制度創(chuàng)新的問題。近1-2年，國(guó)家一周的財(cái)政收入就相當(dāng)于1978年全年收入的總和。隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，財(cái)力條件的約束還會(huì)進(jìn)一步減小。問題在于，在過去30年的改革開放中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公共服務(wù)體制逐步消解，但新的公共服務(wù)體制建設(shè)還遠(yuǎn)不適應(yīng)全社會(huì)公共需求全面快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

建立政府在基本公共服務(wù)供給中承擔(dān)最終責(zé)任的體制機(jī)制。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，首先應(yīng)確立政府在基本公共服務(wù)中的職能定位。例如：應(yīng)當(dāng)明確界定政府的基本公共服務(wù)供給責(zé)任，明確劃分中央、省級(jí)以及省以下各級(jí)政府的基本公共服務(wù)分工。建立基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)體系，使基本公共服務(wù)成為政府績(jī)效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，強(qiáng)化對(duì)各級(jí)政府官員的激勵(lì)機(jī)制，使基本公共服務(wù)的供給可問責(zé)。建立基本公共服務(wù)供給的多元參與機(jī)制，加強(qiáng)社區(qū)和社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中的作用，包括實(shí)際參與供給、監(jiān)督以及表達(dá)消費(fèi)者對(duì)公共服務(wù)的要求與預(yù)期等。

按照基本公共服務(wù)均等化的要求完善公共財(cái)政制度。財(cái)政能力的均等化需要相關(guān)的制度安排。例如：加快公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型，逐步提高基本公共服務(wù)財(cái)政性投入占財(cái)政總支出的比重。建立財(cái)政能力均等化的體制機(jī)制，完善轉(zhuǎn)移支付制度。在有條件的地區(qū)，繼續(xù)試行和推廣省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用，提高財(cái)政資金配置效率。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的失衡，已成為新階段我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突出問題。從農(nóng)村的情況看，基本公共服務(wù)制度的嚴(yán)重缺失使農(nóng)村居民、尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)正在推進(jìn)以義務(wù)教育體制改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革等為主要任務(wù)的農(nóng)村綜合改革。從當(dāng)前農(nóng)村的公共需求看，新階段的農(nóng)村綜合改革要以建立覆蓋農(nóng)村的基本公共服務(wù)制度為主線。

建立權(quán)威、系統(tǒng)的基本公共服務(wù)法規(guī)體系。我國(guó)基本公共服務(wù)實(shí)施中的相關(guān)立法還需要進(jìn)一步提高權(quán)威性和系統(tǒng)性。主要的建議是：逐步使中央與地方政府在基本公共服務(wù)中的職責(zé)法定化。加強(qiáng)政府與社會(huì)關(guān)系的立法，以法規(guī)的形式，提高不同主體對(duì)基本公共服務(wù)的制度化參與程度，增大透明度，規(guī)范不同主體的參與方式與行為，建立各方之間的合作關(guān)系。加快公共財(cái)政立法，將公共服務(wù)財(cái)政預(yù)算保障與公共服務(wù)支出責(zé)任和財(cái)力的平衡納入法制化軌道。（作者分別為中國(guó)（海南）改革研究院院長(zhǎng)，副院長(zhǎng)）