建設公共服務型政府面臨的挑戰(zhàn)

摘 要：建設公共服務型政府是我國政府改革的目標。我國要建設成為公共服務型政府還面臨著諸多挑戰(zhàn)：理論準備不足、缺乏完善的機制和法律制度、流于形式，缺乏體制創(chuàng)新、公務員素質不高、公眾參與機制建設落后、透明度不高，落后于時代、一些政府部門出現利益集團化和非公共機構化傾向。只有直面這些挑戰(zhàn)，建設公共服務型政府的目標才有可能實現。

關鍵詞：公共服務 政府改革 挑戰(zhàn)

建設服務型政府的理論起源應該是西方國家在政府再造中提出的建立顧客想到的公共服務的公共部門的觀點。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本一效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視，而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等?？傊鹿补芾碚J為。那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法。如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，而是為社會公眾服務的管理組織。目前來看，我國服務型政府建設仍然存在一些問題：

一、理論準備不足

隨著政府權力的收縮和公民主權意識的增強，公民和企業(yè)要求政府提供相應服務的呼聲越來越高，社會要求政府從經濟建社型向公共服務型轉變，扮演好公共服務部門的角色。在服務型政府建設的研究中，國內學者大都從服務型政府的界定人手，側重于從內涵、特征等方面加以研究，談如何建設服務型政府。有人認為，服務型政府也就是為人民服務的政府，它把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨。還有人認為服務型政府是在公民本位、社會本位理念下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。這只是中觀層面的描述，關于微觀層面，服務型政府的服務范圍、服務型政府配套制度建設、政府公務員思想建設等；宏觀層面，服務型政府建設的理論基礎、行政倫理在實踐中的運用等方面研究較少。對于什么是服務型政府，其基本特點和內容有哪些，建設服務型政府的基本任務有哪些，以及服務型政府與傳統(tǒng)政府的區(qū)別等等，在學術界尚屬在討論的、并且認識分歧比較大的問題。理論認識的分歧造成服務型政府建設缺乏明確的理論指導，因此在建設服務型政府時有簡單化的傾向，也有把什么都往服務型政府上靠的傾向。一套系統(tǒng)的理論應用于實踐后，效果如何，出現了什么問題，如何改進，這類專門從某個案例出發(fā)去探討服務型政府建設情況的研究很少，這必然導致理論與實踐脫節(jié)，實施過程中難以操作，以至于服務型政府建設成了名副其實的“規(guī)范操作”。各地政府應該在實踐探索的基礎上加強理論研究和總結，爭取在理論和實踐方面都能夠不斷深化，真正實現理論指導實踐前進、實踐又推動理論發(fā)展的良性循環(huán)。

二、缺乏完善的機制和法律制度

首先，政府和公務員的績效考評制度不健全，評估方法不科學。地方領導的績效考核基本上是上級說了算，升遷、任免也基本上由上級決定，不免會造成各級領導為上級“服務”、對上級“負責”，而不是對公眾服務、對社會負責的情況。

其次，近年來，我國立法工作取得了長足進步，但就整個體系而言還不夠健全，不能完全適應形式需要和社會發(fā)展要求。建設服務型政府就要求修改或廢除有悖于公民本位、社會本位精神的法律法規(guī)，同時要抓緊制定能夠改善政府服務的相關法律，以確保政府各方面工作有法可依。

再次，服務型政府所要求的社會保障制度不完善。當前，我國處于轉型時期，各種矛盾凸現，為保持社會穩(wěn)定，就必須盡快完善社會保障體系，對處于貧困線以下的農民和城市下崗職工要給予特別的關注。同時要推行重大決策論證制度和專家咨詢制度，建立健全的聽政制度。當然，有些地方已經推行了某些形式的政務公開和聽政，但在各個地方政府的措施中只看到了簡單的政務公開、公示和聽證辦法，并沒有將其制度化，看不到具體的、可以明確驗證的規(guī)定。如關于重大事項的公示、重要決策要進行聽證。但所謂“重大”、“重要”沒有具體的說明。這種情況下政府政務公開的隨意性就很大，公開什么、聽證哪項全部由政府說了算，公眾還是處于聽命的地位。

還有，政府責任機制不健全。目前，我國政府在處理與市場、企業(yè)、公眾之間關系時，缺位、錯位、越位以及行政不到位的問題已經成為制約我國經濟進一步健康快速發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素，明確政府應該做什么、不該做什么的問題就顯得尤為緊迫。而在政府行為出現缺位、錯位、越位以及行政不到位時，需要為自己的行為后果承擔怎樣的責任的機制建設就是成了政府適當行政的制度保證。

三、流于形式，缺乏體制創(chuàng)新

縱觀服務型政府建設現狀，不少地方把“政務超市”、“行政服務中心”管理形式的創(chuàng)新和政務流程的再造作為政府轉變職能，實現“服務”的一個有效載體。這些措施在簡化辦事程序、提供便民服務方面著力比較多，效果也比較好，而在體制創(chuàng)新、觀念更新和制度供給方面則有許多闕如。“政務超市”、“行政服務中心”辦理的業(yè)務更多是局限在基層，局限在與群眾相關的具體事務操作上，群眾來辦事，前臺工作人員更多的只能提供常規(guī)性咨詢服務。無法決策，致使群眾來到政務大廳依然辦不成事，僅僅是形式到位，實質卻沒什么變化。服務型政府的核心應該是以公民為焦點的，建立政府依公民的意志而行動，公民向政府問責的制度。政府的行動路徑應該是由外而內的。即公民的期望決定政府政策設計的藍圖，公民的需求決定政府公共產品和服務的供給內涵，公民的滿意度決定政府政策執(zhí)行的成效，公民的評價決定政府政策變遷的方向的新型政府。只有著力于這些方面的制度建設，才抓住了服務型政府建設的根本。把服務型政府當作電子政務建設，服務型政府是一種全新的現代公共管理模式，是政府從管理理念到管理方式、管理手段，從行政決策到執(zhí)行、監(jiān)督等整個公共活動各個方面的全面革新，是公共管理的一場自我革命。不能簡單地等同于電子政務建設，其功能也并非幾個政務超市、行政服務中心所能比擬的。無論是電子政務或是行政大廳都是服務型政府建設的一個方面，是改善政府服務的手段和工具。這些措施有利于提高行政效率，推進政府行為公開化，為公民提供更便利的全方位服務。如果把這些“手段”、“工具”的使用當作服務型政府的終極目的來建設，理念、體制等根本問題沒有徹底解決，即使電子政務再發(fā)達，行政效率也不會得到提高，服務質量和水平也不能得到根本改善。

四、公務員素質不高

由于各種原因，我國公務員整體素質不高，不能適應服務型政府對政府工作人員的要求。公務員在進行決策時容易受到來自上級領導、機關單位同事等外界阻力的影響，在決策方案實施之后對實施方案后果的跟蹤反饋不夠，領導職務類公務員的民主決策意識有待提高。對執(zhí)行中所發(fā)現的問題的處理方式欠妥當，在政策實施過程中欠缺靈活應對突發(fā)事件的能力。公務員服務素質方面，服務的警覺性很高，但服務意識不強，服務水平有限，沒有實現高效服務的要求。知識和技能結構老化，難以適應現代政府行政管理的需要。書本知識與實踐知識之間的差距大，缺乏對相關法律法規(guī)的了解和學習，缺乏對新知識、新技術、新方法的學習。公務員素質的缺失無形地影響著政府服務質量的提升和整個政府的治理模式和管理方法。因此，政府公務員必須真正解放思想，擯棄一些傳統(tǒng)的、有悖于服務型政府建設的觀念。加強觀念創(chuàng)新，提升個人決策、執(zhí)行能力和學習能力。

五、公眾參與機制建設落后

建立公眾參與機制及將其法制化是有意義的，也是必要的、緊迫的、可行的。所謂公眾參與機制，就是政府與社會民眾之間通過一種合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政決策、行政問題的解決等等行政外部行為進行的協(xié)商、協(xié)調機制。公眾參與機制的法治化不僅要求參與過程、程序的法制化，也包括公眾或有權機關對其行政行為的監(jiān)督。

我國的服務型政府建設是一種自上而下的導向型單向模式，還沒有形成一種自上而下的互動式模式。服務型政府建設在政府機關強調的比較多，報紙、網絡、學術界的討論也不乏見，而在底層，由于宣傳力度不夠，我國人民的民主法制觀念淡薄等原因，致使服務型政府的建設，在政府學術界搞得“大張旗鼓”，人民公眾中卻是“寂靜無聲”，好像服務型政府建設只是政府內部的事。而這種政府熱、公民冷顯然無法實現政府與公民間的互動模式，沒有這種互動，服務型政府是建設不成的。服務型政府在服務行政理念支撐下關注的是人民群眾對公共產品的的價值偏好，重視人民群眾所反映的諸多問題，并且有針對性地解決。從某種程度上講。意味著政府要有效地回應社會。為廣大群眾提供方便、快捷的公共服務。公民對服務型政府建設顯得意興闌珊表明政府的改革舉措并沒有讓他們切身感受到變化，也沒有把服務的消費和提供結合起來，才形成了服務過程的斷裂。另外，政府的服務項目和服務內容和大多數公民不相關，他們也就無法領受到政府的服務。服務型政府的建設既是政府自身建設的事情，也是政府改變觀念，走向群眾，建立政府與群眾相互呼應和互動的事情，應該做好宣傳工作，讓廣大公民積極參與到這場浩大的工程中來。當然，建設服務型政府最重要的是為公民提供切實、實在的服務，真正回應公民的需求和愿望，實現公民的利益，保障公民權益。

應該做到：首先，進一步加強普法工作。長期受官本位觀念的束縛，普通民眾對法律法規(guī)授予自己的權利和義務認識不足，即使政府損害其權益，他們也不清楚，更不會尋求一種機制來維護自己的合法權益。普法工作是依法治國的關鍵，當前作好此項工作無疑會提高民眾的法律認知程度，這對依法行政也起到監(jiān)督和約束作用。其次，加強立法為公眾參與機制的運行提供法律保障。公眾參與機制是一個系統(tǒng)工程，它涉及社會生活的許多方面，機制中兩方一方是權力的擁有者，隨時都有濫用職權的可能性，而另一方是普通民眾，其權益隨時都可能被濫用職權者損害，在這種不對等的權利博弈中，如果沒有法律法規(guī)等給予民眾的保護和對政府的約束、監(jiān)督，將會使民眾的基本權利受到侵犯，甚或造成社會的極大不穩(wěn)定。同樣，在這種不對等情況下，公眾參與機制即使建立。也只不過是一種象征意義上的，并不是真正的民眾參與。當前，我們應該就參與機制可能涉及的法律問題進行探討，對參與過程的組織、運行到作出決策、政策、決定進行法律規(guī)范和立法，可單列，也可列入行政程序法。

六、透明度不高，落后于時代

現代政府對社會的行政管理工作應該是一個非常嚴密統(tǒng)一的法治系統(tǒng)。目前我國的行政管理在依法行政方面還有很大的差距。這具體表現在：一是對政府行政行為的約束性法律規(guī)范始終未能很好地建立起來，比如《行政程序法》遲遲未能出臺等；二是政府的行政立法缺乏敏感性，特別是對市場經濟的變化缺少應變性，這使得政府的行政法規(guī)經常滯后于發(fā)展迅速的市場；三是由于以往政府各部門的職能存在著交叉，以及立法體系中個層級的機關缺乏在立法方面的協(xié)調，造成有些法律規(guī)范相互矛盾，讓市場主體無所適從的后果。除上述問題外，我國的政府行政管理基本上還是一種自為行政、封閉行政，缺乏對社會和公民的開放性和透明度。這一點在日益追求知情權等民主權利的網絡時代更顯得落后于時代潮流。

提高政府依法行政的意識。依法行政是依法治國的關鍵，有了法律而沒有被遵照，那法律的創(chuàng)制是沒有意義的。政府是為人民服務的，政府也應遵從民眾的意志行使職權。實現職能，合理利用自由裁量權。絕對的權力導致絕對的腐敗，權力的腐敗是由于權力的不受約束和監(jiān)督。政府應以民本思想為指導，依法、積極、主動地就有關問題與民眾磋商，聽取民眾的意見、建議。

加強政務公開建設。法律賦予民眾有知情權。政府應盡可能公開一些政務信息，使民眾對政府行政、動態(tài)有所了解，這本質上也是民本思想的體現。

七、一些政府部門出現利益集團化和非公共機構化傾向

根據政府職能轉變的要求，歷次機構改革都對政府中的專業(yè)經濟管理部門進行了調整、撤并，力求使政府部門從管不了也管不好的專業(yè)經濟事務中脫身出來，轉向對經濟事務的宏觀管理。然而在這一過程中。一些政府部門出現了利益集團化和非公共機構傾向。在面對國家利益、公民利益和部門利益的時候，它們選擇維護和不斷增進本部門的利益。與此同時，這些政府部門的公共服務職能弱化，甚至導致整個部門乃至行業(yè)的體制性腐敗。社會公共權力淪為謀取個別部門和行業(yè)特殊利益的工具。對于公共利益來說，這是不能容忍的。因此，對于市場經濟條件下政府非正當利益行為的有效控制，不僅成為機構改革的一個重要目標，而且也是實現政府職能轉變，確立正確的管理方式、行為方式的基本前提。

八、結語

中共十七大報告明確指出：加快行政管理體制改革，建設服務型政府。在今天改革每進行一步，都要求政府的改革及其職能的轉變。因為政府改革的滯后，已經成為我國市場化進程面臨的主要矛盾，經濟社會中突出的矛盾和焦點大都同政府改革及其職能的轉變有著直接或間接的聯(lián)系。建設公共服務型政府正是政府改革及其職能轉變的目標取向，也是對政府治理方式的積極探索。建設公共服務型政府對我國下一步的改革進程具有決定性的影響。

責任編輯：田茂嬴