以生態(tài)法治推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)

黨的十七大報(bào)告在全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求中，第一次明確提出了建設(shè)生態(tài)文明的奮斗目標(biāo)。生態(tài)文明是人類在發(fā)展物質(zhì)文明過(guò)程中保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的成果，它表現(xiàn)為人與自然和諧程度的進(jìn)步和人們生態(tài)文明觀念的增強(qiáng)。提出建設(shè)生態(tài)文明，不論對(duì)于實(shí)現(xiàn)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，還是對(duì)于改善生態(tài)環(huán)境、提高人民生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，都至關(guān)重要。

對(duì)貴州省來(lái)說(shuō)，建設(shè)生態(tài)文明不僅是全面建設(shè)小康社會(huì)的新目標(biāo)新要求，而且還是貴州全面建設(shè)小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷史性跨越的優(yōu)勢(shì)所在。有關(guān)研究成果表明，2005年貴州的宏觀經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力在全國(guó)分別處于第29和30位，而資源競(jìng)爭(zhēng)力和環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力分別處于第18位和13位。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份正在更多遭受生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)的今天，在人們?cè)絹?lái)越崇尚生態(tài)文明并且環(huán)境已成為重要競(jìng)爭(zhēng)力的今天，我省的生態(tài)環(huán)境是我省最大的財(cái)富和最大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，是我省參與國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)的“金字招牌”。因此，省委省政府高度重視生態(tài)文明建設(shè)，早在十七大召開(kāi)之前，省第十次黨代會(huì)就明確提出要大力實(shí)施“環(huán)境立省”戰(zhàn)略，提出了“保住青山綠水也是政績(jī)”的理念。今年初，林樹(shù)森省長(zhǎng)在省政府工作報(bào)告中提出：“必須把建設(shè)生態(tài)文明作為實(shí)現(xiàn)歷史性跨越的根本途徑”，又再次引起了省內(nèi)外的高度關(guān)注。

一

建設(shè)生態(tài)文明，迫切要求我們轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式和消費(fèi)模式。但無(wú)論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還是增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，亦或是消費(fèi)模式的改變都會(huì)涉及到太多的利益關(guān)系需要調(diào)整，都會(huì)涉及到太多的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系需要理順，而這些都需要法治建設(shè)的完善作為支撐和保障。因此，黨的十七大報(bào)告明確提出，“要完善有利于節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律和政策，加快形成可持續(xù)發(fā)展體制機(jī)制”。溫家寶總理在政府工作報(bào)告中也指出，“今年要重點(diǎn)加強(qiáng)改善民生、推進(jìn)社會(huì)建設(shè)、節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面的立法”。

生態(tài)環(huán)境是貴州的優(yōu)勢(shì)所在，但這種優(yōu)勢(shì)又由于我省生態(tài)環(huán)境的脆弱性而極易受到破壞。一方面，貴州是典型的喀斯特地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，石漠化問(wèn)題十分突出。另一方面，生態(tài)環(huán)境與資源開(kāi)發(fā)的關(guān)聯(lián)度非常高，由于技術(shù)水平低，傳統(tǒng)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式很容易危機(jī)生態(tài)安全，點(diǎn)多面廣的資源開(kāi)發(fā)使生態(tài)環(huán)境受到損害后難以治理和恢復(fù)，資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)的矛盾日益突出。在這樣的背景下，貴州省認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家有關(guān)資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)的法律法規(guī)，加快資源開(kāi)發(fā)利用和環(huán)保方面的法治建設(shè)，為科學(xué)開(kāi)發(fā)資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)揮生態(tài)競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷史性跨越提供堅(jiān)強(qiáng)的法制保障就顯得尤其重要、尤其緊迫。

二

近年來(lái)，我國(guó)高度重視環(huán)境法治建設(shè)。到目前為止，我國(guó)已經(jīng)制定了9部環(huán)境保護(hù)法律、15部自然資源法律，制定頒布了環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)五十余項(xiàng)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件近二百件、軍隊(duì)環(huán)保法規(guī)和規(guī)章十余件、國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)八百多項(xiàng)。批準(zhǔn)和簽署多邊國(guó)際環(huán)境條約51項(xiàng)，各地方人大和政府制定的地方性環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章共一千六百余件，初步建立了符合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境保護(hù)法律體系。貴州省也高度重視環(huán)境立法，先后制定了《貴州省環(huán)境保護(hù)條例》(1992年)、《貴州省紅楓湖、百花湖水資源環(huán)境保護(hù)條例》(1995年)等，貴州省省會(huì)貴陽(yáng)市也先后制定了《貴陽(yáng)市大氣污染防治辦法》(2005年)、《貴陽(yáng)市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市條例》(2004年)、《貴陽(yáng)市生態(tài)公益林補(bǔ)償辦法》(2007年)等，部分民族自治地區(qū)先后制定了《威寧彝族回族苗族自治縣草海保護(hù)條例》(2000年)、《沿河土家族自治縣烏江沿岸生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》(2001年)等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我省涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)有近百部，基本形成了比較完備的生態(tài)環(huán)境立法體系。

貴州省的一些地方性法規(guī)在接受和采納體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的新的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略和污染防治戰(zhàn)略方面表現(xiàn)出了較高的積極性，如《貴州省環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)必須與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，做到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一”(第4條)；“環(huán)境保護(hù)必須堅(jiān)持預(yù)防為主，防治結(jié)合，全面規(guī)劃，區(qū)域控制，綜合治理”(第5條)；“根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合開(kāi)發(fā)的原則，增強(qiáng)城市污染綜合防治能力”(第44條)；“推行污染集中控制和區(qū)域性綜合防治，防治廢氣、廢水、工業(yè)固體廢棄物、噪聲及放射性污染。逐步實(shí)施城市垃圾的無(wú)害化處理和生活污水的集中處理”(第45條)等。

貴州省還建立和健全了環(huán)境管理體制和環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，省、市、縣三級(jí)環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)、環(huán)保檢測(cè)系統(tǒng)日益完善，環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建立健全，環(huán)境執(zhí)法水平有較大提高。此外，還積極抓好環(huán)境普法教育，從“三五”普法開(kāi)始，普及環(huán)境法律知識(shí)成為普法教育的重要內(nèi)容之一。特別是在環(huán)境司法方面，貴州有一些創(chuàng)新實(shí)踐，如2007年11月。貴州省貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院環(huán)保審判庭和清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)保法庭掛牌成立；2007年12月，清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)保法庭審理了“兩湖一庫(kù)”(紅楓湖、百花湖、阿哈水庫(kù))管理局狀告貴州天峰化工有限責(zé)任公司排出大量污染物影響紅楓湖水質(zhì)的第一案。這種通過(guò)指定管轄方式，統(tǒng)一司法管轄權(quán)，形成環(huán)境案件專屬管轄的格局，為跨地域污染及行政人員不作為這兩大難題提供了破解之策，也為推動(dòng)環(huán)境公益訴訟做出了有益探索。

但是，與我國(guó)和我省生態(tài)文明建設(shè)的需要相比。我們還有一些相當(dāng)艱巨的法治任務(wù)需要完成。如一些法律法規(guī)需要根據(jù)新的形勢(shì)作出修訂，一些領(lǐng)域的生態(tài)立法還是空白；在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法和司法方面還要進(jìn)一步擺脫地方保護(hù)主義的庇護(hù)；在如何發(fā)揮公眾在生態(tài)環(huán)境立法和監(jiān)督方面的作用等方面都還需要進(jìn)一步的探索等等。

三

貴州省是生態(tài)大省，在生態(tài)文明建設(shè)方面有很多屬于自己的特色和優(yōu)勢(shì)，也有很多屬于自己的難點(diǎn)和問(wèn)題，這樣的省情實(shí)際決定貴州在全國(guó)生態(tài)法治建設(shè)的背景下，完全能夠進(jìn)行一些具有創(chuàng)造性、開(kāi)拓性和有地方特色的法治探索。

一是完善生態(tài)立法。生態(tài)立法是生態(tài)保護(hù)工作納入法治化軌道的主要手段。今年我國(guó)的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》、新修訂的《節(jié)約能源法》將正式生效，《水污染防治法(修訂草案)》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法(草案)》有可能出臺(tái)，《環(huán)境保護(hù)法》的修訂有望提上日程、《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的制定渴望取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。貴州省可以利用這一機(jī)會(huì)，根據(jù)新的立法精神抓緊相應(yīng)的地方性法規(guī)的修訂、制定工作。從目前來(lái)看，《貴州省環(huán)境保護(hù)條例》已經(jīng)頒布16年了，很多地方應(yīng)當(dāng)根據(jù)形勢(shì)的需要作出修訂，在修訂中要貫徹“環(huán)境優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先”基本原則。此外，貴州省還應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的生態(tài)地位和生態(tài)省情，抓緊制定區(qū)域性的生態(tài)補(bǔ)償辦法，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制真正從理念走向?qū)嵺`；還應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身民族文化等人文生態(tài)豐富多彩的特點(diǎn)，在加強(qiáng)自然生態(tài)立法保護(hù)的同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)人文生態(tài)保護(hù)的立法探索。還特別值得一提的是，貴州省的很多生態(tài)功能區(qū)往往都位于省內(nèi)的民族自治州、縣，比如茂蘭國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、雷公山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)等都在民族自治地區(qū)。根據(jù)《立法法》規(guī)定，民族自治州、縣有制定自治條例和單行條例的權(quán)力，并且自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。貴州省可以利用這一特點(diǎn)，抓緊制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，特別是把民族地方關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的良好習(xí)慣用法規(guī)的形式予以確認(rèn)，力爭(zhēng)在生態(tài)立法方面作出全國(guó)有創(chuàng)造性、開(kāi)拓性的立法探索。

二是改進(jìn)生態(tài)執(zhí)法和生態(tài)司法。有效的執(zhí)法和公正的司法是生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主導(dǎo)的特色比較明顯，行政主導(dǎo)固然有較高的效率優(yōu)勢(shì)，但其嚴(yán)格的隸屬關(guān)系，很容易導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)的部門分割，條塊分割，不能形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，從而造成體制上的混亂；此外，行政主導(dǎo)的方式降低了生態(tài)環(huán)境司法的地位和功能，使司法的作用微乎其微。因此，要實(shí)現(xiàn)生態(tài)法治，必須改進(jìn)執(zhí)法與司法。首先是要加大環(huán)境的執(zhí)法力度，在這方面，可以探索建立環(huán)境行政部門的省級(jí)垂直管理體制，打破環(huán)境執(zhí)法中的地方保護(hù)主義；其次要積極探索司法機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的機(jī)制，在這方面要探索建立環(huán)境公益訴訟制度。現(xiàn)行環(huán)境侵權(quán)訴訟是由民法通則規(guī)定的，由于環(huán)境侵權(quán)的受害民眾較廣，在訴訟中容易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，不利于共同訴訟人的共同求償，而公益訴訟制度的建立能夠克服這一弊端。貴陽(yáng)市設(shè)立環(huán)保審判法庭的嘗試在司法獨(dú)立性上為推動(dòng)環(huán)境公益訴訟做出了努力，今后可以在各市(州、地)逐步建立健全環(huán)保審判法庭，并且通過(guò)地方性法規(guī)明確環(huán)境公益訴訟的代表人制度，確保有專人提出訴訟請(qǐng)求，有專門的機(jī)構(gòu)受理訴訟請(qǐng)求，充分發(fā)揮環(huán)境訴訟公益訴訟在環(huán)境保護(hù)中的積極作用。

三是完善生態(tài)法律監(jiān)督。一個(gè)國(guó)家如果沒(méi)有嚴(yán)格有力的法律監(jiān)督，也就沒(méi)有法治。我國(guó)環(huán)境法律監(jiān)督大體包括：權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法監(jiān)督、公眾監(jiān)督等幾類。從目前來(lái)看，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是探索建立經(jīng)常性的人大環(huán)境監(jiān)督機(jī)制，作好立法審查、環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法的監(jiān)督工作。行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督要以環(huán)境監(jiān)理為核心，成立專門的環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度。在司法監(jiān)督方面，可以發(fā)揮檢察院的監(jiān)督作用，探索建立讓檢察院作為環(huán)境公益訴訟代表人的制度。在公眾監(jiān)督方面，要賦予公民的環(huán)境知情權(quán)、決策參與權(quán)以及環(huán)境救濟(jì)權(quán)，鼓勵(lì)非政府組織參與生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)的工作，我省可以探索建立健全公民利用輿論機(jī)構(gòu)、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政、司法機(jī)關(guān)表達(dá)環(huán)境訴求的機(jī)制和程序，建立公民環(huán)境保護(hù)監(jiān)督獎(jiǎng)勵(lì)制度和補(bǔ)貼制度，降低公民參與環(huán)境保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)和成本，提高公民參與環(huán)境保護(hù)的收益，以此激發(fā)公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。

四是加強(qiáng)生態(tài)法治教育。良好的環(huán)境意識(shí)和守法意識(shí)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的思想認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。在這方面，我省可以探索加大生態(tài)環(huán)境法律在五年普法教育中的分量，在中小學(xué)教材和讀本中加大生態(tài)省情、生態(tài)法律知識(shí)的分量，利用各種宣傳輿論陣地普及生態(tài)知識(shí)包括生態(tài)法律知識(shí)，在全社會(huì)掀起生態(tài)文化包括生態(tài)法律文化建設(shè)的高潮。通過(guò)生態(tài)知識(shí)和生態(tài)法律知識(shí)的普及教育，樹(shù)立生態(tài)正氣和生態(tài)正義，讓每個(gè)公民都發(fā)現(xiàn)和張揚(yáng)自身的“生態(tài)良知”，都明白自身所享有的環(huán)境權(quán)利和需要承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，都知道破壞環(huán)境將要產(chǎn)生的法律后果和所要承擔(dān)的法律責(zé)任，以此為生態(tài)法治建設(shè)創(chuàng)造良好的思想認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。

責(zé)任編輯：田茂嬴