中國基層公共政策參與的新發(fā)展

去年以來，中國基層民主繼續(xù)向前發(fā)展，尤其是在關(guān)乎民眾切身利益的基層公共政策的制定上，公眾參與的熱情不減，參與的水平和能力都在繼續(xù)提高，在一些領(lǐng)域向制度化方向邁進(jìn)，在這方面，公共預(yù)算與公共財(cái)政的參與表現(xiàn)尤為突出。

公共預(yù)算與公共財(cái)政的參與

當(dāng)前，中國地方政府參與式公共預(yù)算改革在以前的基礎(chǔ)上繼續(xù)進(jìn)行，并沒有停止下來。去年初，率先進(jìn)行公共預(yù)算改革嘗試的浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)發(fā)生了人事變動(dòng)，黨委書記和人大主任都換了人，曾經(jīng)面臨著“人走政息”的可能。但是最終新河鎮(zhèn)并沒有放棄而是堅(jiān)持進(jìn)行了公共預(yù)算的改革，將參與式公共預(yù)算在地方制度化。在新河鎮(zhèn)改革的基礎(chǔ)上，溫嶺市于2008年將參與式公共預(yù)算改革推進(jìn)到溫嶺市進(jìn)行，也就是在縣一級推動(dòng)參與式公共預(yù)算的改革。溫嶺市公共預(yù)算改革的情況避免了中國地方政府改革中所不斷出現(xiàn)的一個(gè)現(xiàn)象，即“人走政息”，也就是地方政府的改革都是單個(gè)的實(shí)驗(yàn)，不是制度化的，這些改革實(shí)驗(yàn)往往在改革的發(fā)動(dòng)者工作變動(dòng)以后就會(huì)出現(xiàn)停滯甚至消失，難以持續(xù)進(jìn)行下去。溫嶺的做法是將一個(gè)地方出現(xiàn)的改革試驗(yàn)逐步完善，使之制度化，列為地方政府公共治理中的一項(xiàng)政治制度，加以擴(kuò)大和推廣。因此，在溫嶺出現(xiàn)的情況是單個(gè)的改革實(shí)驗(yàn)在進(jìn)行了一段時(shí)間之后形成一個(gè)制度化的改革措施。這在中國的地方政府制度的改革中是一個(gè)很重要的發(fā)展，值得加以關(guān)注。

其實(shí)，參與式公共預(yù)算的改革不僅給廣大公眾包括老百姓和人大代表提供了參與預(yù)算的機(jī)會(huì)，使得預(yù)算透明化，而且對政府的執(zhí)政和地方治理都有好處。這種參與式公共預(yù)算改革可以帶來幾個(gè)方面的好處：第一，由于預(yù)算由政府和人大共同修訂，也有公眾的意見進(jìn)入，因此在整個(gè)預(yù)算過程中，特別是在預(yù)算的執(zhí)行過程中，政府的責(zé)任有所降低，壓力有所減少，工作更為方便；第二，由于預(yù)算全部公開，人大代表和老百姓都很清楚預(yù)算的細(xì)節(jié)，因此，當(dāng)每年的預(yù)算做完之后，避免了過去預(yù)算不公開的時(shí)候老百姓對預(yù)算不了解而指責(zé)地方政府貪污腐敗的情況，現(xiàn)在如果按照預(yù)算的方案去做，對于地方政府來講可以避免公眾的錯(cuò)誤批評；第三，以前在預(yù)算的執(zhí)行過程中，各部門和一些領(lǐng)導(dǎo)人要求政府批條子增加開銷的事情不斷出現(xiàn)，政府領(lǐng)導(dǎo)難于拒絕，但是經(jīng)過大家共同制度預(yù)算以后，這種情況已經(jīng)較少發(fā)生，這樣就為政府的工作減少了許多不必要的干擾，使得政府工作比以前好做。

以上這些政府感覺到的公共預(yù)算改革帶來的好處實(shí)際上就是參與式公共預(yù)算改革給政府帶來的變化，實(shí)際上是有利于政府的，許多地方的政府不愿意進(jìn)行公共預(yù)算改革，主要擔(dān)心政府花錢的權(quán)力會(huì)由于預(yù)算改革而受到限制，但是他們不了解預(yù)算改革可以減輕政府的負(fù)擔(dān)，也避免了政府腐敗的可能，并且可以推進(jìn)政府治理水平的發(fā)展。這種地方政府官員出自改革實(shí)踐的理解應(yīng)該可以對在中國進(jìn)一步推動(dòng)地方政府公共預(yù)算的改革有幫助，可以打消一些地方政府對于參與式公共預(yù)算的顧慮、誤解以及不必要的緊張。

除了溫嶺市參與式公共預(yù)算改革以外，在中國其他一些地方的基層政府也出現(xiàn)了公共財(cái)政的改革。這些公共財(cái)政的改革不是將全部的預(yù)算都拿出來交給人大代表和公眾討論，而是拿出一部分涉及民生的財(cái)政項(xiàng)目(有財(cái)政支持的公共項(xiàng)目)由公眾或者人大代表加以討論和選擇，以使這些公共項(xiàng)目能夠符合社會(huì)的需要。哈爾濱和無錫的幾個(gè)區(qū)進(jìn)行的這種公共財(cái)政的改革已經(jīng)有了幾年的經(jīng)驗(yàn)，上海市南匯區(qū)的惠南鎮(zhèn)也自發(fā)地進(jìn)行了幾年這種公共財(cái)政的改革，已經(jīng)有所成就。這種參與式公共財(cái)政項(xiàng)目選擇的改革引起了媒體和學(xué)術(shù)界進(jìn)一步廣泛的關(guān)注。這種公共財(cái)政的改革能夠使得公眾在涉及民生問題的政府項(xiàng)目上發(fā)表自己的意見，并進(jìn)行選擇，這對公共政策的制定是有好處的，也應(yīng)該得到進(jìn)一步的推廣。

無論是參與式的公共預(yù)算改革，還是項(xiàng)目選擇式的公共財(cái)政改革，在中國的基層政府都有一個(gè)很廣闊的發(fā)展空間，也很有可能成為將來一段時(shí)間內(nèi)中國基層民主發(fā)展的主要內(nèi)容之一。實(shí)際上，隨著中國地方政府財(cái)政的增加，尤其是在東南沿海發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府的財(cái)政發(fā)展得很快，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府已經(jīng)擁有上億或者更多的財(cái)政收入；而同時(shí)這些沿海地區(qū)公民社會(huì)的發(fā)展也很快，公眾對于這些錢如何使用，特別是這些錢是否使用到老百姓所關(guān)心的民生項(xiàng)目上更是關(guān)注，這無疑給地方政府增加了很大的政治壓力。是拿這些錢買汽車蓋豪華辦公樓還是給老百姓謀福利改善環(huán)境呢?任何一個(gè)決策都有可能引起公眾的不同反應(yīng)和廣泛的注意，而政府的決策就必須讓公眾滿意。因此，地方政府治理的難度也隨之增大了，在這種情況下，公共預(yù)算改革和公共財(cái)政改革的出現(xiàn)就是一種必然的現(xiàn)象，這種改革要求公眾要對政府用老百姓納稅的錢所做的預(yù)算和財(cái)政加以監(jiān)督，要知道它們用在什么地方以及是如何使用的。因此，公共預(yù)算改革和公共財(cái)政改革在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)先行出現(xiàn)是理所當(dāng)然的。從這個(gè)意義上可以講，公共預(yù)算和公共財(cái)政的改革，在沿海經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的基層政府進(jìn)一步發(fā)展的空間也是比較大的。

目前，在中國廣大的內(nèi)地和中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)還沒有出現(xiàn)沿海地區(qū)這種公共預(yù)算和公共財(cái)政改革的事例，某種程度上可以認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上的不發(fā)達(dá)和財(cái)政的弱小可能不太適合進(jìn)行公開的預(yù)算改革。在廣大的中西部地區(qū)，基本上縣、鄉(xiāng)兩級的政府收入都很少，入不敷出；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算是吃飯財(cái)政的預(yù)算，也就是預(yù)算的基本內(nèi)容是政府的行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，只有很少的一部分錢可以用在民生以及其他公共事業(yè)上。這樣也就限制了這些地方政府的公共預(yù)算和公共財(cái)政改革的意愿，這可以理解為在這些地區(qū)還沒有出現(xiàn)像沿海地區(qū)一樣改革的原因。但是，并不是說吃飯財(cái)政的地方就不可以搞公共預(yù)算和公共財(cái)政的改革。公共預(yù)算改革很重要的一個(gè)方面就是要把預(yù)算公開，讓公眾知道每年的政府預(yù)算是如何開銷的，財(cái)政上的錢都花在什么地方，只有這樣，才可以避免地方政府的腐敗和使政府的治理透明和公開。因此，從這種意義上講，內(nèi)地和中西部貧困地區(qū)也同樣應(yīng)該開展地方政府公共預(yù)算和公共財(cái)政的改革，讓公眾知道每年的開支是如何計(jì)劃和如何運(yùn)轉(zhuǎn)的，這和錢少錢多并沒有直接關(guān)系。前邊所談到的溫嶺地方官員認(rèn)識(shí)到的公共預(yù)算改革給政府運(yùn)行所帶來的好處，同樣也適用于中國貧困地區(qū)的地方政府。開展公共預(yù)算和公共財(cái)政的改革，對于貧困地區(qū)的地方政府來講同樣也會(huì)加強(qiáng)和改善地方治理，給地方政府帶來一些好處。因此，在這樣的基礎(chǔ)上，我們也期待這些地區(qū)能夠在地方基層政府推動(dòng)公共預(yù)算和公共財(cái)政的改革，這也會(huì)推動(dòng)地方基層民主的發(fā)展。

公眾對一些公共政策的參與

目前，中國公眾參與公共政策的面已經(jīng)非常廣泛，例如環(huán)境問題、弱勢群體問題和法律問題等。但是在中國的公共參與過程當(dāng)中，卻有明顯的地區(qū)差別。在某些地區(qū)這種參與顯得有些落后，某種原因在于這些地方NGO組織不夠發(fā)達(dá)，也就是公民社會(huì)沒有發(fā)展和組織起來，這影響了公眾對于公共政策的參與。近年來在扶貧和環(huán)境問題上中西部地區(qū)的公眾參與力度在不斷增加，這和當(dāng)?shù)毓裆鐣?huì)的發(fā)展有密切關(guān)系：一些NGO組織在這些地區(qū)開始建立起來，并和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的NGO組織取得聯(lián)系并采取一些聯(lián)合行動(dòng)，這些活動(dòng)主要還是集中在扶貧和環(huán)境問題上，并影響了地方政府的扶貧和環(huán)境政策。但是還有一些地方的NGO組織仍然沒有發(fā)展起來，例如偏遠(yuǎn)的西部地區(qū)就是這種情況。青海地區(qū)NGO發(fā)展情況已經(jīng)表明中西部地區(qū)的NGO組織正在從無到有、從小到大地發(fā)展起來，這是一個(gè)可喜的現(xiàn)象，表明隨著中國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、公民社會(huì)的成長，偏遠(yuǎn)地區(qū)的中國公眾參與相對落后的現(xiàn)象已經(jīng)在開始發(fā)生變化。

在中國公民社會(huì)發(fā)展影響政府政策的案例中，2007年福建廈門的PX項(xiàng)目是一個(gè)重要的突破。政府確定要在廈門地區(qū)建立大的化工項(xiàng)目，計(jì)劃已經(jīng)確定，但并沒有聽取當(dāng)?shù)毓姷囊庖?。因此，?dāng)PX項(xiàng)目公布以后，引起了當(dāng)?shù)毓姷牟粷M。他們認(rèn)為這個(gè)項(xiàng)目會(huì)給當(dāng)?shù)貛韲?yán)重的環(huán)境污染，影響居民的生活。他們采用了各種方法對這個(gè)項(xiàng)目加以討論，表達(dá)自己的意見，例如通過互聯(lián)網(wǎng)和媒體發(fā)表不同的意見，并且最后采用了巧妙的居民自愿和自發(fā)到市政府門口“散步”的方法，表達(dá)了共同的對這個(gè)項(xiàng)目在廈門設(shè)立的不滿意見。由于廣大公眾的不滿，最后這個(gè)項(xiàng)目不得不在廈門取消，轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)。雖然在廈門地區(qū)并沒有出現(xiàn)有組織的反對活動(dòng)，但是公眾所采取的合法的表達(dá)自己意見的方式使得這個(gè)項(xiàng)目無法進(jìn)行，這在中國其他地方還沒有出現(xiàn)過。這是中國公民社會(huì)逐漸發(fā)展的一個(gè)標(biāo)志，表明公民社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)比較高的程度，可以自我表達(dá)意見和組織起來。這個(gè)事情表明，在中國群眾文化水平、教育水平、信息溝通水平都比較高的地區(qū)，公民社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)達(dá)到了可以表達(dá)自己意愿的程度，他們可以通過不同的渠道強(qiáng)有力地表達(dá)出自己的聲音，而使得政府不得不接受他們的意見。雖然地方政府采取了一些控制的辦法，試圖阻止事態(tài)的發(fā)展，但是最終接受了社會(huì)的意見。這個(gè)事件和“華南虎事件”一樣，表明中國公眾參與的水平和能力都達(dá)到了一個(gè)前所未有的高度，這也是中國公民社會(huì)發(fā)展程度提高的一個(gè)標(biāo)志。