地權(quán)是農(nóng)民最基本的權(quán)利

近年來，我反復(fù)在強調(diào)一個基本事實：農(nóng)村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒拥慕裹c。土地糾紛為何會成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題呢？最直接的原因在于，近20年來，隨著我國城鎮(zhèn)化速度加快，國家向農(nóng)民征用了大量的土地。而由于征用補償標(biāo)準(zhǔn)低，失地農(nóng)民所獲得的土地補償費不足創(chuàng)業(yè)，又沒有建立合理安置和社會保障制度，導(dǎo)致數(shù)千萬失地農(nóng)民成為了無地可種、無正式工作崗位、無社會保障的流民，并產(chǎn)生了十分嚴(yán)重的社會后果。

如果深究，我們就會發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民土地權(quán)益受損的根本原因是現(xiàn)行土地制度的缺陷。我國憲法、民法通則、土地管理法和農(nóng)業(yè)法都有關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定。1982年憲法第十條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”1987年施行的《民法通則》第七十四條將憲法中的“集體所有”具體規(guī)定為：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！?1988年修改的《土地管理法》第八條在民法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定：“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。” 1993年的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第十一條也作了與土地管理法相同的規(guī)定。上述這些法律，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)規(guī)定為三級制的“農(nóng)民集體所有”。這就是“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體所有”。也就是說，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法定主體是三個級類的“農(nóng)民集體”。事實上，這種法律規(guī)定是有缺限的。因為它沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則；沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系。

首先，“農(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)上的表述，不是法律關(guān)系的主體。財產(chǎn)所有權(quán)是很重要的法律權(quán)利，其主體必然是法律關(guān)系的主體，應(yīng)該具有法律上的人格意義。從我國現(xiàn)行法律關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的立法本意和相關(guān)規(guī)定上來分析，“農(nóng)民集體”在概念上與“農(nóng)民集體組織”有著十分明顯的區(qū)別。“農(nóng)民集體”不是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或者村以內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、也不是指某級行政組織如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或某級自治組織如村民委員會。對于這一點，法律明確規(guī)定由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理屬于村農(nóng)民集體所有的土地就是最好的說明。也就是說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會都沒有土地所有權(quán)，它們只能經(jīng)營管理屬于“農(nóng)民集體所有”的土地。顯然這是與傳統(tǒng)的社會主義公有制理論相一致的。按照傳統(tǒng)的公有制理論解釋，“農(nóng)民集體所有”是農(nóng)村勞動群眾集體所有制在法律上的表現(xiàn)，指的是屬于一定區(qū)域內(nèi)（鄉(xiāng)、村、村以下）全體農(nóng)民所有，即不歸哪一個組織（生產(chǎn)合作社或村民委員會或村民小組），也不歸農(nóng)民個人。然而，隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，我國相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和民事法律的健全和發(fā)展，特別是在進(jìn)行農(nóng)村集體土地的確權(quán)過程中，這種沒有具體組織形態(tài)和法律人格化的“農(nóng)民集體”就會遇到諸如不能行使和保護(hù)自身權(quán)利等情況。為了解決這一問題，經(jīng)濟(jì)理論界和有關(guān)的行政管理部門都力圖明確“農(nóng)民集體”的性質(zhì)。例如1994年12月國家土地管理局地籍管理司在關(guān)于對農(nóng)民集體土地確權(quán)有關(guān)問題的答復(fù)中就指出：“‘農(nóng)民集體’是指鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊延續(xù)下來的經(jīng)濟(jì)組織。”行政執(zhí)法部門的這種解釋，在一定的意義上將“農(nóng)民集體”確定為“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”。但這與正式的法律表述是不一致的。這種模糊不明確的規(guī)定，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)實踐中的混亂。在現(xiàn)實中，有些地方是由村民委員會或村民小組等非經(jīng)濟(jì)組織履行土地產(chǎn)權(quán)的職能；有的地方雖然規(guī)定土地由其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，可是國家征用土地卻仍需經(jīng)村民小組同意，征地補償款仍由村民小組支配；有些地方則由于無法確定“農(nóng)民集體”的法律性質(zhì)，虛設(shè)產(chǎn)權(quán)主體，以至失去土地的發(fā)包主體，造成產(chǎn)權(quán)混亂現(xiàn)象。可見，現(xiàn)行法律規(guī)定“農(nóng)民集體”這樣一個無法律人格、不能具體行使對土地有效監(jiān)督和管理的集合群體作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置。

其次，如果將“農(nóng)民集體”確定為“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”，又會造成大量的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清和不穩(wěn)定。我國長期實行三級所有、隊為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制。1962年９月中共第八屆中央委員會第十次會議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》在第四章規(guī)定：“生產(chǎn)隊是人民公社中的基本核算單位。它實行獨立核算、自負(fù)盈虧，直接組織生產(chǎn)，組織收益的分配。”“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。生產(chǎn)隊所有的土地，不經(jīng)過縣級以上的人民委員會的審查和批準(zhǔn)，任何單位和個人不得占有。”“集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊所有比較有利的，都?xì)w生產(chǎn)隊所有?！笔聦嵣?，在對政社合一的體制進(jìn)行改革之前，我國農(nóng)村許多地區(qū)公社與大隊兩級并沒有形成真正的經(jīng)濟(jì)實體，只是一級行政管理機構(gòu)。據(jù)國家統(tǒng)計局1981年公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村99%以上是以生產(chǎn)隊為基本核算單位，90%以上的土地歸生產(chǎn)隊所有。在1983年撤銷人民公社時，生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊也由村民委員會和村民小組所替代，雖然一部分在規(guī)模和范圍上作了調(diào)整，但總體上還是保持了原體制下的土地占有關(guān)系。根據(jù)這種情況，《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》將《民法通則》規(guī)定村和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級“農(nóng)民集體所有”變更為三級類所有。但問題是《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的“村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”是否就是生產(chǎn)隊解體后的村民小組？對此，1992年6月國家土地管理局政策法規(guī)司關(guān)于對《土地管理法》有關(guān)問題請示的答復(fù)中指出：“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”必須有一定的組織機構(gòu)、管理人員、資金，具有一定的民事權(quán)利能力和民事行為能力，能夠以自已名義獨立承擔(dān)民事責(zé)任。”“在生產(chǎn)隊解體為村民小組后，原生產(chǎn)隊所有的土地，可以屬于該村民小組相應(yīng)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，不應(yīng)理解為村民小組擁有土地所有權(quán)。”那么，什么是與村民小組相應(yīng)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織？有關(guān)部門沒有進(jìn)一步解釋和確定，而事實上絕大多數(shù)村民小組沒有建立獨立的集體經(jīng)濟(jì)組織。

再次，如果將“農(nóng)民集體所有”理解為“全體農(nóng)民共同所有”，我國法律規(guī)定的共有產(chǎn)權(quán)將與某些意識形態(tài)化的理論相沖突。將法律規(guī)定上的“農(nóng)民集體所有”理解為“全體農(nóng)民共同所有”，目前被稱之為農(nóng)村集體土地制度改革的重要思路之一。按照我國民法通則規(guī)定，財產(chǎn)共有權(quán)中的共有財產(chǎn)主體是各個共有人，在共有的形式上有按份共有和共同共有。其中按份共有，是指兩個或兩個以上的共有人按照預(yù)先確定的財產(chǎn)份額，分別對于共有財產(chǎn)享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)；共同共有則是兩個以上的人基于某種共同關(guān)系而共同享有某項財產(chǎn)的所有權(quán)。共同共有與按份共有的主要區(qū)別是不分份額。在共同共有中，只要共有關(guān)系存在，共有人就不能劃分出哪個人享有多少份額。由于財產(chǎn)不分份額，共同共有人對于共有的財產(chǎn)都享有平等的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。那么，農(nóng)民集體所有的土地是按份共有還是共同共有呢？顯然，如果要確定為共同所有的話，只能是共同共有了。但是，如果確定農(nóng)村集體所有的土地屬于社區(qū)農(nóng)民共同共有的話，在農(nóng)民集體所有這種共有關(guān)系消滅時，就要確定農(nóng)民各自應(yīng)得的多少份額。毫無疑問，這種土地所有權(quán)份額的確定是對農(nóng)民個人擁有土地所有權(quán)的肯定，也就是承認(rèn)了土地所有權(quán)的私人所有。這是與公有制理論相沖突的。因為按照傳統(tǒng)的公有制理論，“農(nóng)民集體所有”這種公有制形式，財產(chǎn)關(guān)系的主體只能是代表該集體全體成員的“集體”，任何個人都不是公有財產(chǎn)的權(quán)利主體。農(nóng)民個人對集體的財產(chǎn)，只有“集體”的所有權(quán)，盡管農(nóng)民是“集體”成員之一，但沒有確定個人份額的所有權(quán)。在集體公有制中財產(chǎn)的所有權(quán)是不可分割的。不能量化到個人，也不能以個人為單位進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。勞動者對勞動成果的獲得不是直接與財產(chǎn)份額掛鉤，而是同勞動數(shù)量和質(zhì)量聯(lián)系在一起。這種理論，在法律上的表現(xiàn)是，決定農(nóng)民個人不是“農(nóng)村集體土地”任何產(chǎn)權(quán)意義上的主體，所有權(quán)的主體，只能是不具備法律人格意義的、虛擬化的“農(nóng)民集體”。正因為這種法律和理論上的沖突，決定了我國目前在處理“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人在土地所有權(quán)的關(guān)系上所作的制度安排，這就是規(guī)范化為土地承包制?？墒?，在這種以土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離為基礎(chǔ)的承包制下，集體土地所有人“農(nóng)民集體”與集體土地使用人“集體成員農(nóng)戶”之間在有關(guān)土地占有、使用、收益和處分等權(quán)能上雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系也是極不明確的。

最后，也是最為嚴(yán)重的是，國家對農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)的超法律限制。我國對農(nóng)民集體土地所有權(quán)實行非常嚴(yán)格的限制。這些限制即有對土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等方面作出的禁止或限制；也有為了節(jié)約用地而要求的各種用地定額、控制指標(biāo)和嚴(yán)格的審批手續(xù)；還有為了土地使用符合生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)、水土保護(hù)等方面的需要而必須執(zhí)行的國家土地利用統(tǒng)一布局。但直接關(guān)系和影響集體土地所有權(quán)正常行使的還是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓上所進(jìn)行的限制。從我國農(nóng)村集體所有土地的現(xiàn)狀來看，一方面，由于國家嚴(yán)禁土地所有權(quán)買賣、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種完全無價格衡量的“虛擬財產(chǎn)”狀況。農(nóng)村集體土地所有人“農(nóng)民集體”只能是法律象征意義的所有者，而不能將其所有的土地衡量確定為具體的財產(chǎn)，更不能進(jìn)行社會財產(chǎn)交換。另一方面，國家掌握和控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)。只有國家通過其機構(gòu)可以改變農(nóng)村集體土地所有者的歸屬，可以將這個“農(nóng)民集體”所有的土地變更為國家的或另一個“農(nóng)民集體”的。而且，國家對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的處分具有強制性。是否處分、怎樣處分、怎樣補償都只能服從國家意志，不存在土地所有人與國家權(quán)力行使者作為平等民事法律關(guān)系主體共同表達(dá)意志。在這種情況下，國家不是作為所有者這樣一個法律關(guān)系的主體，與其它土地所有權(quán)人具有同樣的法律地位；而是凌駕于一切其他所有權(quán)的之上仲裁者，甚至具有超越法律之上的權(quán)利。這主要表現(xiàn)在國家對其他所有者法定權(quán)利強制性的控制上，比如，就是一個農(nóng)民集體所有的土地向另一個經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)移時，也必須先將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)給國家，而國家再將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給需要用地的組織。國家為了公共利益需要，可以依法對集體所有的土地實行征用，將被征用的集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地。而且，國家征用土地的補貼是由國家確定的，不是所有人意志的的體現(xiàn)，也不能真實地體現(xiàn)土地價值，是一種強制性的非市場價格，是非地租的不等價補償。國有土地的所有權(quán)是不能轉(zhuǎn)化為集體所有的土地，如因公共利益的需要，經(jīng)過十分嚴(yán)格的審批程序后，才能將國有土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體使用。這必然導(dǎo)致國有土地會越來越多，集體所有的土地會越來越少。這種非平等主體的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，已不是法定形式的財產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移。也就是說，國家在對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓上所進(jìn)行的限制，已經(jīng)離開了法律意義的財產(chǎn)所有權(quán)基本權(quán)能的范圍，農(nóng)民的土地和房屋只能成為“小產(chǎn)權(quán)”。

中共十七大報告中首次提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”。對農(nóng)民而言，土地不應(yīng)僅僅是一種生產(chǎn)資料，而應(yīng)真正成為他們的財產(chǎn)。然而，由于這種不合理的土地制度的存在，加上一些地方政府及其工作人員與非法土地開發(fā)商的利益勾結(jié)，城市化不僅沒有給農(nóng)民帶來財富，反而制造了幾千萬無地、無業(yè)和無社會保障的三無農(nóng)民。這是當(dāng)前必須解決的社會問題。在這種意義上，甚至可以說，如何讓農(nóng)民真正擁有自己的土地和房屋，并享受到因土地增殖所獲得的收益，不應(yīng)只是一個經(jīng)濟(jì)問題，它應(yīng)是有關(guān)于農(nóng)民作為公民的基本權(quán)利。為此，首先要做的就是要改變上述不合理的土地制度，把土地還給農(nóng)民。