改革３０年：法治為民主奏鳴

2008年，農(nóng)歷的戊子鼠年。新年伊始，南方雪花揚起那一刻，似乎已經(jīng)注定中國歷史上將描下如此濃重一筆：廣袤而深沉的土地上，接二連三遭受磨難，然而，前行腳步卻一刻也不能停下。前行，前行，在堅韌中前行。當(dāng)奧運盛會點燃沉寂良久的激情，讓“同一個世界”擁有“同一個夢想”，全世界都聽到了加油吶喊聲。

撫今追昔、思緒翻飛。試想，如此錯綜復(fù)雜的困境，如若不是發(fā)生在一個三十余年致力于改革開放，年平均經(jīng)濟增長幾近10%，被譽為世界第四大經(jīng)濟體的國家，如果不是發(fā)生在一個溫和漸進式民主改革，政局穩(wěn)定的國家，又將是如何一番景象？危難之際，中國改革交上了一份沉甸甸的答卷。

改革成果的取得，實屬不易。從1978年5月11日，《光明日報》刊登特約評論員文章，引發(fā)實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)的大討論，到1992年1月18日至2月21日，鄧小平同志南巡視察武漢、深圳、珠海、上海等地，沿途闡述“三個有利于”、“發(fā)展是硬道理”以及社會主義市場經(jīng)濟理論，再到2005年圍繞“國企產(chǎn)權(quán)改革方向”的“郎顧之爭”，改革的道路上從來不缺少懷疑、指責(zé)與抱怨，然而每歷經(jīng)一次轉(zhuǎn)折，改革方向便愈加堅定。

與經(jīng)濟體制、政治改革“一波三折”相比，中國的法制建設(shè)從一開始就得到了上至國家領(lǐng)導(dǎo)人，下至普通民眾的擁護與贊同?！耙皇肿ッ裰鳌薄ⅰ耙皇肿シㄖ啤?，成為走出十年動亂陰影后，無數(shù)人的心聲。中共十五大確立了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”宏偉目標(biāo)，一批批法律學(xué)人走上政治前臺，一個又一個璀璨的法律事件，都昭示著一個民主與法治的春天已經(jīng)到來。

無論人們?nèi)绾卫斫饷裰?，但關(guān)鍵的一點是不能將民主與法治簡單地割裂開來。法治，乃是民主的重要基石。不過，如何將“民主”、“法治”有機地結(jié)合起來，仍是一個長期且艱苦的改革難題。

依法治國十年路，社會主義市場經(jīng)濟法律體系已經(jīng)建立，民主法律日臻完備，法治政府成為上下共同的追求。不難推想，自下而上的民主推動和自上而下的改革交融，實現(xiàn)法治精神引導(dǎo)下的雙軌推動，會為未來的民主政治帶來如何巨大的變化，而這恰恰為今日之中國改革所夢寐以求。

憲法嬗變：讓民主更加堅強

憲法是法律之母。實現(xiàn)憲法之治，首要之舉是制定一部人們普遍遵循的良好憲法。

經(jīng)歷了“文革”十年動亂，寒冬復(fù)蘇的學(xué)界展開了對民主與法制的深刻反思。1978年3月修憲前后，一場關(guān)于革命與法制的爭論過后，中國共產(chǎn)黨在十一屆三中全會公報中，明確提出“有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制方針，指出“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律的范圍里活動?！?/p>

不難發(fā)現(xiàn)，執(zhí)政黨主動尋求規(guī)范、約束權(quán)力運行，開始以法治精神引導(dǎo)大政方針，如此推進，社會主義憲政理念噴薄欲出。當(dāng)這些頗為珍貴的政治宣言走上前臺，被隆重載入“憲法”，即宣告了一個飽受滄桑的東方大國已經(jīng)覺醒，毅然踏上了重建法治和憲政的道路。

1978年3月5日，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，史稱“78憲法”。這部憲法最大的亮點，在于公民基本權(quán)利入憲。在第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中，部分恢復(fù)了1954年憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利，并將關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定由4條增加到16條。

雖然，基于歷史條件的限制，“78憲法”指導(dǎo)思想仍存在偏差，注定了其只能成為一部過渡時期的臨時憲法。但是，通過并公布實施后不久，這部憲法又迅速經(jīng)歷了兩次局部修改。1979年和1980年，分別通過了《關(guān)于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規(guī)定的決議》和《關(guān)于修改〈中華人民共和國憲法〉第四十五條的決議》。如此密度的修憲，仍然只是改革時代的一個開端。

為加速改革進程，必須對憲法進行更為精準(zhǔn)的修訂。1980年9月，就在第五屆全國人民代表大會第三次會議上，作出了《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會的決議》，決定進行全面修憲。1982年12月4日，現(xiàn)行憲法應(yīng)運而生，史稱“82憲法”。4年之后的這部憲法，更加關(guān)注作為社會個體的“人”，關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定更是激增到了24條。尤為令人贊嘆的是，“82憲法”突破新中國立憲編寫的章節(jié)模式，首次將“公民基本權(quán)利和義務(wù)”一章置于“國家機構(gòu)”之前，更加突顯了公民基本權(quán)利在憲法中的重要地位，這種積極的法律精神，與捍衛(wèi)人權(quán)、限制公權(quán)、遵循法治的世界憲政潮流完成了一次漂亮的對接。

“82憲法”頒布后，1988年、1993年、1999年和2004年，改革開放的四個關(guān)鍵時刻，4次憲法修改、31條憲法修正案，從擴大人民民主、公民自由和權(quán)利作了充分、切實和明確的規(guī)定。

中共十五大提出“國家尊重和保障人權(quán)”、“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的重要主張，并將其鄭重載入憲法；2004年修憲，新增了“國家尊重和保障人權(quán)”，一個極大的政治訊號被釋放出來：黨和人民把社會主義法治視為瑰寶，社會主義憲政思想趨于完備。

中共十六大閉幕后不久，紀(jì)念“82憲法”實施20周年大會上，“依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”重要思想得以面世。隨后，中共中央鄭重提出了“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的主張。2007年底，胡錦濤總書記在接見全國政法工作會議代表和大法官、大檢察官時，提出了“黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上”?！皯椃ǚ芍辽稀钡奶岱?，是經(jīng)過改革風(fēng)雨洗禮，中國共產(chǎn)黨對于社會主義憲政思想的嶄新闡發(fā)，是憲政思想與法治思想的結(jié)合，昭示著社會主義憲政之路的進一步明確。

當(dāng)然，構(gòu)成憲政文本的，絕非只有一部薄薄的憲法典，國家制定保障人權(quán)、規(guī)定組織制度等各類憲法性文件，同樣是民主權(quán)利的宣言書。一批憲法性文件的修訂，讓改革中國成為一片火熱沸騰而充滿朝氣的“法律工地”。1986年，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》正式實施。這部具有民主政治基石意義的法律，成為我國政治體制改革的偉大開端。

從1979年下半年開始，縣以上地方各級人大相繼設(shè)立了常委會，彌合了地方民主政體斷層，權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)職權(quán)進一步劃清，確保了權(quán)力機關(guān)運作連續(xù)性和穩(wěn)定性。由人大機構(gòu)組織選舉，克服了行政機關(guān)組織普選工作的種種弊端，讓形式民主跨入了實質(zhì)民主的新階段。

隨著憲法性文件的修訂，人大代表的直接選舉由鄉(xiāng)級擴大到縣一級，等額選舉改為差額選舉，民主選舉制度不斷得到完善。據(jù)統(tǒng)計，在歷次縣、鄉(xiāng)直接選舉中，享有選舉權(quán)的公民參選率達95%。與此同時，地方自主權(quán)擴大，中央與地方權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系重新洗牌，單一制的國家結(jié)構(gòu)制度更加堅固。

經(jīng)濟領(lǐng)域“放權(quán)”的同時，政治領(lǐng)域的“放權(quán)”也在緊鑼密鼓進行?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》、《立法法》等憲法性法律，擴大了地方政權(quán)組織的立法權(quán)，在法律的引導(dǎo)下，地方政體由行政主導(dǎo)的議行合一，走向民主集中制的議行分工，從而基本建立起民主集中制的權(quán)力運行機制，結(jié)束了黨委“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史。

在農(nóng)村，政權(quán)建設(shè)改革緊跟經(jīng)濟改革的步伐。當(dāng)農(nóng)村人民公社政社合一的體制被打破后，重建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，廣大農(nóng)村民主政權(quán)建設(shè)得到根本性加強。1987年11月，六屆全國人大常委會第23次會議通過《村民委員會組織法（試行）》，規(guī)定了實行村民自治的基本原則及具體實施辦法，村民自治制度開始正式實施。廣大農(nóng)村普遍實行了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的民主自治制度，經(jīng)過十多年來的持續(xù)不斷的努力，近7億農(nóng)民參加過三輪以上的直接選舉。民主的面龐，變得前所未有的清晰。

“潮平兩岸闊，風(fēng)正一帆懸”。憲法文本在實踐中糾偏前進，改革開放的航船也一路披風(fēng)斬浪。隨著憲法嬗變，歷經(jīng)滄桑的中國民主，更加成熟剛毅。

讓改革在憲政軌道運行

上下五千年，一部中華文明史，一部中華改革史。從商鞅變法到張居正變法，從王安石新政到戊戌維新，再到今日之中國改革，莫不如此。

歷史告訴我們，大凡改革難以回避過錯發(fā)生，歷史同樣告訴我們，每個人都應(yīng)當(dāng)有選擇的話語權(quán)。面對改革的過錯者，法律是應(yīng)當(dāng)寬容，還是嚴(yán)懲？中國改革三十載，主張寬容者要給勇于第一個“吃螃蟹”的改革者以救濟，主張嚴(yán)懲者則將“吃螃蟹”視為特權(quán)的收租者，各界輿論如此糾纏而又涇渭分明。

2006年3月14日，《深圳經(jīng)濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例》獲審議通過，國內(nèi)首部改革創(chuàng)新法規(guī)正式出臺。在這一被人稱為“試錯條例”的法規(guī)里，第四十二條明確規(guī)定，改革創(chuàng)新工作發(fā)生失誤，有三個條件可以免責(zé)：一是改革創(chuàng)新方案制定程序符合條例有關(guān)規(guī)定；二是個人和所在單位沒有牟取私利；三是沒有與其他單位或個人惡意串通。

改革創(chuàng)新需要法律支撐和保障。從法律上給予改革創(chuàng)新工作以促進和保障，用寬容的力量助推改革的步伐，有利于緩解改革的多方壓力，加速改革進程。但是，通過地方性立法寬容過錯者，卻值得商榷，網(wǎng)頁上成千上萬的不同意見即是例證。

縱觀人類歷史，任何一項改革舉措的出臺，從本質(zhì)上而言，不外乎國家權(quán)力的優(yōu)化配置與改革后果的預(yù)測校正問題。發(fā)端于從上世紀(jì)70年代末的中國改革，對原有政治、經(jīng)濟體制進行了根本性改革，既是國家權(quán)力的內(nèi)部優(yōu)化重組，也是改革效果的評估與校正。

從世界憲政角度看，不管是明治維新也好，羅斯福新政也好，大凡這種涉及國家權(quán)力的配置，涉及公私財產(chǎn)變動的重大變革，無不是納入憲法的視野內(nèi)，由最高權(quán)力機關(guān)立法保障。從國家宏觀角度看，正因為改革的核心關(guān)聯(lián)到國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)的權(quán)力配置，關(guān)聯(lián)到國計民生的重大利益分配，遠非處于底層的地方立法和政府所能擔(dān)當(dāng)，故而需要在具有最高權(quán)威的憲法指引下，形成國家權(quán)力機關(guān)主導(dǎo)，國家行政和司法機關(guān)合力推進的良性機制。

考察當(dāng)年深圳改革，之所以成為中國改革的試驗田，其原因一是因為在于改革涉及面過大，全國性的改革過錯，容易造成政治、經(jīng)濟的社會巨大震動，而地區(qū)性改革試驗可以減少改革過錯的陣痛。其次是因為深圳作為港澳的門戶地區(qū)，可以向外界發(fā)出積極的改革推行訊號，加速改革進程。但是，這種作為政策性的改革嘗試，隨著時代的推移，尤其當(dāng)“依法治國”已經(jīng)成為鄧小平建設(shè)有中國特色社會主義理論的重要組成部分，寫入黨章、憲法的今天，改革試驗也應(yīng)當(dāng)烙刻上新的法治時代烙印。在依法治國的大方略下，這種地區(qū)性改革試驗回到憲法的軌道上來，是應(yīng)有之義。

盡管《條例》對改革創(chuàng)新的主體、責(zé)任、程序以及激勵約束皆做了法理界定，透露著對深化改革、加快改革攻堅步履的強烈期待，但是并未解決如何為改革的滾滾洪流設(shè)置一條堅固堤壩的問題。而法治無疑是保障改革攻堅的最好選擇。

依靠地方政府推行立法層次較低的地方法規(guī)的改革法治化，如何能夠?qū)崿F(xiàn)法律體系的和諧高效？翻看憲法，改革開放的主體，改革的目標(biāo)、改革的措施、改革的責(zé)任，以及改革的成果分享等重大內(nèi)容均沒有憲法意義上的解釋和規(guī)定。從法理視角看，這種立法闕如，對于一個政治經(jīng)濟體制急速變革，利益沖突此起彼伏的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型國家而言，顯然是遺憾的。回顧河南省種子立法錯位，黑龍江婚檢立法沖突，地方立法表層下的暗流涌動已經(jīng)告誡我們，憲法的權(quán)威性尚待確立，社會的法治統(tǒng)一尚待加強。

200多年前，美國著名的政治家麥迪遜曾在《華盛頓郵報》上撰文，嚴(yán)厲駁斥美國各州主張削弱憲法權(quán)威的地方分離主義者，主張確立憲法最高權(quán)威，堅決捍衛(wèi)“各州法官必須受其（憲法、聯(lián)邦法律，條約）約束，而不問該州的憲法和法律是否與此相抵觸”的憲法條款，并認(rèn)為如果違反這一原則，“全世界將初次看見一種以顛倒一切政府的基本原則為基礎(chǔ)的政府制度；全世界將看到整個社會的權(quán)力到處服從于各部分的權(quán)力；全世界將看到一只頭腦聽從四肢指揮的怪物。”

改革不能造就“四肢獨大”的怪物，改革必須理性預(yù)測社會的發(fā)展走向，改革必須均衡各方面的利益訴求。步入深水的改革，任何改革措施的推進都會受到既得利益者的阻撓。改革中面臨的許多問題，已經(jīng)超越了地方立法機關(guān)的職權(quán)，成為地方政權(quán)的不堪承受之重。單純的中央放權(quán)與地方擴權(quán)，實際上并不利于改革的整體協(xié)調(diào)。分析中國改革之所以難以深入進行，各方面評價不一，除了立法缺失，還因為缺乏一個憲政意義上的最高權(quán)力推進機構(gòu)，維護憲法的權(quán)威，統(tǒng)一改革的步伐。

從根本而言，人民是國家的權(quán)力的來源，人民是改革的主體，只有人民群眾才是改革失敗的真正寬容者。人民的廣泛參與，才能更為理性寬容，更加支持推進改革。人民代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān)，代表人民行使國家權(quán)力，更有資格在國家權(quán)力體系中對改革進行配置，及時修訂立法以確保改革的合法性。而且，改革涉及到社會各階層，甚至改革推進者的切身利益，如果形成地方立法割據(jù)，就難免陷入改革困局，還容易引發(fā)權(quán)力沖突。而由其代表——國家權(quán)力機關(guān)主導(dǎo)推進改革，立場更為中立，視野將更為開闊，措施將更穩(wěn)健，利益協(xié)調(diào)也將更為均衡。

憲政民主的要點，在于形成“認(rèn)識的一致”。讓憲法有效，必須讓所有愿意參與的人共同進入，形成一個公開、公平的制定規(guī)則氛圍。社會主義民主政治的完善，必須以憲政為追求的法制建設(shè)為根本?！鞍l(fā)展社會主義民主，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”應(yīng)通過“完善國家的憲法和法律使之成為任何人都必須遵守的不可侵犯的力量”，以法律引導(dǎo)和規(guī)范民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由；通過機構(gòu)改革，將臃腫全能型的地方政府改革成為服務(wù)效能型的政府，使司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，強化各級人大的權(quán)力監(jiān)督功能，樹立國家監(jiān)督的權(quán)威，從體制和機制上堵塞腐敗的“漏洞”，保證地方國家機關(guān)的一切權(quán)力按照民主與法制的軌道運行；通過擴大城鄉(xiāng)基層民主，進一步完善農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)居民自治制度，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利。

積極穩(wěn)妥推進改革，應(yīng)由國家權(quán)力機關(guān)科學(xué)統(tǒng)籌，對改革進行整體設(shè)計，統(tǒng)一規(guī)劃，逐步推行。從長遠上來看，應(yīng)當(dāng)將改革開放的主體，改革的目標(biāo)、改革的措施、改革的責(zé)任，以及改革的成果分享寫入《憲法》，在憲政大視野下，加速推進國家改革。

彈指一揮，30年，在人類歷史悠悠長河里，即便驚心動魄的改革風(fēng)雨，也只是白駒過隙，可改革之影響、改變了萬千國人前途和命運，影響、改變了中國的前途和命運，卻是不爭的事實。從最初的思想解放，撥亂反正，到回歸主流，回歸人性，回歸民主法治，回歸市場經(jīng)濟，從“單步大跨”，加快市場化的經(jīng)濟體制改革，再到進一步深化改革開放，加大政治體制改革力度，深刻反思、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，全力化解市場化遺留問題，人們驚喜地發(fā)現(xiàn)，步入深水區(qū)的中國改革，在法治精神的引領(lǐng)下，經(jīng)濟體制改革輪廓愈加清晰，民主政治的涓涓細流正匯聚成河。

放眼中國改革30年，抑或上溯至新民主主義革命，一條國人孜孜追求憲政的道路清晰可辨，在搭建憲政巍巍華廈的同時，也奠定了民主的堅實基石。