依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)

胡錦濤同志曾經(jīng)指出：“依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政?！币缿椫螄?guó)、依憲執(zhí)政，說(shuō)到底就是要實(shí)行憲政。憲政是現(xiàn)代政治文明的基本標(biāo)志。憲法是近代以來(lái)人類政治生活的神經(jīng)樞紐。“綜觀人類社會(huì)發(fā)展的歷史過(guò)程，還沒(méi)有哪一項(xiàng)發(fā)明創(chuàng)造能夠比得上憲法給人類社會(huì)帶來(lái)的福祉?！保ā稇椪搮病返?卷）為什么說(shuō)憲政是“福祉”呢？它有以下三大首要原則：

首先，憲政的最高價(jià)值目標(biāo)是尊重和保障人權(quán)。保障人權(quán)是憲政的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)。憲政的發(fā)源地在歐洲。在英國(guó)，《人身保護(hù)令》、《權(quán)利法案》、《王位繼承法》三個(gè)憲法性法律文件的頒布與實(shí)施，標(biāo)志著英國(guó)憲政制度的最終確立。這三個(gè)文件的基本意旨就是限制王權(quán)，保障公民的基本權(quán)利。實(shí)行憲政的邏輯是：為人權(quán)而設(shè)，為人權(quán)而運(yùn)作，便可避免惡政。因此在制度規(guī)定上，實(shí)行人權(quán)入憲，強(qiáng)調(diào)人權(quán)的憲法保障。列寧說(shuō)得好：“憲法就是一張寫(xiě)著人民權(quán)利的紙?！?/p>

其次，憲政的本質(zhì)是限制國(guó)家權(quán)力。在憲法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系中，首要的和基本的就是公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力的關(guān)系。憲法既是確認(rèn)公民權(quán)利的“寶典”，即權(quán)利宣言，是人民權(quán)利的保障書(shū)，又是規(guī)范國(guó)家權(quán)力的規(guī)約，即權(quán)力規(guī)范，是政府活動(dòng)的“圣經(jīng)”。作為一種民主政治的制度設(shè)計(jì)和制度安排，憲法的核心價(jià)值就在于通過(guò)法律化的制度設(shè)計(jì)，限制政府的權(quán)力，保障公民的權(quán)利。對(duì)國(guó)家權(quán)力的約束和規(guī)制是憲法永恒的生命。從1215年英國(guó)《大憲章》，到1787年美國(guó)聯(lián)邦憲法，有限政府理念一直貫穿其中。所以可以說(shuō)，憲政就是“限”政。

最后，憲政的最佳實(shí)施路徑是法治。強(qiáng)調(diào)法律面前人人平等。政府實(shí)施的強(qiáng)制必須受到正當(dāng)程序的保障和限制；公民的權(quán)利也應(yīng)受到法律的保障與規(guī)制，以避免多數(shù)人的暴政?？傊?，憲政是法治發(fā)展的最高形式。法治社會(huì)的基本特征是，社會(huì)秩序主要表現(xiàn)為法律秩序，社會(huì)生活的基本方面和主要的社會(huì)關(guān)系都納入到法律規(guī)范的調(diào)整范圍內(nèi)，法律具有普遍的約束力和最高的權(quán)威性。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵在于，能否將公共權(quán)力置于以憲法為核心的法律體系的約束之下。

綜上所述，憲政就是人權(quán)、限權(quán)與法治這三大原則的三位一體?？梢?jiàn)，憲政民主更是個(gè)好東西。

其實(shí)，中國(guó)人對(duì)憲政早有認(rèn)識(shí)。毛澤東在1940年針對(duì)蔣介石的專制獨(dú)裁統(tǒng)治時(shí)就說(shuō)過(guò)：“憲政是什么呢？就是民主的政治。”“世界上歷來(lái)的憲政，不論是英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)，或者是蘇聯(lián)，都是在革命成功了有了民主事實(shí)之后，頒布一個(gè)根本大法，去承認(rèn)它，這就是憲法?！泵珴蓶|的論述，揭示了憲政的形式，是用憲法確認(rèn)民主的事實(shí)；憲政的實(shí)質(zhì)，則是通過(guò)憲法來(lái)實(shí)現(xiàn)民主政治。

但是，與許多后發(fā)國(guó)家類似，中國(guó)當(dāng)代憲政建設(shè)的道路也頗為艱難。曾幾何時(shí)，憲法這張“寫(xiě)著人民權(quán)利的紙”曾形同廢紙，不僅不能引導(dǎo)其他法律的制定，更談不上對(duì)權(quán)力的制約和對(duì)權(quán)利的維護(hù)。國(guó)家權(quán)力曾變成少數(shù)人手中的暴力，公民權(quán)利被侵犯的事件屢見(jiàn)不鮮。法治蕩然無(wú)存，而人權(quán)更毫無(wú)保障。最典型的場(chǎng)面就是當(dāng)時(shí)的國(guó)家主席劉少奇舉著憲法被迫害?？梢?jiàn)，有了憲法并不代表著有了憲政，憲政必須是人權(quán)、限權(quán)、法治的實(shí)現(xiàn)。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的民主政治建設(shè)開(kāi)始走上憲政之路。1999年，“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”被載入憲法；2004年，“人權(quán)”概念被正式寫(xiě)入憲法，第33條明確規(guī)定，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。 這不僅反映了中國(guó)社會(huì)在憲政觀念上的巨大進(jìn)步，也表明了憲法在實(shí)際作用上正在得到實(shí)現(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)力量，正在積極組織和推動(dòng)憲法的修正和各項(xiàng)法律法規(guī)的制定，同時(shí)也在樹(shù)立憲法意識(shí)，把自己的決策和行動(dòng)統(tǒng)一到憲法的規(guī)定之下。中國(guó)的憲政建設(shè)日益融入世界憲政文明建設(shè)的浪潮之中。當(dāng)然，由于中國(guó)的憲政建設(shè)剛剛起步，還有許多不足和不盡如人意的地方。著眼于今后的發(fā)展，筆者認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)解決以下幾個(gè)問(wèn)題：

要培養(yǎng)憲法至上觀念和憲政意識(shí)

憲法至上觀念，就是人們?cè)谒枷胝J(rèn)識(shí)上置憲法于至高無(wú)上的地位的態(tài)度與看法。憲政意識(shí)則更進(jìn)一步，不僅要有態(tài)度和看法，還要有憲法不可違的、受日常意識(shí)支配的行為習(xí)慣。憲政與憲法的關(guān)系是密不可分的。憲政以憲法為基礎(chǔ)和前提，沒(méi)有憲法，憲政就無(wú)從談起。但也不能由此認(rèn)為有憲法就有憲政，因?yàn)榕c憲政要求一致的憲法還需具備以下條件：首先，憲法必須符合憲政精神。如果一個(gè)國(guó)家制定一部憲法，授予政府無(wú)限權(quán)力，而剝奪老百姓的自由，這個(gè)國(guó)家就有憲法而無(wú)憲政。如我國(guó)的清朝末年、北洋軍閥和蔣介石時(shí)期的憲法就是這樣一部憲法，這種不符合憲政精神的憲法是徒有虛名的憲法。其次，憲法必須得到認(rèn)真徹底的貫徹實(shí)施。如果制定了一部符合憲政精神的憲法，但是在實(shí)踐中沒(méi)有得到很好的貫徹執(zhí)行，這也不等于有憲政。憲政就是活著的憲法，或者說(shuō)是在現(xiàn)實(shí)生活中有效的憲法。如我國(guó)在1954年制定了符合憲政精神的憲法，但是在后來(lái)的實(shí)際生活中不發(fā)揮什么作用，到了“文化大革命”時(shí)期，包括憲法在內(nèi)的一切法律都遭到破壞，連憲法都不存在了，更談不上有憲政了。

要培養(yǎng)憲法至上觀念和憲政意識(shí)，最重要的是要大力肅清封建主義殘余影響。英國(guó)作為憲政運(yùn)動(dòng)的先驅(qū)，如果從1512年的《大憲章》算起，用了700多年，才形成了今天的憲政體制和國(guó)民的憲政意識(shí)。美國(guó)1776年的《獨(dú)立宣言》、法國(guó)1789年的《人權(quán)宣言》，都用了200多年才深深扎根于民眾心中。德、意、日、俄等國(guó)的封建勢(shì)力較大，憲法和憲政意識(shí)形成較晚。要看到，憲政不僅是一系列制度設(shè)計(jì)和規(guī)定，還是一種服從公共意志、約束政治權(quán)力的習(xí)慣，是貫穿于政治生活與社會(huì)生活的精神。憲政是“一種政治制度，也是一種政治習(xí)慣。前者成于法律的創(chuàng)造，后者成于心理的修改。沒(méi)有民主的修養(yǎng)，憲政的制度便成為無(wú)效的空文”。（蕭公權(quán)《憲政與民主》）民主的意識(shí)、民主的修養(yǎng)，需要在實(shí)踐中培養(yǎng)。中國(guó)封建主義影響更為深遠(yuǎn)，建國(guó)后又從來(lái)沒(méi)有針對(duì)封建主義遺毒開(kāi)展過(guò)深入系統(tǒng)的批判，這就使得封建主義的影響在我國(guó)國(guó)民的思想中一直沒(méi)有得到徹底的清理，民主法治、自由平等、公平正義等先進(jìn)理念沒(méi)有在國(guó)民意識(shí)中樹(shù)立起來(lái)。要形成憲法觀念和憲政意識(shí)，更要大力掃除封建主義在當(dāng)代中國(guó)政治生活中方方面面的殘余影響，大力普及民主與法律知識(shí)，大力加強(qiáng)民主與法治建設(shè)。要采取各種措施，開(kāi)展憲法教育和宣傳，培養(yǎng)國(guó)民的憲法和憲政意識(shí)。一方面，要在全社會(huì)倡導(dǎo)民主思想，強(qiáng)化人權(quán)理念，弘揚(yáng)法治精神。要把憲法作為學(xué)校的必修課，作為干部培訓(xùn)的不可缺少的內(nèi)容，全體國(guó)民要進(jìn)行憲法補(bǔ)課，黨和國(guó)家所有的宣傳和新聞部門和各種媒體要把宣傳憲法作為自己的重要職責(zé)；另一方面，也是更重要的，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、廣大黨員要首先形成憲法和憲政意識(shí)，要提高共產(chǎn)黨員的憲法修養(yǎng)，要實(shí)現(xiàn)執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的憲法化，從而帶動(dòng)全社會(huì)，影響全體國(guó)民，使憲法觀念和憲政意識(shí)在全社會(huì)扎根并深入人心。

要致力于憲政體制和保障機(jī)制的完善

憲政體制是政治體制的特定形式。人類有了憲政制度后，用憲法規(guī)范的政治體制就成為了憲政體制。如前所述，憲政的本質(zhì)在于限制國(guó)家權(quán)力，憲政的核心價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)和保護(hù)公民的權(quán)利。我國(guó)憲法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的規(guī)范比較清楚，對(duì)公民權(quán)利的規(guī)定也比較詳實(shí)。但為什么有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)損害人民利益的事呢？關(guān)鍵的原因是我國(guó)具體的憲政體制中還缺乏對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制。例如，憲法規(guī)定全國(guó)人大監(jiān)督憲法的實(shí)施，但現(xiàn)實(shí)中還沒(méi)有建立起來(lái)具體的操作制度；憲法規(guī)定人大審查和批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)決算，卻還沒(méi)有建立起人大對(duì)政府違規(guī)使用資金進(jìn)行責(zé)任追究的具體制度；憲法規(guī)定人大審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況，卻還沒(méi)有建立起來(lái)人大對(duì)政府違規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行責(zé)任追究的具體制度；憲法規(guī)定人大具有罷免權(quán)，人大代表具有質(zhì)詢權(quán)，卻還沒(méi)有建立起罷免和質(zhì)詢的具體制度。再比如，在我國(guó)重新制定和修改的憲法中，進(jìn)一步明確規(guī)定并擴(kuò)大了公民的各項(xiàng)權(quán)利，并且在2004年做到了人權(quán)入憲，但具體的人權(quán)保障機(jī)制還不夠完善。因此，必須加快這些具體制度的建設(shè)。

首先，要細(xì)化和落實(shí)憲法的有關(guān)規(guī)定。憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程，是人民與國(guó)家之間關(guān)于公民權(quán)利與公共權(quán)力關(guān)系的最高契約。因而憲法本身是不能夠具體的，它要通過(guò)憲政體制去落實(shí)。這也是“憲法”與“憲政”的區(qū)別，憲政是以憲法為核心的一系列制度。正如法學(xué)家張友漁先生所說(shuō)：“所謂憲政，就是拿憲法規(guī)定國(guó)家體制、政權(quán)組織以及政府和人民相互之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系而使政府和人民都在這些規(guī)定之下，享受應(yīng)享受的權(quán)利，負(fù)擔(dān)應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，無(wú)論誰(shuí)都不許違反和超越這些規(guī)定而自由行動(dòng)的這樣一種政治形態(tài)。”要形成這樣一種政治形態(tài)和憲政秩序，離不開(kāi)一整套具體制度和有效的運(yùn)行機(jī)制。我們正在實(shí)現(xiàn)一個(gè)從“人治”走向“法治”的偉大的歷史跨躍，它更是一個(gè)扎實(shí)的、艱巨的建設(shè)過(guò)程。所以我們不能停留于價(jià)值層面的認(rèn)識(shí)進(jìn)步，更要著手于操作層面的細(xì)致建設(shè)。特別要看到，當(dāng)前，關(guān)注和解決民生問(wèn)題、加強(qiáng)公民權(quán)利的保障是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的迫切需要，也是啟動(dòng)憲政建設(shè)的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。我們要抓住機(jī)遇，作好憲政體制的具體建設(shè)工作。

其次，要改變與憲法不相符合的做法和行為，即對(duì)照憲法修改實(shí)踐中的違憲問(wèn)題。目前有一些人缺少對(duì)憲法應(yīng)有的尊重，不把憲法當(dāng)憲法對(duì)待，存在著明顯的“兩張皮”現(xiàn)象，一方面是根本大法，另一方面是大量的違憲行為堂而皇之的存在著，出現(xiàn)“法外有法”的狀況。例如，國(guó)家的立法權(quán)應(yīng)屬于人大，政府立法占主體的做法就不符合憲法的規(guī)定。因此，立法體制需要改革。改革的方向應(yīng)該沿著人大主導(dǎo)立法、民主立法、科學(xué)立法進(jìn)行。獨(dú)立部門起草法律草案，立法聽(tīng)證等具體制度應(yīng)該成為人大立法過(guò)程中的常態(tài)。而人大對(duì)政府規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的具體制度要做實(shí)，不能流于形式。

最后，要根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展和需要，對(duì)憲法中一些與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的地方，在不打破憲政框架的前提下，對(duì)具體的憲政體制及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，即根據(jù)實(shí)踐需要不斷完善憲政體制。例如，近些年來(lái)人們普遍關(guān)注的違憲審查問(wèn)題，其實(shí)最核心的就是監(jiān)督現(xiàn)行的法律法規(guī)是不是違反憲法、審查國(guó)家權(quán)力的行為是否得當(dāng)，這就需要憲政體制根據(jù)新的形勢(shì)發(fā)展做出回應(yīng)。再比如，憲法規(guī)定我國(guó)實(shí)行五級(jí)政府體制，這種體制比較適合于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越顯現(xiàn)出這種體制的弊端。有些地方正在試行“省管縣”體制；有些地方正在試行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，這就需要憲法做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。又如，根據(jù)民主政治發(fā)展的需要，近年出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)“直選”的實(shí)驗(yàn)。這種實(shí)驗(yàn)明顯與憲法的相關(guān)規(guī)定不符，有專家稱其為“良性違憲”，也就是說(shuō)，不是實(shí)踐出了問(wèn)題，而是憲法需要發(fā)展。憲法的基本精神是民主、法治、人權(quán)，只要維持這個(gè)基本底線，只要不突破憲政的基本框架，憲政體制的調(diào)整就是應(yīng)該的和有利的。

要厲行法治

法治是實(shí)行憲政民主的根本途徑。憲政和法治是緊密相連不可分割的。如前所述，憲政的本質(zhì)是對(duì)國(guó)家和政府的權(quán)力進(jìn)行有效的制約和限制。要實(shí)現(xiàn)這一本質(zhì)，唯一的途徑是實(shí)行法治，用法律特別是憲法去約束和限制國(guó)家權(quán)力，也就是依法治國(guó)、依憲治國(guó)。一個(gè)國(guó)家可以制定出比較完善的憲法，但法治卻不能唾手可得。法治是從憲法到憲政的橋梁，而搭建這個(gè)橋梁是一個(gè)建設(shè)過(guò)程。在我們國(guó)家的現(xiàn)階段，正處于搭建這個(gè)橋梁的起步階段，尚在憲政的入口處，我們雖然初步建立了社會(huì)主義法制體系，但還存在著有法而弱治、甚至有法而無(wú)治的現(xiàn)象。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，法治的實(shí)現(xiàn)程度，幾乎也就是民主的實(shí)現(xiàn)程度。所以必須厲行法治。

首先，要建設(shè)法治政府。憲政的本質(zhì)在于限制國(guó)家和政府的權(quán)力，那么首先就要對(duì)政府實(shí)行法治。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，市場(chǎng)生成過(guò)程本身所創(chuàng)造的經(jīng)營(yíng)貿(mào)易機(jī)會(huì)，會(huì)自發(fā)導(dǎo)致社會(huì)收入分配差距不斷拉大，接近和執(zhí)掌政治權(quán)力的一些人就可能壟斷這種機(jī)會(huì)。怎樣才能改變接近和執(zhí)掌權(quán)力的人壟斷發(fā)財(cái)致富機(jī)會(huì)這樣的社會(huì)安排？這就要用法律規(guī)則來(lái)限制政府公務(wù)員的自由裁量權(quán)，并劃定他們自由操控社會(huì)的界限和范圍，防止某些官員濫用權(quán)力，防止權(quán)錢交易的發(fā)生。改革開(kāi)放以來(lái)，我們?cè)?jīng)作過(guò)多次這樣的改革，但是凡與政府自身利益密切相關(guān)的改革，往往收效不大，可見(jiàn)改革之難，法治之難。今年3月18日，溫家寶總理在回答記者有關(guān)政府改革的提問(wèn)時(shí)堅(jiān)定地表示，“我要下決心推進(jìn)財(cái)政體制改革”，“讓人民的錢更好地為人民謀利益”。這樣一場(chǎng)財(cái)政體制改革，說(shuō)到底，就是建設(shè)法治政府的改革，就是一場(chǎng)將政府關(guān)進(jìn)籠子里的改革，決定這場(chǎng)改革成敗的，將是社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，也就是法治化。

其次，黨的執(zhí)政方式要法治化，克服政策大于憲法的“人治”現(xiàn)象。我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，政治結(jié)構(gòu)的“金字塔”型和法律結(jié)構(gòu)的“漏斗”型相互抵觸，產(chǎn)生了一系列深層次的社會(huì)問(wèn)題。例如，在某些基層法院，如果審理的案件涉及政府規(guī)章或地方性法規(guī)，法官會(huì)優(yōu)先使用這些規(guī)章和法規(guī)；沒(méi)有政府規(guī)章或地方性法規(guī)，才考慮使用行政法規(guī)；沒(méi)有行政法規(guī)，才考慮援引憲法和法律?？梢愿杏X(jué)到，當(dāng)前改革開(kāi)放中遇到的所有問(wèn)題，幾乎都涉及到憲政問(wèn)題。每當(dāng)改革出現(xiàn)重大困難，依靠現(xiàn)有法律體系不能解決時(shí)，政府往往動(dòng)用組織手段解決政令不通、中央政策難以落實(shí)的問(wèn)題。這其實(shí)不利于從根本上解決問(wèn)題。因此，今后的改革首先必須樹(shù)立憲法至上的觀念，必須將憲法作為國(guó)家改革的基本綱領(lǐng)和總章程。任何制度包括人大制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、地方立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，都必須接受憲法的約束。只有在部門規(guī)章、地方性法規(guī)和行政法規(guī)不違反憲法的前提下，才考慮援引這些規(guī)定。要將我國(guó)立法法和監(jiān)督法中規(guī)定的憲法審查制度具體化，在程序的引導(dǎo)下，全面約束地方立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的制度違憲行為，采取切實(shí)措施捍衛(wèi)憲法的權(quán)威。

最后，以保護(hù)、保障公民權(quán)利為核心，克服片面依法“治民”現(xiàn)象。關(guān)于法治，一些官員還存在另一種認(rèn)識(shí)偏差，在某些部門那里法治變成了依法“治民”。其實(shí)真正的法治乃是法律的統(tǒng)治，權(quán)力服從法令。法治的根本目的是為政府的權(quán)力劃定清晰的界限，讓民眾獲得一個(gè)確獲保障的私人領(lǐng)域。因此，法治的核心在于建立一套有效的司法體系，一旦政府權(quán)力越過(guò)這個(gè)界限，并侵害了民眾自由、權(quán)利與利益，民眾就可以從這個(gè)司法體系中找到及時(shí)而有效的救濟(jì)。無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利。一套合乎法治原則的司法體系，不僅能夠讓公民起訴政府的具體行政行為，更可以讓公民起訴政府實(shí)施這種行為的法規(guī)、文件。這樣放寬視野，我們將會(huì)發(fā)現(xiàn)，法治即是民主，即是保障公民權(quán)利，我們追求和諧、穩(wěn)定，那么較為有效的辦法是首先積極地推進(jìn)法治建設(shè)，進(jìn)行司法體制改革，解決法院地方化、行政化的問(wèn)題，讓法院可以更好地把正義送到每個(gè)公民的家門口。借助司法救濟(jì)，公民便可以保護(hù)自己免受官員越界權(quán)力的侵害，改變官員的行為模式，使其尊重公民的權(quán)利與自由。