完善我國保險監(jiān)管的思考

中國保險業(yè)的發(fā)展歷史較短，相應(yīng)地，中國保險監(jiān)管的歷史也不長。但是，在短短的時間內(nèi)，我國基本上建立了一個集中統(tǒng)一的保險監(jiān)管組織體系，建立了保險監(jiān)管的法律法規(guī)體系，并開始積極向以償付能力為主的保險監(jiān)管轉(zhuǎn)變，成就巨大。但畢竟中國保險監(jiān)管誕生的歷史還比較短，因此，它不可避免地還存在著需要改進(jìn)的地方。而且，隨著中國保險業(yè)的高速發(fā)展，一些新的問題不斷涌現(xiàn)，要求保險監(jiān)管者積極應(yīng)對。在此，我們結(jié)合國際保險監(jiān)管變遷的經(jīng)驗，對中國的保險監(jiān)管提出一些思考。

一、監(jiān)管改革目標(biāo)：遠(yuǎn)期可建立一個以市場為基礎(chǔ)的有效的監(jiān)管體制

隨著監(jiān)管的演變，大家越來越注意到市場在監(jiān)管中的重要作用，也認(rèn)識到市場和監(jiān)管其實并不是簡單的互相替代的關(guān)系，而是可以相互補(bǔ)充的，監(jiān)管可以借助市場的力量來提高效率。相關(guān)研究表明，以市場為基礎(chǔ)的有效的監(jiān)管體系必須包括三個基本的要素：一是功能健全的市場；二是良好的公司治理；三是透明度——信息可獲得性——披露（David G. Mayes， Liisa Halme and Aarno Liuksila， 2001）。中國保險監(jiān)管可在這三個方面作出積極改革，以適應(yīng)未來保險業(yè)發(fā)展的監(jiān)管需要。

很多市場都可以在保險公司的約束中發(fā)揮作用。例如，保險產(chǎn)品市場、經(jīng)理人市場、控制權(quán)市場、股票市場，等等。保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)要做的一方面要培育這些市場，另一方面要給這些市場發(fā)揮約束作用創(chuàng)造路徑。中國目前的保險市場還是一個高度集中的市場，幾大保險公司占據(jù)了保險市場絕大多數(shù)的份額，市場競爭雖然激烈但并不充分。因此，中國保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)在未來還是要積極優(yōu)化保險產(chǎn)品市場的結(jié)構(gòu)，改進(jìn)競爭，提高市場效率。

良好的公司治理是監(jiān)管的基礎(chǔ)。強(qiáng)調(diào)保險公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管的重要性并納入中國保險監(jiān)管體系，對于實現(xiàn)中國保險監(jiān)管的總體目標(biāo)具有重要的戰(zhàn)略意義。保險監(jiān)管的根本目的之一在于防范風(fēng)險，保障保險市場的穩(wěn)定繁榮。無論監(jiān)管保險公司的市場行為還是監(jiān)管保險公司的償付能力，都是通過自上而下的外在監(jiān)管防范風(fēng)險，并且這一外在監(jiān)管往往是事后監(jiān)管，即在保險市場出現(xiàn)重大風(fēng)險后才能發(fā)現(xiàn)某些保險公司不當(dāng)?shù)氖袌鲂袨榛蛘邇敻赌芰Σ蛔?。相比而言，保險公司治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)管是通過一系列制度和機(jī)制在所有保險公司內(nèi)部建立風(fēng)險防范的監(jiān)管措施，因此具有事前監(jiān)管的特點，往往能夠通過保險公司內(nèi)部的權(quán)力制衡和監(jiān)督機(jī)制事先管控重大風(fēng)險。因此，把保險公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管納入到中國保險監(jiān)管體系并作為關(guān)鍵組成部分，和市場行為監(jiān)管、償付能力監(jiān)管并重，將有效建立內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管相結(jié)合，事前監(jiān)管和事后監(jiān)管相結(jié)合的現(xiàn)代監(jiān)管體系。

透明度是市場約束發(fā)揮作用的基石。市場擁有了透明度，監(jiān)管者才能對保險公司作出正確的判斷，從而決定其監(jiān)管行為；投資者才能對保險公司擁有正確的認(rèn)識，從而決定其投資行為；消費者也才能對保險公司認(rèn)識清晰，從而決定其購買行為。這些行為對保險公司而言都是一種外部的約束，相關(guān)各方只有作出正確決斷了，這種約束也才能起作用。從含義上來講，透明度實際上是一個相對信息的概念，強(qiáng)調(diào)的是信息的真實性、充分性和及時性，其衡量尺度包括信息披露的廣度、深度和速度三個基本維度。透明度的評價標(biāo)準(zhǔn)一般有以下三個方面：信息披露的真實性、充分性及時性。信息披露的真實性要求保險公司對重大事件做出與事實相符的真實記載、無誤導(dǎo)性陳述，在披露信息時不得發(fā)生重大遺漏或不正當(dāng)披露信息的行為。信息披露的充分性要求保險公司對全體投資者不得隱瞞或忽略任何重要的信息，即要求保險公司披露的信息在內(nèi)容上詳盡、完整。信息披露的及時性要求保險公司應(yīng)該及時地依法披露各項有關(guān)重要信息。

當(dāng)然，建立一個以市場為基礎(chǔ)的監(jiān)管體制是一項很艱難的工作，很多發(fā)達(dá)國家仍然在推進(jìn)過程中，我國也不可能一蹴而就。但是，我們可以在以上提到的三個方面作出積極的改善，以提高保險監(jiān)管的有效性。

二、完善中國保險監(jiān)管的政策建議

（一）繼續(xù)加強(qiáng)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)管培訓(xùn)。監(jiān)管是由人來制定和執(zhí)行的，因此，人是監(jiān)管工作的關(guān)鍵。在保監(jiān)會建立了相對完善的組織體系和組織機(jī)構(gòu)后，在自身建設(shè)上重點就應(yīng)轉(zhuǎn)向軟件建設(shè)，既加強(qiáng)對人員的監(jiān)管培訓(xùn)，提高監(jiān)管人員的監(jiān)管知識水平和監(jiān)管業(yè)務(wù)水平。這種培訓(xùn)可以借助國際力量，也可以借助學(xué)界力量。

（二）修改完善保險法律法規(guī)體系，為保險監(jiān)管提供完整的法律基礎(chǔ)。中國目前雖然已基本上搭建了一個保險法律框架，但是一方面這個框架還缺少一些骨架，有待添加；另一方面現(xiàn)有的法律法規(guī)也還存在很多落后于保險發(fā)展實踐的地方，還有很多與保險發(fā)展相抵觸的地方，迫切需要進(jìn)行修改。因此，保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)一方面要對現(xiàn)有的保險法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)性整理，找出落后進(jìn)行修改，另一方面要比照國際上其他國家的保險法規(guī)，適合中國保險業(yè)發(fā)展的實際需要，盡快制定一些新的法律。

（三）實施分類監(jiān)管，對某些優(yōu)秀保險公司放松管制，強(qiáng)化市場約束。分類監(jiān)管是國際通行的一種監(jiān)管方式。美國對保險公司的監(jiān)管就貫徹了分類監(jiān)管的思想。美國償付能力監(jiān)管采取風(fēng)險資本法，在這種監(jiān)管中就采取了分類監(jiān)管的做法。實施分類監(jiān)管有兩個重要的環(huán)節(jié)。第一個環(huán)節(jié)是對保險公司進(jìn)行分類，這種分類應(yīng)該基于一個綜合的指標(biāo)體系，包括資本、償付能力、公司治理、信用評級，等等。建立一個科學(xué)的指標(biāo)體系至關(guān)重要。第二個環(huán)節(jié)是對分類后的保險公司建立相應(yīng)的監(jiān)管內(nèi)容。目前對優(yōu)秀的保險公司可以放松監(jiān)管，鼓勵發(fā)展；對那些分類較差的保險公司則要積極關(guān)注，加強(qiáng)監(jiān)管，必要時采取一定的糾正措施。當(dāng)然，分類監(jiān)管的目的并不是單純的監(jiān)管，而應(yīng)該是通過監(jiān)管鼓勵差公司向好公司轉(zhuǎn)變。因此，除了監(jiān)管差異外，分類監(jiān)管還必須配以相應(yīng)的激勵措施，即通過一定的政策激勵保險公司努力向優(yōu)秀保險公司靠攏。這些政策可以集中于允許優(yōu)秀保險公司開展新業(yè)務(wù)，試點新的投資渠道等等。

（四）改進(jìn)保險市場結(jié)構(gòu)，努力建設(shè)一個競爭充分、結(jié)構(gòu)完善的保險市場。加強(qiáng)保險市場結(jié)構(gòu)的監(jiān)管不僅是保險監(jiān)管自身應(yīng)有之義，而且一個競爭充分、結(jié)構(gòu)完善的保險市場能大大減少保險監(jiān)管的壓力，為保險監(jiān)管的有效實施提供市場基礎(chǔ)。為此，我們首先要建立一個無歧視的具有較高透明度的市場準(zhǔn)入制度，鼓勵符合要求的各種資本進(jìn)入保險市場；繼續(xù)推進(jìn)費率市場化，鼓勵保險公司進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新，適當(dāng)放松產(chǎn)品監(jiān)管，減弱保險公司之間的同質(zhì)化競爭，提高競爭程度，改善競爭效率；限制和消除保險公司的反競爭行為，建立反壟斷政策。

（五）加強(qiáng)公司治理監(jiān)管。2006年初，中國保監(jiān)會才發(fā)布我國第一個專門關(guān)于保險公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管的規(guī)范性文件《關(guān)于規(guī)范保險公司治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見（試行）》，初步確定了我國保險公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管的框架體系，保險公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管在我國還處于起步和摸索階段。未來要推動公司在保監(jiān)會出臺《中國保險公司治理結(jié)構(gòu)指引》等規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際情況建立規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)。保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)要求保險公司定期對公司治理結(jié)構(gòu)的狀況進(jìn)行報告和說明。其次，保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以建立一套完整的保險公司治理評價體系，依據(jù)這一體系定期對各家保險公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行考察評價并根據(jù)評價結(jié)果隨時對保險公司提出指導(dǎo)性意見。對于治理結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)問題的保險公司，保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)給予警告，并限期改善公司治理結(jié)構(gòu)；對于治理結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)極其嚴(yán)重問題的保險公司，甚至可以要求其暫停保險業(yè)務(wù)經(jīng)營。此外，保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)還可以將公司治理評價的結(jié)果與其它政策結(jié)合起來，讓公司治理優(yōu)異的保險公司更多更早地享受一些新政策，這樣可以極大地推動保險公司完善優(yōu)化公司治理的積極性。

（六）加強(qiáng)輔助體系建設(shè)，提高償付能力監(jiān)管的有效性。

（七）關(guān)注綜合經(jīng)營，加強(qiáng)監(jiān)管合作，積極應(yīng)對綜合經(jīng)營所帶來的監(jiān)管問題。伴隨著中國金融市場的開放，中國整個金融體系將面臨著根本性的變革，全面提升我國金融能力是競爭的關(guān)鍵。在與國外混業(yè)經(jīng)營較量的過程中，我國金融發(fā)展的速度將顯著加快，金融結(jié)構(gòu)，特別是金融業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和金融市場結(jié)構(gòu)將發(fā)生深刻的變化。在這一背景之下，銀行、證券、保險之間的溝壑將越來越淺，他們之間的合作將通過各種管道得以加強(qiáng)，綜合性的金融集團(tuán)也將隨之出現(xiàn)。這種工具的復(fù)雜和機(jī)構(gòu)的龐雜，將給中國的保險監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)。保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)積極關(guān)注跨業(yè)合作和綜合經(jīng)營帶來的一些風(fēng)險問題，如在金融控股公司形式下，金融機(jī)構(gòu)的資本充足率的問題；在綜合金融條件下，金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部風(fēng)險控制機(jī)制的建立問題；金融控股公司內(nèi)部不同業(yè)務(wù)之間的“防火墻”的設(shè)置問題；不同金融業(yè)務(wù)之間的風(fēng)險傳遞問題、利益輸送問題、關(guān)聯(lián)交易問題；以及金融機(jī)構(gòu)之間相互投資的問題等。從西方發(fā)達(dá)國家的綜合經(jīng)營實踐來看，其金融風(fēng)險的控制無不依賴于完善的監(jiān)管制度，金融監(jiān)管逐漸由原來的分機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)化。

（八）加強(qiáng)國際監(jiān)管合作，在國際監(jiān)管中維護(hù)國家利益。從國際上來看，隨著金融全球化進(jìn)程的日益推進(jìn)，國際金融監(jiān)管合作將成為一個不可阻擋的趨勢，從中國國內(nèi)來看，中國金融的日益開放和國際化也提出了加強(qiáng)國際金融監(jiān)管合作的內(nèi)在需要。加強(qiáng)金融監(jiān)管的國際合作已經(jīng)變得必不可少。在加強(qiáng)國際合作的進(jìn)程中，我們必須立足本國，面向世界，要有謹(jǐn)慎而又有效的對策。首先，要積極推進(jìn)雙邊金融監(jiān)管合作。要積極加強(qiáng)雙邊合作，建立定期會晤機(jī)制，建立定期信息交換制度，達(dá)成實質(zhì)性的監(jiān)管合作協(xié)議，以約束性更強(qiáng)的協(xié)議形式來明確合作的責(zé)任和義務(wù)。其次，推動區(qū)域金融監(jiān)管合作，提高在區(qū)域金融中的領(lǐng)導(dǎo)地位。再次，努力提高中國在國際金融監(jiān)管合作中的參與度。中國要積極主動地參與國際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定，要防止發(fā)達(dá)國家借國際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)謀求自身利益的企圖。另外還要積極利用國際金融組織活動加強(qiáng)與國外監(jiān)管者的交流，宣傳中國金融業(yè)的發(fā)展和金融監(jiān)管改革，樹立中國金融監(jiān)管當(dāng)局良好的形象。最后，加強(qiáng)對跨國保險機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，既要加強(qiáng)對在華外資保險機(jī)構(gòu)的東道國監(jiān)管，同時又要加強(qiáng)對我國保險機(jī)構(gòu)海外分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。對于在華外資保險機(jī)構(gòu)而言，我國是東道國，對其加強(qiáng)監(jiān)管，是行使國家屬地管轄權(quán)的體現(xiàn)。要積極通過和母國的合作，及時了解母國機(jī)構(gòu)的情況。對于我國保險機(jī)構(gòu)海外分支機(jī)構(gòu)而言，我國是母國，負(fù)有并表監(jiān)管責(zé)任。要完善境外現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查制度，在必要的時候請求東道國保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)助進(jìn)行專項現(xiàn)場檢查。

（作者單位：中共中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部）