市場市長互動 推動土地集約節(jié)約使用

一、轉(zhuǎn)變用地方式的提出

轉(zhuǎn)變土地利用方式的提出，是基于深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，基于人多地少的國情。目前，我國耕地只有18.51億畝，人均耕地僅為1.43畝，不到世界人均水平的40%。南通市人口773.79萬人，現(xiàn)有耕地691.4萬畝，人均耕地0.89畝，低于全國平均水平。耕地保護(hù)和用地需求的雙重矛盾都十分明顯。

轉(zhuǎn)變土地利用方式的提出，是基于粗放利用的現(xiàn)狀。用地粗放在全國都具有一定的普遍性，從地方實(shí)際看表現(xiàn)在三個方面：一是工業(yè)用地投資強(qiáng)度尚沒有達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。江蘇省規(guī)定，蘇中地區(qū)省級開發(fā)區(qū)投資強(qiáng)度為120萬元／畝。據(jù)江蘇某縣調(diào)查，近兩年，全縣新上項目合同約定的平均投資強(qiáng)度每畝為150萬～180萬元，而實(shí)際的平均投資強(qiáng)度為每畝90萬～110萬元。因為低地價，項目落地后，投資主體對土地寬打?qū)捰?，非生產(chǎn)類用地占用比例很大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近三年工業(yè)用地中非生產(chǎn)類的用地量達(dá)到660公頃，占比高于10%。二是生活用地超出國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)要求。目前我國村鎮(zhèn)生活用地達(dá)16.4萬平方公里，這一用地總量是城市建設(shè)用地總量的4.6倍，接近于河南省的行政區(qū)劃總和。再以南通農(nóng)民宅基地用地為例。2004年該市農(nóng)民宅基地人均用地面積186.48平方米，高于國家規(guī)定的人均村鎮(zhèn)建設(shè)用地面積控制在150平方米以內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)，按此計算農(nóng)民宅基地多占用地達(dá)22447公頃。據(jù)該市國土部門提供的數(shù)據(jù)，2001～2004年，全市農(nóng)民建房用地達(dá)2184公頃，占全市用地量的近23%。三是部分城市建設(shè)在某些方面超標(biāo)用地。城市建設(shè)總體用地情況相對較好，但也存在用地超出城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的地方，主要是不適當(dāng)?shù)爻瑯?biāo)建設(shè)寬馬路，大廣場。少數(shù)地方道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過高，大大高于《國家城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》規(guī)定的大城市主干道、次干道、支路寬度標(biāo)準(zhǔn);各類園區(qū)企業(yè)之間通道過寬，占地過多；廣場建設(shè)也突破了城市市級廣場每處宜4～10萬平方米，區(qū)級廣場每處宜為1～3萬平方米的標(biāo)準(zhǔn)。

用地粗放，是一個歷史發(fā)展階段的過程，有其客觀的因素：一是工業(yè)用地上，特定發(fā)展階段遷就投資者是主要的外因。由于發(fā)展資本的稀缺性，投資者選擇的余地大，要地多，開價低，投資者的這種選擇，往往使過分強(qiáng)調(diào)投資強(qiáng)度、強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)對口的地方招不到項目，逼得一些地方為了提高對資本和項目的吸引力，遷就投資者“以資源換資本，以土地?fù)Q項目”，降低工業(yè)用地價格來招商，降低項目進(jìn)入門檻來引資。尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，加快發(fā)展的壓力很大，對項目的需求十分迫切，但由于發(fā)展環(huán)境不如外地發(fā)達(dá)地區(qū)，把項目搞到手先發(fā)展起來，這是他們首先考慮的問題，只得遷就投資者，新上項目土地投資強(qiáng)度往往低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。二是農(nóng)房用地上，主要是農(nóng)民傳統(tǒng)生產(chǎn)生活習(xí)慣造成的。以南通為例，解放初期，因地處平原河網(wǎng)地區(qū)，有家族性團(tuán)狀村落式布局；從解放初期到上世紀(jì)70年代末，因推進(jìn)水利化、公路網(wǎng)化工程建設(shè)，有沿河而居、沿路而居的線型、非字型布局；從上世紀(jì)80年代初到1996年，因?qū)嵤┺r(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民為了就近種田，以方便生產(chǎn)生活為選擇宅基地的主要準(zhǔn)則，有“田中建房”點(diǎn)狀布局；從1997年以來，推進(jìn)農(nóng)房集居，有區(qū)域集中型布局。由于農(nóng)民傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活習(xí)俗，農(nóng)民住房點(diǎn)多面散用地過多，目前農(nóng)村人均住房面積達(dá)到54平方米，大大超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。三是在城市化過程中，對城市化的理解出現(xiàn)偏差，正確的政績觀沒有樹立，認(rèn)為大馬路、寬廣場就代表了大城市。

二、一些地方市場作用缺失、市長作用缺位的問題

粗放用地是特定歷史發(fā)展階段的產(chǎn)物，有其客觀因素，從深層次看，主要是一些地方市場作用缺失、市長作用缺位的問題。

市場作用缺失，主要反映在土地資源配置作用還沒有充分發(fā)揮。而市場作用的發(fā)揮與土地市場化進(jìn)程又密切相關(guān)。從目前我國土地市場化進(jìn)程看，結(jié)合南通地方實(shí)際，可分為這樣幾個階段：一是1987年以前為完全行政配置階段，用地以完全無償、無限期行政配置為主，土地使用沒有得到制約。二是1987～1994年為有償出讓初始階段，這一階段土地一級市場初步形成，農(nóng)民宅基地有償使用全面推開，行政劃撥開始向國有土地有償劃撥和協(xié)議出讓邁進(jìn)，但國有土地有償出讓占比較小，約為20%左右，土地寬打?qū)捰矛F(xiàn)象較為普遍，土地缺少經(jīng)濟(jì)手段的約束。三是1995～2000年為房地產(chǎn)用地初步市場化階段，房地產(chǎn)用地出現(xiàn)招標(biāo)、拍賣，但土地資產(chǎn)管理方式落后，土地資產(chǎn)經(jīng)營能力不夠，土地價值沒有充分體現(xiàn)。四是2000年至今為經(jīng)營性用地充分市場化，土地開始實(shí)施嚴(yán)格化管理階段。這一階段經(jīng)營性用地、其他競爭性用地全部實(shí)施招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，但工業(yè)用地仍以協(xié)議出讓為主。2005年以來，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，土地開始實(shí)施嚴(yán)格化管理，國家相繼出臺了一系列加強(qiáng)用地管理的政策措施，用地開始向集約、節(jié)約方向轉(zhuǎn)變。這一階段出現(xiàn)“兩個并存”，出讓與劃撥并存，出讓中招標(biāo)、拍賣與協(xié)議出讓并存。2003～2005年在全市劃撥與出讓的建設(shè)用地總量中，有83%的國有土地是以出讓方式供應(yīng)的；83%的出讓土地中，招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓土地的占出讓面積的24%（比2001-2003年比例提高15%），協(xié)議出讓的比例76%；76%協(xié)議出讓中，供地量比重最大的是工業(yè)用地，占土地供應(yīng)總量的比例在61%左右。

客觀上看，社會事業(yè)用地主要還是國有劃撥的行政配置，但工業(yè)用地主要采取協(xié)議方式出讓；另外，高速公路、鐵路征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，這樣土地價格沒有真正體現(xiàn)土地價值。研究表明，招標(biāo)地價一般高于協(xié)議地價3～5倍，拍賣地價一般高于協(xié)議地價4～10倍，這種價格與價值的背離，使得市場手段和價格杠桿對多用地顯得制約不夠，而低地價傳遞的土地資源稀缺信號不強(qiáng)烈，更容易產(chǎn)生土地替代資本的效應(yīng)，直接導(dǎo)致粗放用地。從根本上看，這反映了市場機(jī)制內(nèi)在的集約用地約束機(jī)制的缺失。由于市場機(jī)制沒有到位，對農(nóng)民的補(bǔ)償沒有在價值上體現(xiàn)到位，這“兩個不到位”，利益博弈不平等，投資者獲得土地相對容易，降低了建設(shè)用地集約利用水平，這也是工業(yè)用地方式轉(zhuǎn)變難的深層原因。因此，在加強(qiáng)土地管理的同時，強(qiáng)化“市場”這一只手的作用顯得非常重要，而強(qiáng)化“市場”這一只手的作用，工業(yè)用地市場杠桿如何用好仍需要破題。

一些地方政府缺位，首先體現(xiàn)在這些地方領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)思想上缺乏落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的自覺意識，對土地資源集約節(jié)約利用的緊迫性認(rèn)識不夠、重視不夠，一些地區(qū)往往只從本地來看發(fā)展的用地問題，沒有從國家全局的整體來看問題。其次體現(xiàn)在政府規(guī)劃、管理、考核等四個方面：一是各類規(guī)劃的銜接不夠。在規(guī)劃編制調(diào)整范圍不統(tǒng)一，編制時間不一致，從全國情況看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃等，許多專項規(guī)劃基本上脫離土地利用總體規(guī)劃，背離土地資源的供給能力，無形中擴(kuò)大了用地規(guī)模。二是土地管理制度的系統(tǒng)性不夠。例如土地的產(chǎn)權(quán)制度和稅收制度不夠完善有缺失?，F(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度中只規(guī)定農(nóng)民一戶一宅基地，而城市居民買房是沒有數(shù)量約束的，這直接導(dǎo)致城市土地難以按合理的需求方式達(dá)到節(jié)約使用；土地的稅收制度是調(diào)控土地利用現(xiàn)狀的重要經(jīng)濟(jì)杠桿，它關(guān)系到土地能否節(jié)約使用，而土地財產(chǎn)保有稅、撂荒稅、閑置稅沒有開征，稅收制度的缺失同樣給集約節(jié)約利用土地帶來不利影響。三是衡量集約節(jié)約用地的指標(biāo)體系準(zhǔn)確、全面不夠。從認(rèn)識論的另一側(cè)面來看，一個能夠科學(xué)、準(zhǔn)確反映用地集約、節(jié)約程度的指標(biāo)體系十分重要。而這個指標(biāo)體系設(shè)計要求有系統(tǒng)性，因為土地不只是一個“土”，它是自然、經(jīng)濟(jì)、社會的統(tǒng)一體，要對這三個方面進(jìn)行綜合考量；要求有地域的差異性，土地指標(biāo)受到發(fā)展程度的限制，東部沿海和西部地區(qū)不可能也不能相同；要求有發(fā)展的階段性，因為我們不可能超越經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，做與此不相適應(yīng)的事。對照這樣的要求，可以發(fā)現(xiàn)，一些地方集約節(jié)約用地的指標(biāo)設(shè)計上，經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)考慮得多，社會、生態(tài)指標(biāo)考慮得少；上級要求的共性指標(biāo)考慮得多，從自身實(shí)際所處區(qū)域、階段考慮得少。四是一些地方在政府規(guī)則和用地監(jiān)管制度上不夠嚴(yán)密。特別是在如何保證科學(xué)、公正、公平和陽光操作上，還缺乏嚴(yán)密的管理辦法。

三、轉(zhuǎn)變用地方式需要市場、市長良性互動，形成合力

（一）轉(zhuǎn)變用地方式，需要市場機(jī)制進(jìn)位，凡是能夠市場化的都要市場化，讓市場“無形的手”最大程度配置好土地資源。市場對土地資源的配置作用表現(xiàn)在四個方面：（1）通過市場競爭，土地產(chǎn)權(quán)人取得土地后，會最大程度地按照利潤最大化原則高效利用土地資源，從而使土地資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)價值最大化，而這正是促進(jìn)主體節(jié)約集約用地的內(nèi)在機(jī)制；（2）通過市場配置，在利益機(jī)制的驅(qū)動下，使土地資源得到最大利用，土地利用的強(qiáng)度、密度與綜合度得到最優(yōu)的開發(fā)；（3）通過市場選優(yōu)，在土地利用開發(fā)建設(shè)的基礎(chǔ)上，建設(shè)者面臨日益增長的物質(zhì)文化需求，促使考慮土地資源配置的環(huán)境生態(tài)效應(yīng)、人文效應(yīng)，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)綜合效益的最佳狀態(tài)；（4）通過市場價格，調(diào)節(jié)土地市場供求均衡，引導(dǎo)市場供應(yīng)的時機(jī)和數(shù)量。推進(jìn)土地市場化，一是要充分發(fā)揮價格機(jī)制的作用。積極探索和推進(jìn)土地資源市場化利用，研究反映市場供求狀況和資源稀缺程度的地價形成機(jī)制，充分運(yùn)用地價杠桿作用調(diào)控土地市場，促進(jìn)土地資源的集約利用。比如，制定有利于土地集約、節(jié)約利用的地價政策，根據(jù)供求關(guān)系來決定地價，并借此探索建立城市土地供應(yīng)計劃制度，合理確定城市土地的供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)和進(jìn)度，充分發(fā)揮地價調(diào)節(jié)土地供求，提高土地使用效率的作用。比如，對工業(yè)項目用地，制定地價與土地集約度的調(diào)節(jié)系數(shù)；對利用率較低的項目用地適當(dāng)提高供地價格，對投資強(qiáng)度較高的項目用地適當(dāng)給予價格優(yōu)惠；對收取的基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)用等可以由政府實(shí)行差別征收辦法，鼓勵建多層建筑，提高土地利用率。二是要加快工業(yè)用地市場化進(jìn)程。與宏觀調(diào)控加強(qiáng)土地管理措施相配套，建議適時將工業(yè)用地協(xié)議出讓轉(zhuǎn)向招標(biāo)、拍賣出讓，讓用地出讓完全市場化，提高土地的征地成本，促進(jìn)投資者真正集約、節(jié)約使用。同時與此相配套，建議按地區(qū)建立工業(yè)用地出讓最低標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度，規(guī)范工業(yè)用地出讓管理。三是要按土地市場價值規(guī)律，建立長期土地收益制度。對新增建設(shè)用地，應(yīng)按市場的辦法計算收益，在土地利用規(guī)劃和計劃的安排下，集體土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，其價格應(yīng)由市場決定，理應(yīng)從供求中定價位，政府通過對集體土地收益征稅方式獲得長期穩(wěn)定的收益。對國有土地的地租實(shí)現(xiàn)方式，可以推行年租制，更有利于政府對土地收益長期化。

（二）轉(zhuǎn)變用地方式，需要市長對市場進(jìn)行補(bǔ)位，對市場做不到、做不好的，“有形的手”要抓得到、抓得好。首先要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求端正用地指導(dǎo)思想。對東部沿海地區(qū)來說，資源集約節(jié)約利用特別重要，要堅定不移地提高工業(yè)用地集約化程度，堅定不移推進(jìn)農(nóng)民集中居住，同時要完善對政府工作的考核，強(qiáng)化對資源集約節(jié)約利用、產(chǎn)出和投入代價、成本的考核。在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮好政府在集約節(jié)約用地中的調(diào)控、引導(dǎo)、管理的職能作用。我們知道，市場由于存在壟斷、信息不對稱、外部性、公共產(chǎn)品等缺陷因素，在配置資源時容易產(chǎn)生失靈，很難達(dá)到“帕累托”最優(yōu)。要解決這個矛盾，就必須利用政府的優(yōu)勢克服市場缺陷。一是政府要抓規(guī)劃，提高約束力。土地利用狀態(tài)的實(shí)質(zhì)是各種要素資源集聚與配置的空間表現(xiàn)，運(yùn)用發(fā)展規(guī)劃來協(xié)調(diào)土地利用十分重要。要把發(fā)展規(guī)劃、空間布局規(guī)劃和用地規(guī)劃緊密結(jié)合，把集約、節(jié)約用地從規(guī)劃這個源頭上有效控制和落實(shí)，并為長遠(yuǎn)利用、未來使用留下空間，保證可持續(xù)發(fā)展。要以總規(guī)為龍頭，土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)，整合與土地利用相關(guān)的規(guī)劃，強(qiáng)化區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)的土地利用空間控制作用。現(xiàn)在各地“十一五”發(fā)展規(guī)劃和各類專項規(guī)劃已經(jīng)編制，要抓緊進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃修編，適時調(diào)整城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃，確保發(fā)展規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的銜接、協(xié)調(diào)。要通過規(guī)劃，以集中促進(jìn)集約。以南通市為例，該市通過優(yōu)化生產(chǎn)力布局規(guī)劃，積極引導(dǎo)工業(yè)項目向園區(qū)集中，新上500萬元以上項目全部集中在市級以上工業(yè)集中區(qū)，省級以上開發(fā)區(qū)投資強(qiáng)度由2000年的50萬/畝提高到現(xiàn)在的160萬/畝；積極引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中，全市農(nóng)民集中居住區(qū)規(guī)劃已通過省級驗收，農(nóng)民集中居住區(qū)規(guī)劃如實(shí)施到位，可節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地近30萬畝；積極引導(dǎo)農(nóng)田向適度規(guī)模經(jīng)營集中，高效農(nóng)業(yè)面積由原來占農(nóng)田面積的20%，提高到40%，同樣的用地，但產(chǎn)出擴(kuò)大了一倍多，這就相當(dāng)節(jié)約了一半的土地。二是政府要抓引導(dǎo)，完善政策，提高控制力。南通市提出“配套用地要有限度，地上建筑要有高度，土地開發(fā)要有進(jìn)度，村莊整理要有深度，盤活存量要有力度”，制定了工業(yè)建設(shè)項目用地控制指標(biāo)體系，下發(fā)了加強(qiáng)工業(yè)建設(shè)項目集約用地管理的意見，通過容積率、投資強(qiáng)度、建筑密度、配套設(shè)施用地比率等四大指標(biāo)對建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行控制，鼓勵節(jié)約集約用地。通過提高建筑容積率，僅市區(qū)城市建設(shè)經(jīng)營性用地就節(jié)約14674畝；通過建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房節(jié)約土地近3000畝；通過盤活存量增加12000畝；通過實(shí)施土地復(fù)耕開發(fā)，增加國有土地15659畝，該市已連續(xù)十四年保持耕地占補(bǔ)動態(tài)平衡。該市認(rèn)真執(zhí)行國家土地管理政策，嚴(yán)格、科學(xué)、高效管地用地，節(jié)約化、集約化用地水平不斷提高。2005年全市以占全國萬分之八的土地，實(shí)現(xiàn)了占全國千分之九的國內(nèi)生產(chǎn)總值，全市平均土地綜合產(chǎn)出率15.32萬元/公頃（以單位面積實(shí)現(xiàn)GDP表示），為全國平均的10.8倍。這表明，政府這只手在促進(jìn)集約用地上是可以十分有為的。三是政府要抓宏觀管理，提高管理力。要加強(qiáng)建設(shè)用地指標(biāo)管理。按照建立集約節(jié)約型社會的要求，制定符合國情、省情、市情的建設(shè)用地指標(biāo)和面積定額；要建立符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的土地資源利用和評價的考核標(biāo)準(zhǔn)，通過正確的指引促進(jìn)城鄉(xiāng)土地集約利用水平的提高。重點(diǎn)建立地價調(diào)節(jié)制度、土地利用檢查制度和集約評價考核機(jī)制，從土地供應(yīng)率、項目用地開工率、土地利用率、土地閑置率、項目到位率等指標(biāo)上，對各地特別是各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行土地利用集約度的綜合評價。當(dāng)然，這要根據(jù)各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程的差異，要根據(jù)經(jīng)營類別、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素，制定適合不同區(qū)域的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，分地區(qū)區(qū)別對待，并加強(qiáng)對項目建設(shè)后期的跟蹤管理，提高建設(shè)項目用地標(biāo)準(zhǔn)的約束力。從管理職責(zé)看，省級以上土地管理部門可更多從政策、法規(guī)、導(dǎo)向、考核等宏觀層面加強(qiáng)對一個地區(qū)整體集約節(jié)約用地情況的管理，真正管到面；地方政府可更多從項目投資強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)布點(diǎn)、用地計劃額度等操作層面加強(qiáng)對單體項目的用地管理，力求管到點(diǎn)，共同促進(jìn)集約節(jié)約用地水平提高。四是政府要抓耕地保有，提高平衡力。如何確保實(shí)現(xiàn)建設(shè)占用與補(bǔ)充耕地的動態(tài)平衡？在具體耕地保護(hù)率的確定上，不宜一刀切，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況不同、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和集聚情況不同、土地利用情況不同，要從土地利用結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和目前該地區(qū)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，制定分地區(qū)土地管理政策，確定合理的耕地保護(hù)率指標(biāo)。對用地指標(biāo)，要嚴(yán)格執(zhí)行指標(biāo)約束從緊的原則，但同時也要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)增長、投資情況和工業(yè)化、城市化進(jìn)程綜合平衡確定比較合理的用地指標(biāo)。對產(chǎn)業(yè)向開發(fā)區(qū)集聚要積極鼓勵，根據(jù)開發(fā)區(qū)投資強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)集聚程度、承載能力和產(chǎn)出來合理確定開發(fā)區(qū)是否擴(kuò)容，讓更多的產(chǎn)業(yè)投資集中到開發(fā)區(qū)，減少項目投資亂布點(diǎn)占地。對農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，不僅要在用地指標(biāo)上給予保證，還要在法規(guī)層面對原有規(guī)定根據(jù)目前農(nóng)村的實(shí)際和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的新要求作適時修正，以利促進(jìn)農(nóng)民集中居住，節(jié)約更多土地。

發(fā)揮好政府在集約節(jié)約用地中的調(diào)控、引導(dǎo)、管理的職能作用，相關(guān)的制度安排和機(jī)制約束不可或缺，這涉及四個方面。一是對政府用地決策權(quán)的約束。二是用地的利益約束，這包括土地稅制問題，通過提高土地保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)，對單位和個人占用和浪費(fèi)大量土地資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制約；土地收益基金制度問題，通過控制各級政府使用土地收益的規(guī)模，國有土地收益不得在當(dāng)期全額支出，從而控制基本建設(shè)規(guī)模；土地產(chǎn)權(quán)制度問題，按照“歸屬清晰”的要求，在堅持土地公有制的前提下，通過明確土地所有權(quán)主體和所有權(quán)實(shí)現(xiàn)，盡快完善土地確權(quán)登記制度，將國家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)歸屬落到實(shí)處。三是用地的外部約束，如何加強(qiáng)各級地方人大對政府用地的審查，提高參與程度。四是保證用地利益均衡的制度安排。對農(nóng)地的非農(nóng)化的收益分配，如何提高農(nóng)民集體和農(nóng)戶的收益比重值得探討。

（三）轉(zhuǎn)變用地方式，需要構(gòu)建由政府、市場共同作用的土地資源配置系統(tǒng)，形成“二手聯(lián)袂”之勢，以實(shí)行土地資源利用的綜合效益最大化。現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家G.霍奇遜認(rèn)為，“一個市場系統(tǒng)必定滲透著國家的規(guī)章條例和干預(yù)”，政府與市場的作用是相互交織在一起的，不管是政府力量的加強(qiáng)還是市場力量的加強(qiáng)，都有賴于另一方作用的加強(qiáng)為之進(jìn)行彌合。比如，南通用地配置“土地收購儲備上行政指導(dǎo)、市場運(yùn)作與土地資產(chǎn)管理相結(jié)合的”模式（依法將批次轉(zhuǎn)用土地、存量閑置土地、舊城改造用地、破產(chǎn)企業(yè)用地、機(jī)關(guān)企事業(yè)及居民搬遷騰出的土地和企業(yè)改制、司法裁定需轉(zhuǎn)移土地，統(tǒng)一納入政府儲備范圍，統(tǒng)一推向市場），就是政府與市場“二位一體”的緊密結(jié)合。“二位一體”說到底就是要在增強(qiáng)政府對土地資源配置的宏觀調(diào)控能力同時，遵循市場規(guī)律把土地要素市場培育好、規(guī)范好、發(fā)展好，發(fā)揮市場配置資源的最大效應(yīng)。一是政府要培育好土地市場，要建立完善的土地有形市場，通過設(shè)立固定的場所，推行國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度，健全市場體系，培育土地要素市場，不但把經(jīng)營性用地，而且逐步把工業(yè)等用地都納入市場化運(yùn)作，積極探索推行工業(yè)用地租賃制度。二是政府要規(guī)范好土地市場，要做到嚴(yán)格管理和控制土地一級市場，堅決實(shí)行“一個口子進(jìn)水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”，努力在市場準(zhǔn)入、土地要素獲取，享受法律保護(hù)和政策支持等方面，創(chuàng)造市場良好環(huán)境。三是政府要發(fā)展好土地市場，要積極推進(jìn)體制、機(jī)制創(chuàng)新。體制創(chuàng)新上，要改變農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)國有土地中征地方式非市場化的行政手段，改變農(nóng)村土地不按市場定價造成配置資源上的低效浪費(fèi)的現(xiàn)象，形成國有土地產(chǎn)權(quán)和集體土地產(chǎn)權(quán)同時并存的“兩種產(chǎn)權(quán)，一個市場”的格局；機(jī)制上創(chuàng)新，要用市場化手段解決城市改造建設(shè)中“城中村”，土地改變用途和城區(qū)閑置土地問題，達(dá)到城市建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施配置，政企雙贏，土地充分利用，各類效益并舉的目的。要建立促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、土地集約的利益共享機(jī)制。在當(dāng)前的形勢下，企業(yè)和資本向省級（市）以上開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)工業(yè)集中區(qū)集中是必然的。因此，在招商引資的過程中，為了協(xié)調(diào)地方利益，打破行政界限，對招商引資進(jìn)入省級（市）以上開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)工業(yè)集中區(qū)的，采取“誰投資，誰受益”的原則，其創(chuàng)造的財政收入、稅收等，由引資的地方政府和省級（市）以上開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)工業(yè)集中區(qū)按一定比例進(jìn)行分配，這樣既能滿足地方政府招商引資，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，又能避免土地資源的浪費(fèi)。

作者為十一屆全國人大代表，江蘇省南通市市長