對政府采購協(xié)議供貨的思考

政府采購的協(xié)議供貨，是指先由集中采購機構(gòu)通過公開招標的方式確定若干協(xié)議供貨商，確定所需貨物與服務(wù)相應(yīng)的價格、品牌型號、數(shù)量、質(zhì)量、售后服務(wù)等，并以協(xié)議的方式固定下來，在各具體采購人有采購需求時，通過向這些協(xié)議供貨商詢價、競爭性談判等方式選定供貨商并與之簽訂合同，再根據(jù)合同，雙方履行交貨、驗收、結(jié)算等權(quán)利義務(wù)。目前，協(xié)議供貨已經(jīng)成為政府采購的重要方式。

一、協(xié)議供貨的現(xiàn)狀

政府采購中協(xié)議供貨的方式是《政府采購法》中沒有明文規(guī)定的一種采購方式。2002年3月，《政府采購法》還沒有頒布，中央國家機關(guān)采購中心在采購IT產(chǎn)品中已經(jīng)引入了政府采購的協(xié)議供貨方式。

協(xié)議供貨的品目從2002年的計算機和打印機兩類逐步發(fā)展到2004年的計算機、顯示器、PC服務(wù)器（1路CPU、2路CPU）、復(fù)印機、打印機（含桌面多功能一體機）、傳真機、投影機、掃描儀、電話機、數(shù)碼照相機、數(shù)碼攝像機和復(fù)印紙等12類。2005年又增加網(wǎng)絡(luò)交換機(邊緣) 、低端路由器兩類。到目前協(xié)議供貨品目范圍進一步擴大，增至19類。

據(jù)統(tǒng)計，2004年，中央國家機關(guān)政府采購中心總的政府采購金額為30.8億元，相比2003年的7億元，增長了300％以上，而其中協(xié)議供貨的采購金額為19億元左右，接近三分之二。中央國家機關(guān)政府采購中心在2007年的協(xié)議供貨采購中，預(yù)計采購規(guī)模將突破35億元。

在財政部等中央機關(guān)的積極推動下，協(xié)議供貨制度在全國各地蓬勃發(fā)展。上海、江蘇、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖南、湖北等省市，按照先易后難、穩(wěn)步推進的思路，不斷擴大政府協(xié)議采購的范圍。

二、存在的問題

協(xié)議供貨已經(jīng)成為政府采購的重要方式，但這種采購方式卻存在一定的問題。

（一）協(xié)議供貨不是法定采購方式

協(xié)議供貨不是法定的采購方式，也很難理解為其他的采購方式。

《政府采購法》規(guī)定了五種有名稱的采購方式，沒有協(xié)議供貨。我國的立法涉及到多種情況時往往有一個兜底條款，在采購方式上也有一個兜底條款，即“政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式”。

但我們也很難將協(xié)議供貨理解為其他采購方式，原因在于協(xié)議供貨確定協(xié)議供應(yīng)商時，往往采用公開招標，而在一個采購項目中，一般不能同時使用兩個并列的采購方式，除非第一種采購方式采購失敗。

目前很多人，尤其是IT行業(yè)的人，或多或少有一些英美法（判例法）的背景或烙印，從英美法角度看，某一種采購方式或者合同是否確定名稱并不重要，只要法律不禁止，按照當事人約定或者同意進行即可。但我國的立法體系是大陸法系，是成文法國家，一般是按照名稱確定法律適用的。

按照目前《政府采購法》的邏輯，協(xié)議供貨如果既不能在有名稱的采購方式中確定，也不能在兜底條款中確定，將被排除在《政府采購法》的適用范圍之外。這將給協(xié)議供貨的法律適用帶來嚴重的困難。

（二）協(xié)議供貨的有效期過長

目前協(xié)議供貨的有效期過長，許多地方協(xié)議供貨是一年一次招標，即協(xié)議供貨的有效期為一年。目前很多地方在縮短協(xié)議供貨的有效期，有的地方縮短為半年或三個月。但縮短有效期又大大增加了集中采購機構(gòu)的工作量，因此有些集中采購機構(gòu)在確定了較短的有效期后又有延長的。

即使盡量縮短有效期，仍然不能徹底解決問題。原因在于有些產(chǎn)品、如IT產(chǎn)品，技術(shù)進步非?？欤瑑r格在很短時間內(nèi)就會有較大變化。由于協(xié)議供貨往往沒有第二次競爭，即使有第二次競爭，競爭也不充分。這直接導(dǎo)致了協(xié)議供貨產(chǎn)品的價格往往較高。

（三）采購產(chǎn)品的標準無法控制

這一問題與有效期過長有關(guān)。由于現(xiàn)代技術(shù)的快速發(fā)展，不論如何縮短有效期，都有可能發(fā)生一開始確定的產(chǎn)品標準，到公示期快結(jié)束的時候已經(jīng)落伍的情況。而一旦協(xié)議供貨不能采購最先進技術(shù)的產(chǎn)品，必然被采購人指責。

（四）供應(yīng)商無法開展有效充分的競爭

筆者曾經(jīng)作為評標專家參加了一次定點采購的評標，定點采購與協(xié)議供貨非常類似，也是先用公開招標的方式確定入圍的供應(yīng)商，結(jié)果許多采購人希望參加投標的潛在供應(yīng)商不愿意參加投標。因為很多供應(yīng)商實際上是追求一次采購?fù)稑诵袨楸旧淼幕貓蠛托б娴模珔⒓訁f(xié)議供貨投標即使中標了，成為若干協(xié)議供貨商之一以后，實際上不能直接帶來效益，因為沒有直接確定交易量，甚至沒有直接確定是否產(chǎn)生交易，必須等到具體的采購人來采購。

如果具體的采購人不來采購，中標將成為沒有任何意義的事情。所以這樣一來很多供應(yīng)商就沒有動力參加協(xié)議供貨的投標了，即使供應(yīng)商中負責政府采購的部門經(jīng)理向單位領(lǐng)導(dǎo)提出參加政府采購協(xié)議供貨投標的要求，單位領(lǐng)導(dǎo)往往會要求部門經(jīng)理測算投標的回報，但協(xié)議供貨投標的回報無法計算，導(dǎo)致供應(yīng)商參加投標的積極性大大減小，出現(xiàn)了供應(yīng)商無法開展有效充分競爭的結(jié)果。

三、解決的方案

既然協(xié)議供貨有這么多需要解決的問題，為什么政府采購的協(xié)議供貨仍然快速發(fā)展呢？

對于協(xié)議供貨采購方式產(chǎn)生、發(fā)展的原因，筆者界定為，是我國政府官員的主觀隨意性和政府采購制度嚴格性妥協(xié)的結(jié)果。

政府采購制度必然有一套嚴格的程序，特別是采用公開招標，從招標的時限上、從采購計劃的編制和報批上都有很嚴格的要求。例如，要買計算機，使用部門的負責人預(yù)先就要做好決策，決定購買計算機的數(shù)量、使用用途等。采購計劃批準后應(yīng)當嚴格執(zhí)行，這是政府采購公開招標最基本的要求。

但目前一些政府官員不習慣受這種制約，習慣于今天想買，明天就必須買到。如果告訴他政府采購要有一個較長的周期，他就開始指責集中采購機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，認為政府采購的效率低下。

這給集中采購機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)帶來了一個矛盾：執(zhí)行政府采購與盡快完成采購的矛盾。協(xié)議供貨確實能夠有效解決這個矛盾，但同時也消滅了政府規(guī)模采購的積極意義。因為協(xié)議供貨實際變成了兩次采購，本來政府采購非常重要的功能就是把分散采購變成集中采購，提高采購規(guī)模，可以降低采購的價格，可以由專業(yè)的人員做采購工作，政府從事采購的人員采購成本本身也下降了。但協(xié)議供貨反而大大提高了采購的成本，因為變成兩次采購，分散采購的弊端仍然存在，具有實質(zhì)意義的第二次采購仍然是分散采購。

因此，筆者的看法，協(xié)議供貨的采購方式應(yīng)當受到嚴格限制。如果不用協(xié)議供貨的方式，對于單價是小額、數(shù)量較大且需要經(jīng)常采購的貨物或者服務(wù)應(yīng)當如何采購呢？還是應(yīng)當盡量按照《政府采購法》直接規(guī)定的采購方式進行采購，公開招標是政府采購的主要方式，應(yīng)當盡量直接采用公開招標的方式。

為了實現(xiàn)這個目標，需要解決兩個問題：第一，是要增加采購的計劃性，要減少避免政府官員采購的隨意性，要盡量避免采購計劃的變更和臨時采購；第二，要簡化采購的標準。對于第二個問題，如IT產(chǎn)品的采購標準，因為IT產(chǎn)品技術(shù)發(fā)展快、種類多，標準非常復(fù)雜，如果對IT產(chǎn)品的技術(shù)標準要求過細，自然無法通過一次公開招標采購大量不同單位要求的計算機。

因為公開招標有一個門檻價，一定要達到采購的量以后才能采用公開招標，如果技術(shù)標準復(fù)雜，我們會發(fā)現(xiàn)每個人買的計算機不一樣，不同的計算機都不能作為一個項目采購，必須分開采購，如果分開采購又無法達到門檻價，最后結(jié)果是無法實現(xiàn)公開招標。

事實上政府采購采購的主要是通用、成熟的產(chǎn)品，不是尖端產(chǎn)品。政府采購如果采購了多余的功能就是最大的浪費。在這樣的觀點下，我們IT產(chǎn)品在標準上沒有必要要求那么具體，有一些IT廠商認為如果購買普通的產(chǎn)品，過幾年就被淘汰了，因此應(yīng)當購買最先進的產(chǎn)品。

政府采購的產(chǎn)品當然希望能夠使用較長時間，但購買先進產(chǎn)品并不能有效實現(xiàn)這一目標，因為在目前的技術(shù)發(fā)展速度下，不論多先進的產(chǎn)品都會很快被淘汰。當然有一些政府機關(guān)可能要用一些尖端產(chǎn)品則要另當別論。這方面合肥市作了比較好的努力，合肥市2007年5月9日發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一計算機采購標準的通知》（合財購[2007]109號），目標就是盡量采用公開招標方式采購計算機，2007年市級部門預(yù)算中規(guī)定的預(yù)算標準范圍內(nèi)，按照基本滿足機關(guān)事業(yè)單位辦公需求的原則，臺式計算機只被分為三種型號。為便于計算機項目統(tǒng)一招標及合同執(zhí)行，市政府采購中心在受理計劃后直接與各主管部門簽訂《政府采購委托代理協(xié)議》，不再分別與各采購單位單獨簽訂協(xié)議，為把協(xié)議供貨變成公開招標，奠定了非常好的基礎(chǔ)。這應(yīng)當是目前協(xié)議供貨方式的改革方向。