論公共部門(mén)人力資源管理的特點(diǎn)及發(fā)展趨勢(shì)

摘要：公共人力資源管理是指公共部門(mén)作為管理主體對(duì)組織內(nèi)部的管理與開(kāi)發(fā)。公共部門(mén)人力資源管理的獨(dú)特性主要包括公共性與公益性、政治性、公開(kāi)性、穩(wěn)定性、復(fù)雜性。伴隨著公共部門(mén)改革的深入以及有關(guān)人事制度的變革，公共部門(mén)人力資源管理表現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢(shì)：人性化管理理念的確立；人力資源管理外包；人力資源管理上升為戰(zhàn)略性高度；人力資源管理的專(zhuān)業(yè)技能要求越來(lái)越高；人力資源管理將更加重視職業(yè)倫理建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公共部門(mén)；人力資源管理；特點(diǎn)；發(fā)展趨勢(shì)

一、公共部門(mén)人力資源管理的含義

資源是人類(lèi)賴(lài)以生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，資源是指能給人們帶來(lái)新的使用價(jià)值和價(jià)值的客觀(guān)存在物。人力資源是指能夠推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的勞動(dòng)者的能力，即處在勞動(dòng)年齡的已直接投入建設(shè)和尚未投入建設(shè)的人口的能力。由于歷史原因及我國(guó)體制問(wèn)題，我國(guó)公共部門(mén)的成分十分復(fù)雜，如果從整體上來(lái)界定哪個(gè)組織屬于公共部門(mén)，哪個(gè)組織不屬于公共部門(mén)，都會(huì)存在一定的缺陷。盡管如此，我們還是認(rèn)為，公共部門(mén)人力資源是指政府部門(mén)和非營(yíng)利已有的和將來(lái)能獲取的人口的能力。

人力資源管理可以分為宏觀(guān)人力資源管理與微觀(guān)人力資源管理。宏觀(guān)人力資源管理是政府對(duì)社會(huì)人力資源的管理和開(kāi)發(fā)，其重要內(nèi)容主要包括：宏觀(guān)的人力資源狀況預(yù)測(cè)、規(guī)劃，就業(yè)政策的制定與就業(yè)管理，社會(huì)人力資源投資與投資政策制定，收入政策及其調(diào)節(jié)機(jī)制的設(shè)定，勞動(dòng)與社會(huì)保障，組織并協(xié)調(diào)勞務(wù)輸出與輸入，人力資源管理法規(guī)的制定與實(shí)行，等等。微觀(guān)人力資源管理是組織對(duì)內(nèi)部人力資源的管理和開(kāi)發(fā)，是指對(duì)組織內(nèi)人力資源的取得、運(yùn)用和維護(hù)等內(nèi)容進(jìn)行管理的過(guò)程和活動(dòng)。相比而言，微觀(guān)人力資源更加強(qiáng)調(diào)技能性。我們這里所講的公共人力資源管理主要是強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)作為管理主體對(duì)組織內(nèi)部的管理與開(kāi)發(fā)，因此屬于微觀(guān)層面的人力資源管理。

二、公共部門(mén)人力資源管理的特點(diǎn)

公共部門(mén)人力資源管理具有一般人力資源管理的特征，其職能包括職位分析、人力資源規(guī)劃、人員招聘、職業(yè)生涯管理、人力資源培訓(xùn)與開(kāi)發(fā)、績(jī)效管理與激勵(lì)、薪酬與福利管理等方面。但是，由于公共部門(mén)的特性，公共部門(mén)人力資源管理又存在某些特殊性：

（一）公共性與公益性

《漢語(yǔ)大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來(lái)，“公共”的中文語(yǔ)義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。按照公共選擇理論的邏輯，公共部門(mén)也存在部門(mén)利益，但是我們不能否定，公共性是公共部門(mén)的根本特性，失去公共性，公共部門(mén)也就失去了存在的理由。公共部門(mén)尤其是政府組織，作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會(huì)的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制訂與執(zhí)行公共政策。公共性對(duì)公共部門(mén)工作人員的職業(yè)倫理也提出了特別的要求，公職人員需以“公共性”與“公益性”為理念，竭誠(chéng)為民服務(wù)，公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿(mǎn)足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過(guò)程中，防止部門(mén)和個(gè)人偏私的利益驅(qū)動(dòng)。

（二）政治性

以政府為核心主體的公共部門(mén)掌握政府公共權(quán)力，在社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配中起關(guān)鍵作用，因此較之于私人部門(mén)的人力資源管理，公共部門(mén)人力資源管理不可避免會(huì)具有顯著的政治性色彩。由于是我國(guó)公務(wù)員制度，并不遵守西方過(guò)所謂的“政治中立”原則，政治性色彩更加濃厚，這是由我國(guó)“黨管干部”制度所決定的。在這種背景下，公共部門(mén)人力資源管理要重視對(duì)人力資源的政治教育。

（三）公開(kāi)性

現(xiàn)代公共行政要求政府部門(mén)的管理活動(dòng)公開(kāi)透明，這是加強(qiáng)公共部門(mén)監(jiān)督的重要途徑，2007年4月5日頒布的《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)政府管理提出了更高的要求。人力資源管理作為公共管理的重要內(nèi)容，也需體現(xiàn)公開(kāi)性特點(diǎn)。首先是對(duì)外公開(kāi)。公共部門(mén)機(jī)構(gòu)職能設(shè)置、工作流程的設(shè)計(jì)、公共部門(mén)工作人員的個(gè)人信息、職責(zé)與工作內(nèi)容、工作人員的薪酬與福利、公眾參與公共部門(mén)績(jī)效考核的途徑與方法、公眾對(duì)工作人員的投訴渠道等都應(yīng)做到公開(kāi)；其次是對(duì)內(nèi)公開(kāi)，包括公共部門(mén)工作人員的晉升、培訓(xùn)機(jī)會(huì)、績(jī)效考核等。因此，公共部門(mén)的人力資源管理制度，要受到社會(huì)公眾和組織內(nèi)員工的監(jiān)督。相比而言，企業(yè)人力資源管理更具有保密性，如某些企業(yè)員工的工資結(jié)構(gòu)對(duì)內(nèi)都處于保密狀態(tài)，正如有學(xué)者所言：“企業(yè)的人力資源管理制度往往是企業(yè)商業(yè)秘密的一個(gè)組成部分?！?/p>

（四）復(fù)雜性

公共部門(mén)人力資源管理的公共性與公益性、政治性、公開(kāi)性都決定了公共部門(mén)人力資源管理的復(fù)雜性。相比一般的人力資源管理，政府人力資源管理過(guò)程不僅要解決技術(shù)難題，還要受制于政治與行政體制的約束，要嚴(yán)格依法進(jìn)行，遵守“法律保留”的原則，即法律未明文規(guī)定則不可作為。而非營(yíng)利組織人力資源管理既受到政府組織的影響，也受到工商企業(yè)部門(mén)的影響，非營(yíng)利組織的這一特殊性也增加了對(duì)其管理的復(fù)雜性，提高了對(duì)非營(yíng)利組織人力資源管理的難度。

三、公共人力資源管理的發(fā)展趨勢(shì)

人力資源管理被引入中國(guó)已有二十余年的時(shí)間，其全新的理念給我國(guó)人力資源的管理與開(kāi)發(fā)帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響。伴隨著公共部門(mén)改革的深入以及有關(guān)人事制度的變革，結(jié)合人力資源管理的創(chuàng)新，我們必須思考與回答這樣一個(gè)問(wèn)題：新世紀(jì)，我國(guó)公共部門(mén)人力資源與管理應(yīng)該走向何方，即公共部門(mén)人力資源管理的發(fā)展趨勢(shì)是什么。

（一）人本管理理念的確立

胡錦濤總書(shū)記在黨的十六屆三中全會(huì)上提出了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀(guān)。作為一種指導(dǎo)理論思想，以人為本的理念同樣反應(yīng)在公共部門(mén)人力資源管理之中。首先，人本管理要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)人事管理把人視為成本的觀(guān)念，不能把人僅看作是完成組織目標(biāo)，消耗組織資源，按部就班地履行規(guī)章制度所規(guī)定的職責(zé)和義務(wù)的附屬工具。根據(jù)組織和員工的需要，有計(jì)劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)，充分發(fā)揮公共部門(mén)員工的創(chuàng)造力與潛能。其次，要尊重公共部門(mén)員工的需要，提供良好的工作環(huán)境，為員工發(fā)揮才能創(chuàng)造條件。再次，積極授權(quán)。公共部門(mén)員工僅僅作為決策執(zhí)行者的角色存在，公共部門(mén)應(yīng)允許員工更多地參與決策。公共部門(mén)不僅要為員工參與決策提供便利的渠道，同時(shí)要將強(qiáng)對(duì)員工的培養(yǎng)，提高普通員工的認(rèn)知能力、判斷能力，形成積極參與管理的行政文化。

人本管理需防止兩個(gè)誤區(qū)：以人為中心不是以官為中心；以人為中心也不是以精英為中心。人本管理的真正內(nèi)涵是以公共部門(mén)全體工作人員為中心，要實(shí)現(xiàn)組織員工整體的發(fā)展而不是幾個(gè)人的發(fā)展。

（二）公共部門(mén)人力資源管理外包

人力資源管理外包是當(dāng)今企業(yè)人力資源管理的一大革新，指的是企業(yè)在自身資源有限的情況下根據(jù)需要將原來(lái)由企業(yè)自己進(jìn)行的一項(xiàng)或幾項(xiàng)人力資源管理工作或職能外包給第三方服務(wù)商或服務(wù)出售商，企業(yè)支付給外包公司出酬金的一種交易方式。人力資源外包有利于企業(yè)專(zhuān)注于核心業(yè)務(wù)，降低管理成本，獲取專(zhuān)業(yè)化的人力資源服務(wù)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)，但同時(shí)也面臨著一定的風(fēng)險(xiǎn)，如管理失控、信息安全度降低。人力資源外部作為一種較新的管理實(shí)踐活動(dòng)，已經(jīng)形成了較大的市場(chǎng)，運(yùn)作主體主要局限于企業(yè)。由于公共部門(mén)涉及的利益比較復(fù)雜，而且受到體制與法律的約束，公共部門(mén)人力資源管理對(duì)外包并未表現(xiàn)出太多的興趣，學(xué)界對(duì)此也沒(méi)有太多的關(guān)注。不過(guò)，這并不意味著公共部門(mén)人力資源管理不存在外包行為，在公共部門(mén)人力資源管理的某些環(huán)節(jié)，公共部門(mén)也逐漸借助部門(mén)外部的力量來(lái)加強(qiáng)管理。例如，公共部門(mén)經(jīng)常將考試、績(jī)效考核、流程再造中許多事務(wù)委托給專(zhuān)家受理；政府機(jī)關(guān)與高校進(jìn)行合作，將公職人員的培訓(xùn)委托給高校承擔(dān)（最典型的為MPA教育）。可以肯定的是，隨著政府規(guī)制的放松，以及企業(yè)管理技術(shù)的持續(xù)引進(jìn)，公共部門(mén)人力資源管理外包的范圍將會(huì)不斷擴(kuò)大。

（三）公共部門(mén)人力資源管理上升為戰(zhàn)略性高度

人事管理改革是新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要內(nèi)容，也是我國(guó)行政體制改革的焦點(diǎn)之一。隨著我國(guó)公務(wù)員制度的建立與完善，我國(guó)公共部門(mén)對(duì)人力資源的管理，正逐步實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)人事管理向現(xiàn)代人力資源管理的轉(zhuǎn)變。公共部門(mén)人力資源管理的地位與作用也逐漸凸顯，成為公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的重要內(nèi)容。因此，現(xiàn)代公共部門(mén)人力資源管理側(cè)重于更具全局性、前瞻性、戰(zhàn)略性的管理內(nèi)容，人力資源管理在實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)戰(zhàn)略目標(biāo)的過(guò)程中扮演著越來(lái)越重要的角色，它不僅為公共部門(mén)管理與決策提供了重要的人力資源，成為公共部門(mén)成長(zhǎng)的堅(jiān)強(qiáng)后盾，而且作為一個(gè)有效增值的環(huán)節(jié)，它還為公共部門(mén)創(chuàng)造價(jià)值（包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)效益），支持和促進(jìn)了各部門(mén)的發(fā)展。公共部門(mén)人力資源管理戰(zhàn)略化最直接的體現(xiàn)就是人力資源管理的相關(guān)部門(mén)角色的轉(zhuǎn)換——從事務(wù)性部門(mén)走向戰(zhàn)略性部門(mén)。

（四）公共部門(mén)人力資源管理的專(zhuān)業(yè)技能要求越來(lái)越高

正如前文所屬，現(xiàn)代人力資源管理應(yīng)該以人為本，重視人、尊重人，而不再簡(jiǎn)單把人視為手段與工具。但是，作為人力資源管理的對(duì)象，人又是最復(fù)雜的，其需求是多層次性及動(dòng)態(tài)變化的。對(duì)于不同的員工，管理者應(yīng)該采取不同的管理手段、激勵(lì)措施，來(lái)促進(jìn)員工的成長(zhǎng)。尤其是在新的時(shí)代背景下，人力資源管理的環(huán)境也越來(lái)越復(fù)雜，人力資源管理的難度在不斷增大，對(duì)人力資源管理者的專(zhuān)業(yè)化程度必然對(duì)提出更高的要求。公共部門(mén)人力資源管理者不僅僅承擔(dān)傳統(tǒng)的人事檔案管理、工資發(fā)放等職責(zé)，他們應(yīng)成為人力資源戰(zhàn)略規(guī)劃專(zhuān)家、人力資源開(kāi)發(fā)專(zhuān)家、勞動(dòng)關(guān)系專(zhuān)家、組織文化專(zhuān)家。從某種意義上講，他們專(zhuān)業(yè)化程度決定了公共部門(mén)人力資源管理的實(shí)現(xiàn)程度。專(zhuān)業(yè)化的人力資源職能專(zhuān)家不僅能促進(jìn)科學(xué)管理，更重要的是可以為員工提供高質(zhì)量的咨詢(xún)和服務(wù)，而這項(xiàng)功能往往也比以往的簡(jiǎn)單管理控制更重要，也更復(fù)雜。

（五）公共部門(mén)人力資源管理將更加重視職業(yè)倫理建設(shè)

由于體制的不完善以及傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，我國(guó)公共部門(mén)在行使權(quán)力過(guò)程中經(jīng)常發(fā)生錯(cuò)位現(xiàn)象，公共部門(mén)工作人員過(guò)于追求自身利益與政府利益，形成了所謂的“政府本位”。這種“政府本位要求公民去適應(yīng)和服從政府和公務(wù)人員的管理，而不是要求自己去適應(yīng)和方便廣大公眾。它還導(dǎo)致了一種行政實(shí)踐評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的倒錯(cuò)，凡是適應(yīng)政府行政組織系統(tǒng)的就是善的，反之就是惡的”。而政府本位的直接后果是政府形象與公信力的下降，危機(jī)政府合法性基礎(chǔ)。加強(qiáng)公共部門(mén)工作人員職業(yè)倫理建設(shè)是重塑公共部門(mén)形象的重要途徑。

職業(yè)倫理建設(shè)除了公共部門(mén)的意識(shí)形態(tài)教育與工作人員自我修養(yǎng)外，建立完善的倫理準(zhǔn)則和設(shè)立專(zhuān)門(mén)的倫理監(jiān)督管理結(jié)構(gòu)是必不可少的手段。例如，美國(guó)政府自1958年起，相繼出臺(tái)《美國(guó)政府部門(mén)倫理準(zhǔn)則》、《政府官員和雇員倫理行為準(zhǔn)則》、《政府行為倫理法案》、《眾議院官員行為準(zhǔn)則》和《參議院職務(wù)行為規(guī)則》、《美國(guó)政府倫理改革法案》、《政府官員及其雇員的行政倫理行為準(zhǔn)則》、《美國(guó)行政官員倫理指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》。這些行政倫理準(zhǔn)則和道德法案為判斷公務(wù)人員的行為是非提供了具體標(biāo)準(zhǔn)，反映了美國(guó)行政倫理發(fā)展的歷史進(jìn)程。同時(shí)，美國(guó)的行政倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)分為立法、行政、司法三大系列。眾議院專(zhuān)門(mén)設(shè)有“眾議院官員行為規(guī)范委員會(huì)”，負(fù)責(zé)對(duì)官員行為的道德監(jiān)督，對(duì)有違紀(jì)行為的議員進(jìn)行懲罰，聯(lián)邦政府1979年7月成立了“政府倫理辦公室”，并于1989年升格為一個(gè)具有獨(dú)立性的政府機(jī)構(gòu)，大法官會(huì)議設(shè)有“司法道德委員會(huì)”，負(fù)責(zé)監(jiān)督司法倫理行為規(guī)范的執(zhí)行。相比而言，我國(guó)公共部門(mén)職業(yè)倫理建設(shè)無(wú)論是規(guī)則方面還是監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面都很欠缺，這是以后公共部門(mén)人力資源管理需重視的地方。

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（作者單位：歐陽(yáng)君君，揚(yáng)州大學(xué)管理學(xué)院；馬巖，國(guó)家稅務(wù)總局揚(yáng)州稅務(wù)進(jìn)修學(xué)院）